建立国有资产管理体制的原则.docx
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建立国有资产管理体制的原则
建立国有资产管理体制的原则
要建立合理的国有资产管理体制应遵循以下基本准则：
1、政企分开。
政企分开，是指将政府的宏观经济管理职能、社会管理职能与企业的生产经营职能相分离。
政府不直接干预企业的生产经营活动，不直接参与企业的人、财、物和供、产、销的管理。
政府通过经济、法律、行政等政策工具，间接调控企业的微观经济活动，使之符合国家宏观经济管理要求。
企业在国家法律法规规定的范围内，自主经营、自负盈亏、照章纳税、自我积累、自我约束、自我发展。
2、政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开。
政府此两种职能的分离，有利于国有资产管理部门专门行使国有产权管理，做到管资产和管人、管事相结合，实现国有资产的保值增值，为政府经济社会政策目标服务，而避免政府国有资产职能与一般社会公共管理职能之间的矛盾与冲突。
3、所有权与经营权相分离。
即在国有资产管理中，将所有权的管理与国有资产经营管理相分离，由不同的部门及职能组织行使，相互制约、相互监督，提高国有资产的运行效益。
4、分级所有、分级管理。
即在中央、省市自治区和设区的市及自治州三级政府中，分别设立国资委，管理本级国有资产，但发生战争、严重自然灾害或者其他重大、紧急情况时，国家可以依法统一调用、处置企业国有资产。
5、正确处理所有者、经营者、生产者（企业职工）之间物质利益关系。
国家作为国有资产的所有者，必须依法取得国有资产收益，拥有资产最终处置权，监督国有资产经营者的行为，维护国家利益；国有资产经营者必须承担国有资产的保值、增值的责任，在国家授权和法律、法规规定的范围内，面向市场，有效运用国有资产，开展生产经营活动，追求利润的最大化。
对完成各项考核指标，业绩优良的经营者，按合同或有关规定兑现其报酬。
有突出贡献者给予奖励甚至重奖。
对业绩不佳，没有完成经营目标，甚至造成国有资产流失的，要按规定给予处罚，情节恶劣、损失严重的，要追究其法律责任。
在制定科学、合理的国有资产管理体制，保护所有者利益，调动经营者积极性的同时，要维护生产者即企业职工的合法权益。
6、实现资产运营效益最大化的原则。
资产运营效益最大化，就是以最小的国有资产投入，在经营中取得最大的经济、社会和生态效应。
这是国有资产经营最基本的原则。
目前我国政府来自国有资产收益的收入
现阶段国有资产收益的主要形式有：
1、股息、红利收入。
股息红利收入是指实行国有资产股份制经营方式中，国有股份在一定时期内根据企业经营业绩为国家财政提供的收入；
2、上缴利润。
上缴利润是指国有企业将实现利润的一部分按规定，或根据承包合同，上缴国家财政，是国有产权在经济上的体现；
3、租金收入。
租金收入是指租赁经营国有资产的承租人接租赁合同规定，向国家缴纳的租金。
租金是承租人有偿使用、支配国有资产的报酬；
4、其他收入形式。
除以上几种最常见的国有资产收益形式外，还有一些其他收入形式，如资源补偿费收入、资产占用费收入、国有股权证转让收入、国有资产转让收入等等。
如何实施公共定价
政府在选择公共定价标准后，具体可采用以下定价方法：
1、单一定价法。
即根据消费者消费公共物品的数量与质量，确定一个单位价格收费的方法；
2、二部定价法。
即根据公共物品成本组成，分两部分确定其价格的方法。
基础设施等公共物品成本，按其构成可分为资本成本与经营成本。
资本成本是该公共设施在建造时的成本，属固定成本；经营成本是指公共设施在使用过程中发生的成本，属变动成本，也就是说，经营成本随着使用数量的增加而增加。
二部定价法就是在公共定价时分为两部分，一部分是承担资本成本的准入费，一部分是承担经营成本的使用费，准入费在一定时期是固定的，使用费则随着使用量的增加而增加；
3、高峰负荷定价法。
有一部分公共设施在使用时间上是不均衡的，存在集中使用的高峰期，在此期间，存在资源配置的拥挤成本问题，而其他时间设施可能不完全充分利用。
对这类设施，在采用二部定价的基础上，在使用高峰期再加收部分费用，以缓解高峰期供给紧张状况，均衡资源有效配置。
如何加快国有经济战略性调整
目前在国有经济布局战略性调整问题上，存在着两种偏向：
一种是认为国有经济的规模愈大愈好，控制的企业愈多愈好，因而未能坚决执行有进有退的方针；另一种是在国有资本退出的问题上草率从事，暗箱作业，甚至私相授受，造成国有资产向少数人大量流失和严重社会不公。
党的代表大会和中央全会早已明确指出，国有经济需要控制的，只是“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”；在改革过程中，国有经济在整个国民经济中的比重会有所减少，这种减少“不会影响我国的社会主义的性质”
应当继续贯彻十五大以来的一贯方针，统筹规划，分步实施，使国有经济从自己不具有优势的领域中有步骤、有秩序地退出，用腾出来的资源改善政府的公共服务，加强关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及非国有经济不愿进入的领域，使国有经济和非国有经济都能充分发挥各自的优势。
与此同时，对于国有资本从某些领域中逐步退出过程中出现的破坏社会公正和造成公共财产向少数人流失的现象，也需要采取有效措施加以制止和纠正。
应当对国有产权变动进行规范，并动员社会各方面进行监督，以维护定价、申购等方面的程序公正。
为了防止在向三级国资委划拨国有资产过程中有可能出现的严重“苦乐不均”和国有资本退出过程中少数人得益、多数人受损情况的发生，防止由此导致的社会矛盾激化，在分级划拨之前将部分国有资产拨付给全国社会保障基金会，用以归还政府对国有企业老职工的隐性债务。
治理行政事业性收费膨胀的难点
难点在于各部门对于行政事业性收费的管理职能比较分散。
少数地方成立隶属于财政部门的收费管理局，分散物价部门管理和监督检查行政事业性收费职能。
行政性、事业性收费均是一种特殊形式的价格，是价格体系的重要组成部分，行政事业性收费管理是物价管理的重要组成部分。
在多年的实际工作中，已经形成了以物价部门为主管理行政事业性收费的格局，目前物价部门有一整套管理行政事业性收费的组织机构和监督检查队伍以及管理制度，并在多年实践中进行了卓有成效的工作。
物价部门不断加强和改善对行政事业性收费的管理，对于保护收费单位和缴费人的合法权益，制止收费膨胀和乱收费，稳定市场物价和安定人心发挥着不可替代的重要作用。
审核、制定行政事业性收费项目和标准、颁发收费许可证、实施收费年审制度和开展收费监督检查是国家赋予物价部门的重要职责。
一些地方在机构改革过程中分散物价管理职能，把国家赋予物价部门对行政事业性收费的上述管理和监督检查职能划归其他部门的做法是不妥的，是不符合党中央、国务院有关规定的。
各级人民政府“要加强对物价工作的领导，在机构改革中，省、自治区、直辖市和城市的物价机构一律不撤不并、不降格，不分散职能。
县级物价机构职能也要保持稳定，物价检查所要继续单设。
当前，各级物价部门根据党中央、国务院关于开展反腐败斗争的工作部署，以及切实减轻农村负担，防止农民负担“反弹”的要求，正与有关部门密切配合，积极主动地开展治理乱收费工作，以保证治理乱收费工作的连续性，巩固治理整顿成果。
分散物价部门的职能，对规范收费程序、抑制收费膨胀、治理乱收费工作极为不利，不符合党中央、国务院的要求。
公债与税收和政府信用的区别
公债与政府信用
政府债务收入就是政府举借的债，是政府及政府所属机构以债务人的身份，按照国家的法律规定或合同的规定，同有关各方发生的特定的债权债务关系。
公债是政府债务收入的主要形式，也是政府财政活动的重要内容。
政府信用是指政府以债务人的身份取得的信用，或以债权人的身份提供信用及其信用活动。
其中，政府以债务人的身份通过发行公债券和其他借款方式取得信用的主要形式包括在国内发行国库券、公债券、建设债券等，国库向中央银行借款或透支，国家向外国政府、私人企业和国际金融组织借款等等。
政府以债权人的身份提供信用是指政府作为债权人以有偿发放贷款的方式供应财政资金或组织财政支出。
公债与税收
税收和公债都是国家取得财政收入的一种形式。
人类社会自有国家产生以来就有税收，而公债的出现则是后来的事。
公债不同于税收，首先在于公债是一种国家信用，而税收则是国家通过法律规定强制征收的。
作为国家信用，必须遵循信用关系的原则。
这就是说，公债发行人——国家，与公债认购人双方，在法律上应该是处于完全平等的地位。
公债的发行，必须以公债认购人自愿认购为前提。
而在税收中，国家与纳税者双方在法律上是分别处于执法者与守法者的不同地位，它以征收者强制征收，纳税者依法无条件缴纳为前提。
同时，公债发行人作为债务人，是在筹措以偿还为条件的借款；公债认购人作为债权人，是以预期收回本息为条件向国家贷款。
它不像税收，征收者是在进行一种不付任何代价的无偿征收，缴纳者是在履行一种纯义务的缴纳。
其次，公债不同于税收，还在于两者的财政作用不一样。
公债在举借的年度虽然可以暂时解决财政困难，但因为仍需用以后财政年度的收入来偿还，因此有人把公债称作财政预支。
而税收则不同。
税收是当年财政的实际收入，以后毋须偿还，它反映的是一个国家的真实财力。
当然，就公债本身来说，生产性公债和消费性公债对于财政的作用，也并不能一概而论。
生产性公债，只要以后年度中以债款投资所增加的财政收入能够超过所需的还本付息支出，就是有积极意义的。
至于消费性公债，情况就不相同了。
它通常都是在迫不得已的条件下才发行的。
往往逐年有增无减，最终使财政陷入严重的困境。
影响公债规模的因素
１、经济发展水平。
经济发展水平是影响公债规模的主要因素。
经济发展水平的高低是政府债务规模大小的决定因素。
２、生产关系类型。
不同生产关系，不同社会经济制度的国家，其举借公债的规模有很大的不同，最明显是社会主义制度与资本主义制度的区别。
由于资本主义公债主要用于弥补财政赤子，是将生产经营资本转用于非生产性方面，这样相对于其经济规模来说，资本主义赤字公债的举借就应小一些。
社会主义公债则不同，它主要用于筹集建设资金，而且社会主义公债的发行对社会再生产的正常运行的危害性可能相对小一些。
这样，社会主义公债的发行规模可以相对大些。
当然，社会主义公债的发行也有其客观限制，并不是因为公债收入被用于经济建设而例外。
３、安定政治背景。
在不同样经济发展水平和同样生产关系情况下，不同的政治背景决定着不同的公债发行量限量。
４、国家职能范围。
国家职能范围的大小在某种程度上决定了一国财政赤字的规模，而对财政赤字的存在则是公债产生的最初动因。
５、财政政策选择。
一个国家在特定时期实行何种财政政策也会在一定程度上影响公债的规模。
财政政策通常包括扩张性财政政策和紧缩性财政政策。
如果实行紧缩性财政政策，财政赤字规模就小，公债规模也会相对减小；但若实行扩张性财政政策，拉动总需求必然以扩大公债发行为条件。
我国近几年来实行积极的财政政策主要就是靠发行公债来支撑的。
６、金融市场状况。
公债作为货币政策的一种重要工具，主要是通过公开市场业务来操作的，而公开市场业务能否顺利进行要看金融市场的发育状况。
。
７、公债管理水平。
公债的发行条件
公债的发行是指公债售出或被银行、企业和个人认购的过程。
公债发行是公债进行的起点和基础环节。
公债发行条件是指国家对所发行公债及其与发行有关诸多方面以法律形式所作的明确规定。
发行条件主要包括以下几个方面：
公债品种、公债发行权限、公债发行对象、公债发行数额、公债券票面金额、公债发行价格、利息率、对公债流动性和安全性的规定等。
１、发行权限的规定。
公债的债务主体是政府。
一般来说，国债（即中央政府债务）的发行权属于国家的最高立法机关或行政机关。
而地方公债发行权限或者由国家最高立法机构或行政机构授权,或者在国家宪法等有关法律许可范围内由地方当局自己予以规定和行使，但往往都要受最高立法机关或最高行政当局的制约。
２、发行对象和发行额度。
公债的发行对象也就是公债认购者范围。
确定公债发行对象的依据一般有政府对债务收入投向、特定范围内公债认购者的承受能力等因素，而这两个因素又是决定公债发行额度的重要因素。
３、发行价格、利率和票面金额。
公债的发行价格是债券票面价值的货币表现。
在债券市场上，受债券供求关系的影响，公债券的发行价格围绕公债券票面价格上下波动，而造成这种变动的基本原因则是利率。
一般情况下，公债券发行价格与公债利率成正比，同市场利率成反比。
在债务发行时规定的公债利率如果高于或低于市场利率时，债券发行价格就可能高于或低于票面值。
依据公债发行价格与其票面之间的对比关系，通常将公债的发行价格分为三类，第一类是平价发行，即公债发行价格与公债票面值相同，公债利率与市场利率相当。
第二类是溢价发行，即公债券的发行价格高于债券票面值。
第三类是折价发行，即公债发行价格低于票面值。
公债利率是指公债利息与本金的比率。
对于发行者来说，公债利率的高低影响其未来利息支付水平，构成未来的支出，对于投资者来说，年利率就是年收益率。
公债利率的确定要考虑发行的需要，也要兼顾偿还的可能，权衡政府的经济承受能力和发行收益及成本的对比。
利率有固定利率和浮动利率两种形式。
公债利率的确是有两种方式,一种由债务人决定,即政府直接决定利率；另一种是由市场决定,通常是由发行者公布每一次公债的期限、规模等条件，然后由国债一级自营商或机构投资者投标竞价，决定公债利率。
此外，公债利率还可以由债务人和债权人协商确定。
公债票面金额是指由政府核定的一张公债券所代表的价值。
４、发行时间与公债凭证
公债凭证一般采用三种形式，即登记公债、公债券和公债收款单。
５、关于公债流动性与安全性的规定
公债流动性主要是指公债券能否转让、能否贴现和能否作为货款抵押品等方面的规定。
公债的安全性主要是指公债券能否记名、挂失等方面的规定。
如何认识公债规模
公债规模是一个国家政府在一定时期内举借债务的数额及其制约条件。
公债规模是一个事关国家全局的宏观经济问题，必须把公债规模放在国民经济发展的大环境中去研究，把握好公债规模与宏观经济政策、经济增长率和宏观发展水平、金融市场化程度、政府管理债务水平之间的关系。
判断公债适度规模的标准有五个方面：
一是从应债能力方面看，社会上是否有足够的资金来承受债务的规模；二是从偿债能力方面看，政府是否有足够的能力在今后偿还逐渐累积的债务；三是从政府债务对中央银行货币供应的影响来看，政府债务将在多大程度上影响价格总水平；四是从政府债务对私人部门投资的影响来看，政府债务有多大的所谓“挤出效应”；五是从政府债务工具是证券市场的基本金融商品的角度来看，证券市场需要和能够容纳多少政府债券。
公债发行的方法
公债发行方法是指采用何种方法和形式来推销公债。
公债发行方法很多，可以从不同角度根据不同标准对公债发行方法进行分类。
（一）直接发行法和间接发行法
按照政府在公债发行过程中同应募者之间的联系方式，可以将公债发行方法分为直接发行法和间接发行法。
直接发行法是政府直接向应募者发行公债，中间不经过任何中介机构，政府直接承担组织发行工作，直接承担发行风险的方法。
而间接发行方法则是政府不直接担当发行业务，而委托给专业的中介机构进行公债发行的方法。
（二）公募法与非公募法
从公债发行对象的角度，可以将公债发行方法分为公募法与非公募法。
公募法是指政府向社会公众公开募集，不指定具体公债发行对象的公债发行方法。
它包括直接公募法、间接公募法和公募招标法三种。
非公募法也称私募法，是指不向社会公众公开募集，而是对有些特别的机构发行公债的方法。
通常包括银行承受法和特别发行法。
银行承受法也称银行承办法，是指政府发行的公债，由银行全部承受，并只能由最初的认购者持有。
特别发行法是指政府向由政府管理的某些非银行金融机构直接发行的公债。
这种发行方法具有非公开性，是政府内部资金的调剂。
（三）市场销售法和非市场销售法
从政府是否通过市场发行公债的角度，可以将公债发行方法分为市场销售法和非市场销售法。
市场销售法是指通过证券市场销售公债的方法。
非市场销售法则是指不通过债券市场发行公债的方法，这种发行方法具有行政分配的特点。
如何进行债务风险判断及管理
债务风险判断可以从以下几方面来考察：
１、债务规模指标。
这里主要用借债率、偿债率、债务依存度、公债负担率几个指标来衡量，借债率是反映国民负担大小的衡量指标，如果这个指标超过10％，就被认为国民负担过重，就可能发生国民不能承担如此规模的债务负担，债务风险就可能会发生。
偿债率是反映政府有多大能力支付当年的公债本金和利息，同样，这个指标超过10％，就意味着政府债务负担过重，由此可能会发生政府不能有效偿还债务的风险，。
国际上公认债务依存度的安全警戒线20～30％。
公债负担率反映政府债务对宏观经济影响的程度，发达国家一般将当年负担率水平３％视为警戒线。
以上指标都可以用来判断债务风险，但它们的侧重点是不一样的，借债率主要是从借债的角度，考察政府究竟能借多大规模的债务，这取决于国民经济的发展规模，而不是政府借债的意愿。
偿债率是从还债的角度考察政府究竟有多大的还本付息能力，这要看政府财政收入的大小，也即政府在一定时期一个经济规模的份额。
债务依存度反应财政支出在多大程度上依赖公债，体现公债对财政支出的牵制。
公债负担率则反应国民总的负债水平。
这几个指标相互联系，可以从不同的角度测度债务风险的情况。
２、国民经济运行的状况。
当一国国民经济运行良好时，政府财政收入就能保持一个较快，居民收入也会稳步上升，这就给政府保持适度规模的债务提供了一个良好的环境，政府债务风险最根本源于一国经济运行的长期非均衡。
在现有公债制度下，政府隐性债务和或有债务可能是引发政府债务风险的重要因素。
隐性债务是指没有反映在政府预算帐面上的债务，这些隐性赤字实际上就是政府的隐性债务。
或有负债是指未被纳入预算的政府债务，这些债务和或有负债，不会都变成政府现实的债务，但其中有的债务可能会变成政府的债务，因此，对于政府隐性债务和或有债务也应纳入防范的视野。
债务风险的管理（加入书上309，310页部分）
债务风险管理是研究风险发生规律和风险控制技术，它包括风险识别、风险估计、风险评价、选择风险管理技术和风险管理效果平衡等几个环节。
１、政府债务风险识别。
２、政府债务风险估测。
３、政府风险评价。
４、选择风险管理技术。
５、风险管理效果评价。
政府预算的特征
１、年度计划性。
政府预算是对未来一个预算年度内预算收入和支出的计划做出安排。
计划具有预测性，预测性是指政府通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途做出事前的设想和预计。
２、法律性。
政府预算的法律性，是指政府预算的成立和执行结果，都要经过立法机关审查批准。
政府预算按照一定的立法程序审批之后，就形成反映国家集中性分配资金的法律性规范。
３、集中性。
为了保证履行各级政府职能的需要，预算资金必须统筹兼顾、重点安排。
各级政府预算资金的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡，由各级政府根据当地社会经济发展水平加以确定。
４、公开性。
预算作为公开性的法律文件，其内容必须明确，以便于全社会公众及其代表能理解、审查；同时，政府预算收支计划的制定、执行以及决算的全过程也须向公众全面公开。
政府预算的公开性所采用的形式是向全社会公布其预、决算报告。
政府预算不仅要经过国家权力机关审批，预算草案经审议通过后还要通过新闻媒介向全社会公众公布。
政府预算的编制原则
（一）完整性原则。
国家预算必须包括政府的所有财政收支。
（二）准确性原则。
财政收支数字应进行科学的测算。
每一科目应严格按统一的口径、程序计算和填列，不得编造。
机构、人员、资产等基础数据要按实际情况填报。
（三）合法性原则。
预算的编制应符合《中华人民共和国预算法》和其他法律法规的条文。
不得擅自增加收费项目和提高征收比例。
（四）年度性原则。
任何一个国家的预算编制，都必须有时间的界定，通常为１年。
目前世界各国普遍采用的预算年度有两种。
一是历年制，即每年１月１日至同年12月31日止。
二是跨年制，即从本年的某月１日至次年某月的上月底，跨度为12个月。
部门预算与传统预算的区别
１、预算编制的分类基础不同。
传统的政府预算，也称为功能预算，采取收入按类别，支出按功能编制的，其特点是在编制预算时，不以预算部门作为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对支出分类编制。
部门预算是按部门分类编制预算，预算在部门内又根据职能不同安排不同的功能支出。
２、预算的涵盖范围不同。
传统的功能预算仅包含预算内资金收支，而部门预算涵盖了部门的全部收支，既包括一般预算收支（预算内收支、预算外收支和其他收支）、也包括政府性基金收支。
３、预算管理的侧重点不同。
传统的功能预算侧重财政收支结构和财政宏观情况分析，部门预算侧重反映某一部门的全部收支状况，实现了预算向微观管理层次的延伸。
４、预算管理的方式不同。
传统的功能预算中，一个部门的不同功能的经费由财政部门内部不同的机构管理。
部门预算是一个部门的不同功能的经费由财政部门内部同一机构管理。
政府预算管理体制的内容
政府预算管理体制主要由预算管理级次的规定、预算管理权的划分、政府收支范围的确定和预算调节制度的安排等方面的内容组成。
（一）政府预算管理级次。
政府预算管理级次的规定与一国的政权结构和行政区划存在密切的联系。
通行的原则是：
一级政权构成一级预算管理主体。
我国的政府预算管理体制分为五级——（１）中央，（２）省、自治区、直辖市，（３）设区的市、自治州，（４）县、自治县、不设区的市、市辖区，（５）乡、民族乡、镇。
各级政府的财权和财力是以各级政府的职能为基础的。
中央政府财政居主导地位，主要担负全国性的行政管理、宏观调控、重点建设，国防、外交与援外支出，以及地方财政的财力调剂。
地方财政主要担负本地的行政管理、公共服务和公共工程等支出。
（二）政府预算管理权限的划分
政府预算管理权是指政府预算政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权；政府预决算的编制和审批权；预算执行、调整和监督权等。
１．各级人民代表大会的预算管理权。
各级人民代表大会审批本级总预算草案和本级总预算执行情况的报告；改变或撤消本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不恰当决议。
各级人民代表大会常务委员会监督预算执行；审批本级预算调整方案；审批本级政府决算；撤消本级人民政府和下一级人民代表大会关于预决算的不恰当的决定或命令。
２．各级政府的预算管理权。
各级政府确定预算管理体制具体办法；组织编制本级编制本级预算草案，向本级人民代表大会做关于本级总预算草案的报告；组织本级总预算的执行；决定本级政府预备费动用；编制本级预算调整方案；监督本级各部门和下一级政府的预算执行；改变或撤消本级政府和下一级政府关于预算、决算的不恰当决议；向本级人民代表大会报告本级总预算执行情况；组织编制本级决算草案。
３．各级政府财政部门的预算管理权。
各级政府财政部门具体编制本级预算草案；具体组织本级总预算的执行；提出本级预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；定期向本级人民政府和上一级财政部门报告本级预算的执行情况；具体编制本级决算草案。
４．各部门的预算管理权。
编制本部门预算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级财政部门报告预算的执行情况；编制本部门决算草案。
５．各单位的预算管理权。
编制本单位的预算、决算草案；按规定上缴预算收入、安排预算支出；接受国家有关部门的监督。
（三）政府预算收支范围的划分原则和方法
政府预算收支范围的划分实际上是确定中央和地方以及地方各级政府各自的事权和财权。
收支范围划分是否合理，关系到政府预算管理体制的运行是否有效率、各级政府的职能能否充分实现、各层次的公共需求能否有效满足，因而是政府预算管理体制的核心问题。
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