苏涵大数据视角的“多规合一”规划编制探索.pptx

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,大数据视角的“多规合一”规划编制探索以“大理市城乡统筹（四规合一）总体规划”为例,云南省设计院集团苏涵2014.10,规划师大理论坛交流发言,一、背景二、“多规合一”的内涵三、大理的基本情况四、编制要点五、展望,主要内容,一、背景,一、背景,习近平总书记云南考察争当生态文明建设排头兵十八届三中全会划定生态保护红线中央城镇化工作会议一张蓝图干到底，城市规划要保持连续性国家新型城镇化规划（20142020）在“县（市）探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划“三规合一”或“多规合一”国家住建部各省开展县（市）域城乡总体规划暨“三规合一”或“多规合一”试点工作,二、“多规合一”的内涵,目前我国由政府出台的各类规划高达80多种，其中属于法定规划的大概为20多种，不同类型规划体系庞杂紊乱、部分呈现“各自为政”“争当龙头”的局面。

1.规划的类型总体规划、区域规划、专项规划,3.规划的层级关系,2.规划的横向关系,空间、非空间,行政层级与技术层级上下脱节，整体与局部冲突,部门规划互补、雷同、排斥,二、“多规合一”的内涵

（一）“多规”间差异性特征,1.我国现行规划体系,二、“多规合一”的内涵

（一）“多规”间差异性特征,2.“多规合一”的通俗认识通俗理解：

“多规合一”即将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划,以及环保、产业、市政等专项规划的编制、实施进行融合。

“地方政府应该制定经济和社会发展规划”,二、“多规合一”的内涵

（一）“多规”间差异性特征,3.多规间的差异法理依据差异,“城市总体规划，应当与土地利用总体规划相衔接，建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”,“城市总规应当依据国民经济和社会发展纲要（规划），要求与土地利用总体规划衔接”,国民经济和社会发展规划,土地利用总体规划,城乡规划,宪法,土地管理法,城乡规划法,根本法,行政法,二、“多规合一”的内涵

（一）“多规”间差异性特征,4.多规间的差异技术标准差异,二、“多规合一”的内涵

（一）“多规”间差异性特征,5.多规间的差异审批和管理差异差异,国民经济和社会发展规划,城乡规划,土地利用总体规划,年度政府工作报告,近期建设规划,年度用地计划,实施计划,统计数据,报告、检查,遥感用地检测,检测手段,本级人大,国务院、上级政府,国务院、上级政府,审批权限,政绩考核,规划修编,用地指标调控,保障机制,约束性,约束性,强制性,实施力度,5年,20年左右,10-15年,规划期限,人大审议,规划实施监督,规划实施监督评价,监督方式,二、“多规合一”的内涵

（二）“多规合一”的本质,6.“多规合一”的本质:

是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型；是基于城乡全域空间的衔接与协调；是平衡社会利益分配、有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。

二、“多规合一”的内涵

（二）“多规合一”的本质,法定特性缺乏独自的法理基础和技术规范，不具备法定规划特性，需要地方政府通过行政手段确定其法定地位与各规的关系机构改革无法一蹴而就，多规合一将不会取代任何一项法定规划，也不会对原有任何一项法定规划进行重新编制（部分地区已开始尝试将城规和土规合并）规划期限应以协调各行业规划期限为主，动态的进行规划更新，定期调整总体发展思路（目前存在学术争论）规划地位是地方各类规划体系中的顶层规划，并建立各类规划的协同平台，提供前置的规划编制条件，指导一切地方规划的调整与编制。

三、大理基本情况,三、大理基本情况

（一）大理概况,苍山洱海、脆弱的生态环境；滇西中心城市，州府所在地；古滇政治、经济和文化中心；国家首批历史文化名城之一；云南省旅游发展的核心之一；泛亚西线重要的节点和枢纽；面积1815k，人口61万人。

三、大理基本情况

（二）规划多而不统,现行规划109份，规划多而不统的现象十分突出：

行政边界、规划控制线、用地规模、基础设施与公共配套、地名冲突共计冲突斑块3358个，面积180k,三、大理基本情况（三）思路与目的,主要是解决地方各部门规划自成体系、互不衔接、相互矛盾的问题，形成为地方政府决策、部门审批和实施管理提供整合规划信息支撑的“一张图”。

通过“一张图”，形成目标一致、规划衔接、功能互补、统一平台、相互协调的规划体系。

具体包含以下七项目标：

七项目标,四、编制要点,四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,1.总体构架,确定大理市统筹全域、生态文明、产城融合、城镇上山、智慧城市、彰显品质的城乡总体发展战略。

将各类规划的目标进行整合、形成多元化统一的目标体系。

统筹城乡城乡“一体化”示范区生态文明生态和谐示范区产业先导产城融合示范区历史文化旅游改革示范区山水城市人居环境示范区协同机制规划管理示范区,四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,2.统一发展思路，确定总体战略,3.统一技术标准数据平台：

Arcgis；图纸标准：

采用“1980西安平面坐标系”“1985国家高程基准”“高斯克吕格投影”；用地分类：

采用城市用地分类与规划建设标准。

各部门按照各自行业标准编制的相关规划成果转化为此标准；数据格式：

规范空间管控数据的属性内容、类型、字段长度等。

四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,4.建立基础信息平台在统一的坐标系统、高程基准、投影方式等技术标准下，将影像数据、行政区划界线、地形图、地理信息标注等入库形成大理市基础信息平台。

四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,5.规划梳理入库将大理市已经编制的109项各类规划入库，梳理规划之间存在的矛盾和冲突点，研究提出解决方案，统一到“四规合一”的一张图上,四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,6.梳理事权归属梳理涉及大理市空间管理的职能部门27个，事权58项。

在此基础上，形成“一张图”，做到“四规”同步编制、同步实施，动态对接、有效衔接。

四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,部门空间责权要素,九线,四区,由政府各职能部门对大数据进行空间管控,明确空间类型管控要求，强化管控落实，需自上而下的协调政府职能部门,从整体层面，对大理市域空间进行综合引导、协调和控制,与空间要素相对应的空间责权缝合数据易更新维护,基础,核心,责权和空间要素的统一,四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,7.基于空间要素的四区九线的划定,四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,

（1）划定以对象目标为主的“九线”,横向到边全域的覆盖纵向到底从宏观规划到微观规划绿蓝为生态保护要求，橙黑褐为用地发展控制要求，紫为文脉传承，黄粉红为一体化的城乡公共产品,与国家（新型城镇化）要求的“三区四线”关系,绿线生态空间控制线划定依据：

保护生态环境及安全、涵蓄土壤，提升环境质量，在城市绿线管理办法的基础上向生态资源保护及公共绿地延伸划定内容：

苍洱国家级自然保护区，苍洱国家级风景名胜区，苍山国家地质公园，苍山保护界线，林地保护线，公园绿地，防护绿地等。

四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,蓝线地表水体划定依据：

依照水系的整体性、协调性、安全性和功能性，在城市蓝线管理办法的基础上向市域地表水系延伸进行划定内容：

洱海保护线及滨湖湿地、入洱河流、水库、其他湿地及水域等。

四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,橙线建设用地划定依据：

合理满足城乡建设发展需要、集约节约使用土地、环境友好的原则进行划定内容：

城镇居民点建设用地、农村居民点建设用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地等。

四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,黑线灾害防护划定依据：

降低各项潜在灾害对城乡发展造成的影响、确保城乡建设及选址安全包括：

地质灾害防护线、地震断裂带及防护线、行洪通道,四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,褐线战略安全划定依据：

保障城乡安全格局、维持城乡居民最基本的生活、生产安全以及生活最基本需要的原则进行划定包括：

基本农田保护线，水源地保护线、危险化学品仓储区、高压走廊控制线、生命安全通道。

四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,紫线历史文化遗产划定依据：

传承文化、保护历史遗迹、协调风貌控制，在城市紫线管理办法的基础上向市域传统村落及文物保护延伸进行划定包括：

历史文化名城名镇名村（大理古城、龙尾关、喜洲、双廊、挖色、周城）的保护范围界线，文保单位、历史建筑保护界线、传统村落保护界线等。

四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,黄线基础设施划定依据：

区域协调、保障经济建设、人民生活需要、支撑城乡发展，在城市黄线管理办法的基础上向市域基础设施配套延伸进行划定包括：

区域供水设施、区域排水设施、区域供电设施、区域供燃气设施、区域通信广电设施、环卫设施、消防设施、防洪设施和市政管线（以上各线均不含管线）。

四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,粉线公益设施划定依据：

公共服务均等、城乡公共服务统筹、社会资源合理配置、满足科教文体卫等社会事业发展的需要进行划定包括：

文化设施、教育科研设施、体育设施、医疗卫生设施、社会福利设施、宗教设施及旅游服务。

四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,红线交通设施划定依据：

区域协调、满足城乡交通发展需求的原则进行划定包括：

铁路、公路、港口、机场、管道、轨道交通、索道、慢行系统、交通枢纽、社会停车场的控制界线。

四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,

（2）划定以控制引导为重的“四区”,禁止建设区：

人文资源中的禁止建设区、受自然环境条件制约的禁止建设区,限制建设区：

生态保育区、人文资源、重大基础设施布局、受自然环境条件制约的限制建设区,适宜建设区：

除禁止建设区、限制建设区和已建区以外的用地,已经建成区：

市域范围内已建成的城镇建成区和村庄居民点用地,四、编制要点

（一）基于空间要素的规划整合,1.大数据库的建设主要包括原始数据、基础底图、空间整合要求三大部分。

对各地块进行编码，建立属性表，对用地性质、建设项目、用地和建筑面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、与九线的关系（涉及要素、是否冲突）进行统一规定，实现数字化管理和动态更新。

四、编制要点

（二）基于标准统一的平台建设,2.规划管理平台的架构以规划信息数据库为核心，建立管理平台。

平台主要包括三大版块：

规划信息数据、规划信息中心、涉及空间管理事权的各部门终端。

四、编制要点

（二）基于标准统一的平台建设,规划管理平台,规划信息数据库,规划信息中心,各部门终端（含可移动查询终端）,基础信息数据库,规划数据库,法律法规数据库,空间管制数据库,管理大理市规划信息数据,信息中心与各部门链接终端,网络化管理终端,为各部门规划编制提供前置条件,对完成规划入库、校验,3.规划管理平台的使用规划编制：

规划编制和修改规划，必须基于全域规划管理平台，规划编制前向规划信息中心报备；规划编制过程中与规划信息中心进行动态衔接；规划编制完成后，入库并公示，实现规划信息的动态更新。

规划管理：

管理全域空间要素，“九线”的各主导部门协调管理线内各要素，各要素部门负责其职权范围内空间要素的具体管理。

行政决策：

规划信息中心拥有大理市全域范围内的地理数据、规划数据及空间管控数据，决策者可根据这些数据科学的制定区域发展战略，以及科学的审批、落地、优选重大项目，化简行政审批过程。

四、编制要点

（二）基于标准统一的平台建设,四、编制要点（三）基于机制创新的组织保障,1.组织保障重点内容“多规合一”核心难点在于政府职能部门的协调而非技术方法，组织保障的重点在于：

自上而下的督导与协调机制。

如以工作协调领导小组的形式多方参与下而上的试点推动方式。

促进机制体制和空间管理工作方法的改革创新做好政府部门间的沟通协调工作。

上下级人民政府、上下级职能部门、平行职能部门、职能部门与上下级人民政府间的工作协调制定部门协作通则。

将部门协作规则以地方法规或条例的形式由城乡规划委员负责颁布并负责实施，各职能部门须在协作规则的要求下开展相关工作。

四、编制要点（三）基于机制创新的组织保障,大理市国土空间事权按照部门管理的层级可以划分为部门内部、部门之间和规划委员会（市级）三个层面,2.以责权为导向、面向实施的空间要素划分,四、编制要点（三）基于机制创新的组织保障,四、编制要点（三）基于机制创新的组织保障,四、编制要点（三）基于机制创新的组织保障,3.协作通则“九线”内部:

同一部门同一“九线”要素内部事权协调由本部门主导。

不同部门同一“九线”要素内部事权协调由该要素主管部门主导，参与管理的部门协助，同一要素由多部门主管的，多部门协商主导或由规划委员会主导“九线”之间:

同一部门不同“九线”要素之间事权协调由本部门主导。

不同部门不同“九线”要素之间事权协调由规划委员会主导。

四、编制要点（三）基于机制创新的组织保障,3.协作通则“九线”对应的管理事权之间的协调按照其对空间要素的影响程度进行优先排序:

法定界线要优先于非法定界线（如自然保护区核心区、文保单位的保护范围等）涉及城乡战略安全保障的界线要优先于非战略安全保障界线（如基本农田保护线、水源地一级保护区、重大交通线路及枢纽控制红线、重大能源设施控制线等）涉及灾害防治及综合防灾的界线要优先于非灾害防治界线（如洪水、地质灾害防治控制线等）涉及生态安全保护的界线要优先于非生态安全保护界线（如河湖湿地界线、水库保护线、林地保护线等）,四、编制要点（三）基于机制创新的组织保障,3.协作通则要素主管部门划定“九线”时，须协调其他要素，可以兼容的要素之间允许线与线重叠，不可兼容的要素之间，线与线不允许重叠，优先等级低的服从优先等级高的要素。

四、编制要点（三）基于机制创新的组织保障,五、展望与思考,“四规”向“n”规融合的体系构建。

如何在“四规合一”基础上，促进同一空间实体的多专业协调统一，未来的规划体系应如何构建？

多规融合下的机制体制管理改革方向。

政府各空间管理机构应如何改革？

管理方式如何适应新要求？

机制如何构建？

非空间规划的融入。

在空间单元的基础上能否对非空间规划（如人口、环境质量等）留有余地，进行融入？

数字城市与智慧城市的升级。

“多规合一”是否能够成为数字化城市、“智慧”城市建设的大数据平台？

应否能够提升对建筑、景观环境、社会事业等多方面、多行业的包容性？

做好二次融合或升级的准备，从空间规划迈向更广阔的信息化协同规划？

五、展望与思考,谢谢！

云南省设计院集团,