最新宪法条款规范意义 精品.docx

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宪法条款规范意义

　　一、问题的提出一宪法农村集体经济组织经营体制条款的研究现状农村集体经济改革是中国经济社会的基础性改革之一。

　　当前中国广袤的土地上，新一轮的农村集体经济改革实践已经蓬勃展开，形式多样、不拘一格，让人眼前一亮的制度创新不断涌现，而与此同时，也难免泥沙俱下、鱼龙混杂，屡屡出现以改革之名行攫取公益之实的事件。

　　以适宜的改革理论、方法与观点来评价和指导实践已经是现实亟需。

　　而另一方面，关于农村集体经济改革的理论观点却分歧重重，截然相悖者并不鲜见，并未形成关于改革目标、方向与路径的基本共识。

　　在这样纷繁复杂的情况下，作为规定了农村集体经济经营体制的宪法第八条第一款农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，并未发挥其基本法的规范作用，即界定农村集体经济改革的价值取向、基本路径和制度框架。

　　这一情况的出现与国内学界将该条款视为陈述中国基本经济制度或国家政策的政治宣示性条款，而未将之视为一种规范性条款，从而深入剖析其规范含义的窠囿有很大关系。

　　国内学界关于该条款的论述寥寥，主要包括第一，该条款是一个论述中国基本经济制度的条款，主要规定了农村集体经济的经营形式，而该条款所确定的家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是作为农村集体所有制形式的特征之一出现的。

　　①第二，该条款是对国家政策的一种表述。

　　有观点认为，此类条款对国家政策的表述，与宪法作为国家基本法所要求的稳定性和规范性相冲突，不应当成为中国宪法的条文。

　　②另一种观点则认为，虽然此类条款是对经济制度和政策的规定，不可避免地带来了宪法的不稳定性，但农村中实行家庭承包经营仍然可以作为一个原则规定而存在。

　　③第一种解释处于通过社会现实力量对比关系来理解宪法现象的宪法的社会理论脉络中，④更倾向于从体现社会主义原则这一政治要求的角度来解说该条款的正当性。

　　比如一方面，集体统一经营有利于加强农村集体经济组织的管理和服务功能;另一方面，家庭承包经营，有利于调动农民的生产积极性。

　　宪法的这一规定，有利于理顺农村最基本的生产关系，推动农村经济的长期稳定发展。

　　⑤虽然这种解说在某种程度上带有历史说明或目的说明的性质，但是以政治正确为前提的解说不仅有意无意地忽略了对该条款本身法律性质及其在法秩序中作用的探讨，而且阻隔了从活生生的现实语境来观察该条款现实影响的可能，从而放弃了追问政治的逻辑是否如所期望的那样成为真实的生活?

第二种解释基于世界上成熟的立宪国家对于经济生活基本秩序的建构大多采取经济权利的扩张或者限制而实现的，以及宪法的安定性是根本特征之一，⑥而现行宪法对经济制度的具体化规定在相当程度上带来了宪法的不安定等理由，将包括宪法第八条在内的条款看作宪法中的一类不恰当性条款。

　　持有此类观点的学者自然也就对细致研究该条款的法律意义兴趣寥寥。

　　事实上，从尊重实在法的原则出发，只要不是极端的恶法，就应当采取法律信条论的观点，在现有情况下来思考，⑦更何况一旦认真对待宪法，略微采用法律解释的方法已经开始揭示类似条款在中国法律秩序中的独特作用。

　　⑧总体上，两种观点都没有从中国实在法语境下追问该条款的法性质，也就无法揭示该条款与宪法其他规范和其他法律之间、中国法秩序的主导价值和原则之间以及中国快速转型的经济社会现实之间的深刻联系。

　　二研究不足的社会后果宪法农村集体经济组织经营体制条款规范意义的核心问题是作为一种社会主义经济制度，实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是否已经或者可以被设定为集体经济组织的义务。

　　对此问题回答如果为肯定，则强国家－弱集体的权力权利格局就被生成———国家就被赋予了实施推进该制度所必须的手段的权力，可以合法地介入农村集体经济发展的各个层面;而集体经济组织则不具备一般意义上的社团权，只能视为承担实施特定社会主义经营制度职能的特殊社会组织。

　　反之，则国家与集体经济组织的关系仍然可以适用国家与社团的一般法理———集体经济组织是农民行使结社自由权的产物，具有独立的法律人格和完整的社团权，国家唯有在社团自治出现明显缺陷或者力所不及的情况下方得介入农村集体经济发展的进程。

　　由于对该条款尚未深入研究，模棱两可、莫衷一是的情况比比皆是，与该宪法条款相关的社会秩序也因此出现了某种混乱、动荡和矛盾，这一情况表现于现行法律体系、国家政策、农业经营实践和学术讨论之中。

　　第一，立法上的立场不明。

　　宪法农村集体经济组织经营体制条款应当作为制定相关普通法律的立法依据，相关普通法律不仅不得和该条款的规定及其精神相违背，而且应当以更为明确具体的法律规范来积极实现该条款的立法意图和目的。

　　但是该条款作为法律规范的意义尚未得到充分挖掘，现行的相关普通法律也就难免出现立场不明、忽左忽右的情形。

　　农村集体经济组织既是该条款的核心概念之一，也是统分结合双层经营体制得以建立和运作的关键主体之一，而至今中国的相关普通法律，如《土地管理法》《农业法》《农村土地承包法》《物权法》等，尚未对农村集体经济组织做出明确的法律规定，更未涉及农村集体经济组织的法律地位、组织形式、组织结构、运作机制等基本内容。

　　2017年10月生效的《中华人民共和国民法总则》规定，农村集体经济组织应作为特别法人来对待，这标志着农村集体经济组织法律地位的重大发展，但该法仍未就其作为特别法人的基本性质、主要目的、实体构造等要素做出具体规定，需学理和立法填充的空间仍然巨大。

　　①一方面，法律明确规定国家保护集体土地所有者的合法权益、国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同，似乎强调集体经济组织代表农民集体享有的集体土地所有权。

　　另一方面，集体经济组织所享有的财产权和自由权又受到国家通过立法手段的严格限制。

　　如《土地管理法》《农村土地承包法》等现行法律中并未赋予农村集体经济组织一般性的调整或收回承包地的权利，而仅仅规定了一些例外情形，也并未赋予农村集体经济组织一般性的收取地租的权利。

　　这些立法事实上弱化了集体经济组织作为农民集体代表享有的集体土地所有权，限制了集体经济组织调整经营方式的自由。

　　第二，相关国家政策的冲突和矛盾仍然未得以消除。

　　国家政策是推动农业和农村发展的重要社会治理工具，而此种社会治理工具应在宪法农村集体经济组织经营体制条款确立的宪法框架内，根据该条款的法律目的、价值取向和基本原则来使用。

　　然而，由于对该条款深刻的法律内涵认识不清，相关国家政策仍然呈现出管而不当的缺陷。

　　如1993年中共中央、国务院发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中既提倡增人不增地，减人不减地，又允许对承包土地作必要的调整。

　　但是到了1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》在对待土地调整的态度上就发生了明显变化，强调第二轮的30年承包期内不再按照人口增减调整土地，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定，只允许在个别农户之间小范围适当调整，即所谓的大稳定，小调整。

　　这种政策之间的冲突所引发的争议并未随着1999年农村集体经济组织经营体制条款进入宪法而平息，也未随着2002年出台的《农村土地承包法》原则上禁止土地承包经营权调整而结束。

　　随着工业化的加速，以及人口的持续变动，要求根据人口调整土地的呼声不断高涨。

　　②国家对农村集体经济组织中的具体土地承包关系能否调整、如何调整的态度，其核心问题是国家发展经济的权力与农村集体经济组织自由权之间是否存在相对确定的界限与范围，以及自由、平等、效率三者是否在关于中国农业经营方式的现行法中存在相对稳定的位阶。

　　而宪法农村集体经济组织经营体制条款恰恰为确定这两个核心问题提供了基本法上的依据。

　　此外，国家政策中对农村规模经营的一再强调也涉及了同样的核心问题。

　　第三，实践中，农村集体经济组织经营方式的改革在部分领域和地区呈现出一种反差行政主导性过强，而以农民自由权为基础的内生性不足。

　　当前农村集体经济组织经营方式的改革，主要表现出两大方向一是以土地向专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等主体集中为表现形式的规模化经营。

　　比如到2012年底，全国30个省区市中家庭农场已达877万个，经营耕地面积达到176亿亩，占全国承包耕地面积的134。

　　①二是以社区型农村土地股份合作制为主要表现形式的产权制度改革。

　　肇始于20世纪80年代广东佛山南海区的社区型农村土地股份合作制度试点，如今已经为多个省市所借鉴。

　　如北京的集体经济产权制度改革以社区型农村土地股份合作制为主要形式，到2013年底已经完成了全部3555个村的改革工作。

　　②前者在改革目标上表现出了国家对农业效率的追求明显高于对农民自由与平等的重视，在改革手段上不仅屡屡出现行政权力干预农民自发选择的情况，而且政府推动农业规模化经营的支持政策实际上使不同类型的农业经营者处于不平等地位，在改革后果上也存在客观上使农民面临更大的市场风险的问题。

　　后者在改革进程上表现出明显的行政推动性，而非农民自发选择，而作为其改革结果的社区型股份合作组织至今仍然在实践中未能脱离农村基层行政管理权、经济发展与社会保障三位一体的社会结构，从而成为一个真正独立的私法主体。

　　在上述改革中，宪法农村集体经济组织经营体制条款所包含的国家对农村集体经济组织的义务及其范围、农村集体经济组织的基本法律定位，以及对农民及其集体自由权的尊重等规范意义，都有意无意地被忽视了。

　　第四，学术讨论突破了宪法农村集体经济组织经营体制条款所确立的基本法治框架。

　　宪法农村集体经济组织经营体制条款虽然具有宪法规范一般的原则性、宽泛性的特征，但是该条款也有着刚性的、明确的规范意义层面，这就是建立在农村土地集体所有基础上的统分结合的双层经营体制。

　　在中国的宪法中，在所有权属于农村集体这一基础上实行的统分结合双层经营体制，不仅具有追求社会主义发展目标的政治意义，还有消除剥削、确保资源分配公平、以自愿互助合作脱离小农经济自身矛盾的价值追求。

　　然而，在关于农业经营方式改革的讨论中，突破这一限制的观点———以永佃化或私有化为手段进一步强化农民对土地的权利，不仅得到了很多人的呼应，而且影响到了对中央政策的理解。

　　如应该和世界上绝大部分的国家一样，允许农民集体将农地彻底平分给集体内的农民成员，实行有管理的农地私有制。

　　③再如赋予农民一个充分而有保障的土地承包经营权，强化土地承包经营权的生产要素功能，稳定并长久不变的土地承包经营权应永佃化。

　　④此类观点将强化农民权利视为推动农业规模化经营的一种手段，进而从有利于推动农业规模化经营这一吸引人的理由出发对强化农民权利提供了理论支持。

　　而另一方面，此类观点也会影响到对中央农业基本经营制度相关政策的解读，比如十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中稳定农村土地承包关系并保持长久不变的表述就解释为这一改变意味着土地承包经营权将没有存续期间的限制，土地承包经营权将被永佃化。

　　⑤将家庭土地承包关系长久不变，解释为永佃化的土地承包经营权，明显带着未经反思的解释者先见。

　　虽然宪法确立的基本规范并非不能讨论，但是如果对基本规范的立法目的、历史脉络、价值追求等尚未做出充分全面的考察并有足够理论积淀和现实需求的情况下，就匆忙选择一种明显与其背道而驰的制度建构方向，即使不说是草率的，也不能不说是不严谨的。

　　综上，宪法农村集体经济组织经营体制条款的基本法规范意义尚没有得到充分展现，农村集体经济经营体制从理论到实践都不同程度地体现出任意性与盲目性。

　　因此，在一定意义上，全面地剖析该条款的法律意义，界定农村集体经济改革的基本法律框架，不仅是找寻中国当前农村集体经济改革合法性基础的源头，而且是落实中国宪法对农村经济社会活动规范性适用诉求①的基本前提。

　　根据前述的问题，对宪法农村集体经济组织经营体制法律意义的剖析围绕三个方面展开一是实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制到底是国家义务，还是组织义务。

　　二是宪法农村集体经济组织经营体制条款中国家权力与农民自由之间的关系。

　　三是农村集体经济组织经营体制条款所确立的自由、平等与效率的关系为何。

　　二、国家义务抑或组织义务无论在何种情形下，决定哪些渊源在解释宪法时具有重要意义者都将告诉我们宪法到底是什么。

　　②就法律文本的解释而言，自萨维尼以来形成的语法、逻辑、历史和体系的四种解释类型属于法律诠释学相当固定的组成部分。

　　③要释明该条款的意义，也当从此四种解释要素着手。

　　从字义可能范围④出发，可以对该条款分析如下农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制并不如通常的表达法律规范的语句带有应当、可以等明显的规范词，而是采用了陈述语句。

　　该语句以动词实行为界分为前后两个部分。

　　如果农村集体经济组织作为实行行为的主体，则该条文直接表达的意义可能是农村集体经济组织应实行家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。

　　可以将该条款更清楚地表达为如果某一组织是农村集体经济组织，则该组织应当采用家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。

　　也就是说，如果行为主体是农村集体经济组织，那么该主体负有实行家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制的义务。

　　从这一规范看，如果有农村集体经济组织实施其他的经营方式，则属违法。

　　如果农村集体经济组织是表示双层经营体制实行的范围或者针对的对象，即家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制适用于农村集体经济组织，如同中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则的表述，则该条款并不直接表明农村集体经济组织的义务，而有可能只是表明国家对于在农村集体经济组织中采用家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的积极态度。

　　在此种情况下，文义解释已经明显不足。

　　若自体系解释的角度看，农村集体经济是社会主义公有制经济的表现形式，而宪法第六条规定了国家负有坚持与发展公有制经济的义务，由此，国家也就负有坚持与发展农村集体经济的义务，这一义务直接体现于宪法第八条第三款国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。

　　从中国的政治传统来看，宪法第八条第一款规定的家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制是作为农村集体所有制的基本要素之一，因此，从国家负有坚持与发展农村集体经济的义务就可以导出国家负有支持在农村集体经济中实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的义务。

　　在这样的宪法价值导向下，结合此种情况下的文义，可以将该条款表述为国家在集体经济组织中实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

　　这种表述所表达的法律规范是国家负有支持在农村集体经济组织中实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的义务。

　　这一规范的义务主体主要是国家，只有在国家怠于履行此种义务的情况下，才违背了该法律规范。

　　综上，中国宪法第八条第一款规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制有可能表达了不同的法律规范第一，如果某一组织是农村集体经济组织，则该组织应当采用家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

　　第二，国家负有支持在农村集体经济组织中实施家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的义务。

　　该条款所陈述的规范内容到底为何?

综合各种考量，可以认为后一个法律规则更为恰当地反映了该条款的意旨，原因在于首先，虽然稳定农村经营体制是1999年对宪法第八条进行修改意图的直接表述，但在客观上是以扩大农民财产权利和自由权利为目的的。

　　当时的社会经济条件并未表现出一种客观要求，即就经营方式给农村集体经济组织设定义务或者限制。

　　在改革开放之初，为解决农民生活普遍贫困，农产品供给不足的问题，以包产到户为代表的生产责任制在各地不断涌现，国家政策经历了一个从容忍到支持的变迁过程。

　　由于包产到户带来的农民经营自由的扩大，以及以土地承包权与获取剩余产品的收益权为主要形式的财产权利的扩张，确立了一种有效的激励机制，从而不仅调动了农民的生产积极性，提高了生产效率，而且推动了农产品数量迅速增加，农民的温饱问题得到了解决。

　　当时农村经济社会发展的核心问题是家庭土地承包经营制是否合法的问题，也即是说与农村生产承包制相联系的经营自由权与财产权利是否合法的问题。

　　1982年宪法并没有对此作出明确的回应，仅仅规定农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。

　　直到1986年公布的《民法通则》才真正从法律上肯定了家庭土地承包经营制的合法性。

　　该法第八十条第二款规定公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。

　　承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。

　　到1993年左右，各地区土地承包合同纷纷到期，国家又出台政策将承包合同延长到30年。

　　国家政策倾向于将家庭土地承包经营制作为一项基本的经济制度长期实行。

　　由此1993年的宪法修正案才明确农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。

　　参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。

　　这就把家庭联产承包为主的责任制这一农业生产的基本制度用根本大法的形式肯定下来。

　　它有利于农村政策的长期稳定，有助于消除农民怕变的心理。

　　①当家庭土地承包经营制已经成为普遍的社会实践之后，该制度所带来的生产机会成本过高和规模效益低的问题凸显出来，由此集体经济组织提供农业生产服务的必要性日益突出。

　　在这样的情况下，1999年宪法又对这一条款进行了修改农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

　　在当时《关于中华人民共和国宪法修正案草案的说明》就此修改解释道统分结合的双层经营体制，是指在农村集体经济组织内部实行的集体统一经营和家庭承包经营相结合的经营体制，家庭承包经营是双层经营体制的基础。

　　在宪法中对家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作出规定，有利于这一经营制度的长期稳定、不断完善和农村集体经济的健康发展。

　　由此看来，1999年修改此条的主要意图一是在于继续保持农民在家庭土地承包制中获得的各种权利;二是在于增强集体经济组织对农业生产统一服务的功能，并没有将实行家庭承包经营制度作为集体经济组织所必须履行的一项义务来看待。

　　其次，为集体经济组织设定履行实行家庭承包经营制度的义务与法理不符。

　　在集体经济组织范围内建立家庭承包经营制必须至少应满足几个法律上的要件一是须为集体经济组织成员;二是该成员须向集体经济组织为请求承包土地、开展经营活动的意思表示且农村集体经济组织就土地的家庭承包经营形成合意;三是农户与集体经济组织就承包经营达成一致意见，签订家庭土地承包合同，建立起具体的土地承包关系。

　　土地承包经营合同生效时方才产生土地承包经营权。

　　义务从其内在本质而言须是依义务人行为或不行为即能实现，不得超出义务人能力。

　　而家庭承包经营制的确立不仅有赖于集体经济组织的行为，更有赖于农村集体经济组织成员的行为，两者之间系平等民事主体，因此为集体经济组织设定此种有赖他人行为的义务与法理不符。

　　而将支持在集体经济组织中实行此种经营体制的义务人确定为国家，因国家能以立法、政策等手段实现该义务，则较为妥当。

　　因此，中国宪法第八条第一款规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制应当表达了此种规范语句国家应支持在农村集体经济组织中实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

　　三、国家权力与农民权利虽然前述通过解释宪法条款所得出的法律规范并没有将实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制直接设定为集体经济组织的义务，但是这并不意味着集体经济组织必然不在部门法上承担此种义务。

　　因为如果将该法律规范视为一种授权条款，即国家为实现支持在农村集体经济组织中实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的义务，得使用合理之手段，那么国家就有可能通过立法在部门法层次为农村集体经济组织设定此种负担———此种立法将可以视为国家履行此种义务的一种方式。

　　在当前的立法中就存在此种倾向，如前述的对农村集体经济组织调整与收回承包土地权利的严格限制，这实际上是以法定形式限制了农村集体经济组织作为代表所享有的农民集体所有权，以实现国家所认为的维护家庭土地承包经营制稳定的目的。

　　事实上，此种解释是不符合立法原意及其目的的。

　　国家实现此义务之手段，应限于创造实行家庭土地承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的良好条件，主要包括一是尊重农村集体经济组织自由选择经营方式的自由;二是为这种经营体制的建立提供制度、物质等必要条件。

　　该条款既规定了国家的消极义务，即不得干涉农民通过农村集体经济组织自主选择经营方式的自由，又规定了国家的积极义务，即为农村集体经济组织提供必要的帮助。

　　理由如下首先，尊重农民经济自由权是社会主义中国农业发展的基本原则，而农民经济自由权就包括对农业经营方式的选择自由。

　　宪法农村集体经济组织经营体制条款以中国农业社会主义改造路线的基本思想和根本原则为思想渊源，以中国农业社会主义改造为实践脉络。

　　脱离这一背景，将无法揭示尊重农民经济自由权这一原则的法律意义。

　　中国是社会主义国家，宪法第一条第二款规定社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，而这种社会主义制度并不是现成的，必须对之前的旧制度进行改造，方能建立。

　　因此，中华人民共和国成立之后就对包括农业经营制度在内的各种经济、社会制度进行了社会主义改造。

　　中国农业的社会主义改造遵循了马恩关于尊重农民经济活动自由的思想。

　　马克思指出，无产阶级取得政权后一开始就应当促进土地的私有制向集体所有制过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡;但是不能采取得罪农民的措施，例如宣布废除继承权或废除农民所有权。

　　①恩格斯也指出我们对于小农的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有，不是采用暴力，而是通过示范和为此提供社会帮助。

　　②马恩实际上是主张，通过国家创造各种条件，积极推动在农民自愿基础上的合作化，以实现改造小农经济为社会主义农业的目标。

　　除了明显采取错误路线的农业合作化冒进到改革开放之前的阶段，中国对于农村的基本政策都遵循了农民自愿基础上的合作化原则。

　　如1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》指出，在一切已彻底实现土地改革的地区，人民政府应组织农民及一切可以从事农业的劳动力以发展农业生产及其副业为中心任务，并应引导农民逐步地按照自愿和互利的原则，组织各种形式的劳动互助和生产合作。

　　1953年中共中央通过的《关于农业生产互助合作的决议》、1955年全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》、1956年全国人民代表大会通过的《高级农业生产合作社示范章程》都强调在自愿与互利的基础上实现农民的生产合作。

　　改革开放之后的中央农村政策也都十分强调尊重农民的自主选择。

　　如1980年中共中央出台《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》就集体经济的生产经营原则，认为应当尊重农民自己的意见。

　　1986年4月发布的《民法通则》肯定了农民集体所有的财产受法律保护，而1987年起实施的《土地管理法》则首次明确了农民集体所有土地经营方式的自主选择权。

　　此后的立法和国家政策都反复强调尊重农民意愿，尊重农民自主安排经济生产的自由。

　　从实践来看，凡是尊重农民的经济活动自由比较好的