创新人防民防一体化高质量发展的新模式Word文档下载推荐.docx

1、对人民防空建设发展来讲，必须跳出单一空 间防范的局限，跳出业务部门职能分工的限制，从全维空间设防， 才能扎牢织密安全防护网，避免“一点不慎，全盘皆输、”“防不胜防”。（三）平战界限模糊化。未来战争，平时即战时，平时无声交锋，很可能就是战时博弈的预先实践。美国军队和情报机构正 在挖掘软件和系统漏洞，开发木马病毒，打造堪比核武的全球最 大网络武器库，必须全时全程全维设防。如果说，平时工作准备 缺失，以浪费力量和资源为代价；应急处突时，则以牺牲人民生 命财产为代价；战时，更是以无数生命甚至国家安全为代价。一旦发生重大安全威胁事件，很难迅速查明是内部管理不当造成， 还是特工、内奸渗透破坏所为；是黑客、

2、不法分子、非法组织网络攻击破坏，还是作战对手的联盟攻击行为。由于平战界限模糊， 导致应急处置主体难以界定。对于人民防空建设发展来说，必须 由党政领导担任指挥员，由人民防空、应急管理等职能部门牵头， 整合各相关部门职能，构建联合应急管理体系，统一应对各种突 发事件，统一组织各项准备，实现“平时服务、急时应急、战时应战”。（四）破坏行动无人化。传统人力防护难以应对新兴安全威 胁环境。2015 年 12 月以来，乌克兰两起电力设施遭受网络攻击事件，造成严重的电力中断局面，很可能战时网络攻击电力设施 的预实践；2019 年 9 月 14 日，沙特阿美石油公司的“世界最大石油加工设施”和一个油田遭无人机

3、袭击，导致一个“对全球能 源供应至关重要的加工设施”发生大火。2020 年 11 月 27 日， 伊朗首席核科学家法赫里扎德遭无人汽车内遥控机枪射杀。近年 来，国内“黑飞”无人机险酿重大安全事故的事件屡见不鲜。对于人民防空建设发展来讲，必须打破单一业务部门信息“孤岛”，推动应急、人防、公安、部队等安全威胁信息共享，主动应对各类安全威胁，提高快速反应能力。（五）危害影响综合化。破坏重要经济目标产生的危害是多 方面，既有直接破坏，又有次生灾害带来的二次影响；既对人民生命和财产造成重大损失，也对政治形象、社会稳定带来负面影响，战时还可能对军事行动带来严重影响。交通、电力、能源等重要目标遭到破坏，会严

4、重影响部队机动、电源保障和能源供应， 给军事行动带来不利影响。对于人民防空建设发展来讲，必须综 合应对，综合施策，谋求综合效益，防止单一手段、单一措施保障不了目标安全。（六）前方后方一体化。新技术的发展及应用，既给生产生 活带来便利，也给安全威胁带来巨大隐患。安全威胁既可能在内 部，也可能在网电、无人机、无人车等通达地域，还可能在作战对手地域内，实施内外一体攻击破坏。有的甚至可以通过卫星、移动电话遥控，在世界任何地方实施无人打击或破坏。对于人防 建设发展来讲，必须以更宽的视野，拓宽安全防护边界，提前预 置防护手段和措施，防止因认知上的缺失造成安全防护的“盲区”。二、确立与时俱进的新理念面对安全

5、威胁新特点，用传统的目力侦察、人力防护、单一空间防护等思维理念，难以适应新情况新变化，必须与时俱进， 创新理念，谋划推进人民防空体系和能力建设。（一）联合应对。单一部门单打独斗、单一系统局部设防， 不仅会造成各自为战，严重影响指挥、管理、协调效率，还会造成巨大资源浪费，必将陷入“防不胜防而又不得不防”的境地。可由党政领导担任指挥员，建立联合应急指挥管理中心，由人防 部门、应急管理部门、社会综治部门和国防动员等部门联合组织，实施统一指挥、归口协调、体系联动、高效运转，实现平时服务、 急时应急、战时应战。平时常设指挥管理中心联合值班，根据 处置突发事件需要，区分突发事件响应等级，相应转进提升值班

6、等级，吸收相应职能部门和相关专家，参加联合处置。必要时， 通过国防动员系统，协调动用部队支援。（二）体系应对。应对安全威胁，“一点攻、体系防”的态 势十分明显，必须自身防、全程防、整体防、军民防，既为体系“赋能”，又从体系“获能”。将重要经济目标的地面内部管控、 防敌特渗透、防侦察定位、防低空无人机破坏、防炮导精确打击、 防工控系统网络攻击等安全防护措施形成体系。将应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4 类事件，统一纳入联合应急管理体系，统一指挥，统一建设，统一准备，统一应对。 一旦有事，及早发布信息，统一指挥行动，分级启动响应，全 体系展开联动。（三）分级应对。当前，应对安全

7、威胁不同程度存在着“过 保护、弱保护、不保护”等问题，严重影响质量和效益。依据重要经济目标对人民生命财产安全直接影响、生产生活带来的影响、战时军事用途等重要程度，联合确定特级、一级、二级、三级等 防护等级，明确等级防护标准，建立分级分类防护机制，实施分 级分区防护建设。可区分小、中、大3 种情况，分类处置。小规 模，动用常备保持的值班力量和资源为主体处置；中规模，动用本地区快速动员的预备力量和资源为主体处置；大规模，向上级 或通过国防动员渠道，提出应急支援需求，申请上级、部队甚至全国体系支援为主处置。（四）高效应对。体制畅，职责明，手段灵，联合应急管理体系就能高效运转。按照“观察、判断、决策、

8、行动”OODA 循环，完善联合应急指挥管理体系，明确要各要素职能定位，理清 前台与后台关系，理顺指挥、协同、管理、支援等关系，顺畅信息感知、传输、处理和利用渠道，厘清各类应急处突行动的信息流程，实现灵敏、高效、联合处置。同时，针对安全威胁变化以及技术发展，及时转化运用新技术，及时更新防护措施，动态升级联合应急管理体系，以万全准备应对万一可能。（五）精确应对。应对安全威胁，防护范围过大，动用力量 和资源过多，造成巨大浪费。如果首次处置力量和资源不够，不能迅速控制事态，造成“添油战术”，就可能“小事”变成“大事”。用信息主导指挥、决策、行动和保障，做到因时因地、量 情量灾、分级分类处置，用恰当的范

9、围、恰当的力量、恰当的资源，应对相应的安全威胁。应从更宽的视野、更广的渠道、更大的空间，完善安全威胁信息采集机制，精确研判分析，精确指挥决策，精确管控范围，精确动用力量和资源，精确掌控处置行动， 精确评估行动效果。必要时，通过研发人民防空模拟仿真系统， 进行仿真计算和模拟推演，辅助决策指挥 。（六）主动应对。只有无事生忧，才能高忱无忧。只有想到位，干到位，准备到位，急时或战时才能防到位。智慧者，无事 生忧，未雨绸缪，防范于未然；聪明者，胸有成竹，主动应对， 控制在萌芽状态；平庸者，仓促应对，拚尽全力，转危为安；无能者，慌乱失措，层层失守，一败涂地。应以防为主、防抗救结 合，从注重事后救助向注重

10、事前预防转变,从应对单一事件向综 合事件转变，从减少损失向减轻风险转变。平时深忧安全威胁在 哪里、预想怎么办，研发信息化、智能化手段，创新风险隐患举报机制，健全完善综合风险研判会商和联合应对机制，统筹应对 各类安全威胁，把安全事故、攻击破坏遏制在未发或萌芽状态。把公共安全教育、国防教育纳入国家安全教育体系，全民动员、全民参与，警钟常鸣，常备不懈。三、探索高质量发展的新模式树立和落实新发展理念，以优化联合安全应急管理体系为主 线，以融合人防、应急管理、公安、业务管理、国防动员等指挥管理体系为抓手，重塑“党政指挥员管总，人防、应急等部门主 战，医疗卫生、自然资源、网信、无线电管理等业务部门主建，

11、主战部门联合提出需求，主建部门一体组织建设与准备”的联合 应急管理体系，进一步转变建设发展模式，与经济社会发展相协 调、与安全威胁相对应、与国防动员相适应，实现更好质量、更高效益、更可持续的发展，不断提高政治效益、社会效益、经济效益和军事效益。（一）一体化规划。综合分析本地区面临的各类安全威胁， 整体规划人民防空建设发展，纳入经济社会发展总体规划优先建 设，纳入“智慧城市”优先发展，做到：4 类事件应急处置与战时应战一体化；主战部门联合提需求、主建部门一体搞建设；国家省市县纵向一体化，各综合指挥、业务要素、保障要素横向一体化；建设、运用、训练和管理一体化，以战为主，战用一体、战训一致，从松散联

12、合走向深度融合。（二）体系化建设。在上级联合应急管理体系的大背景下， 整体设计本地区联合应急管理的大体系，以此设计各分项的应急 管理小体系。将人民防空、应急管理、社会综治和国防动员等体 系，统一纳入联合应急管理体系，从指挥机构设置、力量综合运 用、指挥控制行动、指挥管理手段和组织各项保障等方面深度融 合，实现本地区内部各类应急管理体系相融合，政府应急、国防动员和部队指挥“三个机制”相衔接。依据重要目标安全威胁， 完善“人防、技防、法防相结合，地面防渗透破坏、低空防无人机突袭、空中防导弹精确打击、网电空间防设伏攻击、太空防卫 星侦察、遥控打击等行动相衔接，平时急时战时相一致”的安全 保障体系。（

13、三）数字化主导。人防体系和能力现代化，核心在于数字 化。把“数字人防”纳入“智慧城市”优先发展、重点发展、加快发展，自上而下整体设计，自下而上逐级集成，有计划、分步 骤推进建设，防止“有硬件、无软件，有软件、无数据，有数据无应用，有应用无挖掘”。可瞄准“上下贯通、横向一体、内外融合、内外信息不对称、党政机关内外协同效率不高”等“痛点”， 让“数字人防”成果下沉，以重大综合应用场景为牵引，以跨部门多业务协同为抓手，打造数字人防公共服务平台，行业部门条 线主抓和重大场景块状突破相结合，促进跨部门多业务协同应用， 实现纵向一体化、横向一体化、业务之间一体化，形成共享数字红利的良好氛围。基于数字人防公

14、共服务平台，融合运用三维可 视化、物联网、融合通信、视频智能分析、大数据和业务支撑等平台，完善监测预警和威胁报告机制,完善安全威胁信息资源获 取和共享机制，研发可视化、智能化应用系统，把人民防空综合业务融入其中，提高可视化、一体化、体系化、智能化水平。（四）模块化组合。依据不同地区、不同行业、不同类型和不同领域，区分自然灾害、安全事件、公共卫生事件和社会安全 事件，融入平时服务、急时应急、战时应战等业务，分类打造数字人防业务应用模块，明确建设方案、体系、标准、方法和计划， 形成业务应用模块，进行灵活组合、快速部署和精准应用。面向 政府、行业、企业、专业救援队伍、院校、民众等6 类对象，区分宣传

15、教育、知识学习、仿真体验、模拟训练和效果评估，分类打造训练与体验功能，向公共安全服务功能提升。基于数字人防 公共服务平台，设计应用场景，拓展业务应用，适应不同对象、不同部门和各部门协同应用需求。（五）产业化推进。把数字人防公共服务作为现代服务产业 来打造，拓展融资渠道，完善运营机制，改进服务模式，引导更 多市场主体、社会力量和志愿者，参与安全应急公共服务。按照 市场化运作安全应急资产，把“战时防空、平时服务、应急支援” 融合起来，统合多方渠道，创新多元化盈利模式，提高开发利用水平。面向政府、行业、应急救援队伍、企业、院校、民众等6 类应用主体，运用新一代信息技术，全方位、全角度、全链条改造数字

16、人防训练与体验服务，发展数字人防在线教育，培育优质 训练资源，丰富服务产品供给，升级服务保障方式，培育人防数字经济，提高非盈利项目的内生动力，由单纯依靠政府输血向多 应用主体协同共生转变。（六）生态化运营。按照“政府主导、市场化运作、大中小微企业共同参与”的生态模式，顶层规划商、投资建设商、运营管理商、信息供应商、服务供应商等多个市场共同参与，形成“共 建共创共生共赢”的数字人防产业生态体系。基于数字人防公共 服务平台，拓展公共安全产品，提供公共安全服务，以平台聚资 源、以资源聚人气、以人气促服务、以服务助发展。采取“总部+自营+加盟”等方式，全方位发展服务机构或企业，培育多层次、 递进式的企

17、业梯队，赋予安全应急和国防动员的权力和义务，形 成相对固定、常态保持的力量和资源，持续推进建用训管，成为平时服务的“生力军”、应急处突的“常备军”、战时应战的“主 力军”。四、融入联合应急管理新体系本着“统一指挥、平战结合、专常兼备、体系联动、灵敏高效”的原则，以人防体系为基础，以数字化为主导，构建“精前 台、强后台、大外围、清权责、明关系、常保持”的联合应急管理体系，实现纵向联动、横向联动、前后台与外围联动、军地联动，以此促进安全保障能力的整体跃升。（一）精前台。按照“人防综合指挥+专业部门+执行部门+ 保障部门+专家队伍”的模式，设立联合应急指挥管理中心，编 组相应的指挥要素、席位，配置精

18、干人员，进一步明确各要素职能，明确主责副责，明确主办协办，形成以人防综合指挥为核心、 专业部门为支撑、执法部门为关键、后勤保障部门为后盾、专家 队伍为智囊的指挥管理机构，以联合、精干、多能的指挥前台， 带动人民防空体系的高效运转，防止多头指挥、职能重叠、关系交叉。（二）强后台。按照“后台对前台”模式，设立联合信息服 务中心，统一引接公安、社会综治、人防、应急管理、自然资源、 测绘、气象、无线电管理等业务信息，进行信息研判、分析和服务，为联合指挥管理中心提供精准信息服务、辅助决策指挥、指挥控制行动、执行前台指令。各业务部门负责建立相应的业务信 息服务中心，负责融合处理相应的专业信息，提供加工后的

19、精确 信息产品，防止前台陷入信息海洋，严重影响指挥决策时效。（三）大外围。联合应急管理体系，对接上级联合应急管理体系，对接科研院所技术支援体系，对接参与应急处置的央企、国企和民营企业等支援保障体系，对接交通、消防、交通、医疗、化学救援、无线电管理等专业力量体系，实现指挥员“带着专家应急”、“带着相关企业应急”，获取外围大体系的赋能和支援。必要时，经国动委协调军队力量参与支援救灾，形成军警民联合处突的格局。（四）定职能。当前，应急管理各自为战、自成体系、职 责不清、关系不顺，难以适应联合安全应急管理需要，必须按 照“党政领导管总，综合部门主战，业务部门主建”的格局 ， 进一步理清职能、理顺关系。

20、综合指挥，由人防、应急部门联 合牵头，国防动员机构、军队视情派员参加，负责统一指挥协 调安全应急行动；执行部门，由公安、交通、市政、消防、监 察、宣传、司法等部门派人参加，负责具体组织执行相应处置 行动；专业部门，由气象、水文、卫生、频管、自然资源等专 业部门参加，提供决策咨询建议，提出专业处置方案，提供技 术支撑；保障部门，由财政、物资保障等相关部门参加，负责 组织资金、物资保障和指挥中心保障；专家队伍，可外请高级 专家参加，提供专业咨询，协助指挥决策。（五）理关系。按综合情报、垂直指挥、区域协同、技术支援、军地协调等 5 条线，进一步理顺各类关系。综合情报线，采取“综合指挥+专业要素”两条

21、线，以综合指挥为主线，专业要素为辅助，两条渠道同时上报，既相互补充， 又相互印证，还相互监督，防止误报、漏报、错报。 垂直指挥线，联合应急指挥管理中心统一组织指挥，下级指挥机构、 各应急救援队伍、各物资器材等力量资源，接受统一指挥调 度，对上接受上级大体系支援，对下实施大体系支撑一线应 急。区域协同线，在指挥员统一指挥下，人防、应急管理部 门联合组织协调，各专业要素、执行部门、保障部门和区域 内应急支援力量，联合参加应急处置行动。 技术支援线，联合应急指挥管理中心接受大外围技术支援，对一线处置分队、下级指挥管理中心提供业务指导和技术支援。 军地协调线， 衔接政府应急管理、国防动员、军队指挥 3

22、 个机制，平时， 互通情报、研究预案、对接需求、联合准备； 急时，地方提支援需求，国动委搞协调，军队抓落实； 战时，军队提动员需求，国动委搞协调，地方抓落实。（六）常保持。联合应急指挥管理中心、各相关后台要素、专业应急救援队伍，视情保持 24 小时常态值班，常态运行值班信息系统，实时监控动态，检查体系运行，完善运行 机制。一旦发生突发事件，确定分级响应等级，快速实施“平转急”，联合实施应急处置。特别要常态化运行信息采集与预警直报、公共信息发布、信息资源共享、应急指挥管理、 监察督导等信息系统，实现各类信息快速、精确、顺畅，确 保“胜由信息通”。五、保持随时应急的新常态处置重大安全事件，突发性强

23、，投入力量大，波及范围广， 很可能举国调动救援力量，陆空联合调度救援物资，军警民联 合行动。政务服务，收获的是民生服务。人民防空，收获的是 人民生命财产安全，民命比民生更重要，安全比便民更关键 。在“明天和灾害不知谁先来”时， 把人民防空摆上优先发展、重点发展、加快发展的突出位置，把安全威胁研判，转化为决 策部署，转化为规划预案，转化为方案计划，转化为具体实施 计划，保持“应急、准备应急”的新常态，按备战那样准备， 按军队那样建设，按打仗那样应对。（一）思想准备要真。普及人民防空教育，普及模拟仿真体 验，提高全体民众安全防范意识和保障能力。特别是应急管理、人防部门等综合指挥部门，立足应急、应足

24、明天应急、立足应 对最复杂困难局面，对标联合应急管理体系与能力现代化，把 各项准备往前赶、往实里抓，防止“以不应急的心态去做应急 准备”，防止“铁路警察各管一方，形不成体系效益” 。（二）方案准备要细。在党政指挥员统一领导下，由综合指挥部门总体牵头，联合制定突发事件应急处置总体方案，明确 责任主体、职责分工、力量运用、支援配合、保障关系等重大 问题，把各类急时应急、战时应战的方案计划统合起来，实现 一案多备、一案多用，防止“1 个事件、1 个方案”。各执行部门依据总体预案，制定相应的行动方案，制定具体实施计划，把“体系架构图”、“方案预案图”、“指挥流程图”细化“项目施工图”衔接起来，实现总体

25、与专业、上级与下级、主案与配套、大体系与小体系的对接。（三）指挥准备要畅。联合应急指挥管理中心设置，做到定 人、定位、定职责、定权限、定流程、定措施，最大限度消除“空 白点、模糊点、交叉点”，力避多头指挥、多头协调、挂空档、互推诿。抓好联合应急管理中心指挥信息系统升级，拓展机动指 挥平台指挥信息系统功能，完善视频指挥、短波电台、卫星、北斗导航定位和数字集群和保密通联建设，打通党政内网终端通往 指挥所的“最后一公里”。加大应急处突指挥员和关键部门指挥 员的培养，培养一批各行各业的“明白人”和“带头人”，带动整个应急管理体系的高效运转。可从应急管理、人防部门精选综 合岗位人员，集中强化培训，重点培

26、养锻炼，既用其所长、也用其所短，多岗位交叉历练，进行多岗位培养锻炼。可从具有应急管理职能的有关部门，优选精干人员，进行重点培养，成为指挥管理中心业务要素的指挥员。（四）力量准备要专。按照首战用我、用我必胜、召之既来、来之能战的原则，打造专业应急救援力量，让专业队伍干专业事。建强综合性消防救援队伍，统合编组平时和战时的消防、抗洪抢险、地震、生产安全事故救援和战时本地区消防救援专业救援力量，加大先进适用装备配备力度，增加志愿者队伍规模，发展模拟仿真、模拟指挥、综合演练等信息系统，打 造人民防空和应急救援的“尖刀”和“拳头”。依据应对新型 安全威胁需要，拓展末端信息防护、心理防护、伪装设障、网 电防

27、护、无线电管理等新型力量建设，加快形成新质战斗力。（五）物资准备要全。制定应急物资储备和应急救援装备发展规划，与战时参战支前物资储备相结合，建立健全应急物资储备体系，明确责任单位与储备标准，完善信息平台和调拨制度,在应急应战时统一组织调度。可按应急处置需求， 储足小规模处突的物资器材；中规模处突的物资器材，可集中储备一部分、工厂储备一部分、应急采购一部分；大规模处突需要的物资器材，可储备生产线一部分，申请动用战略储备或大体系支援一部分。（六）演练准备要实。大力发展人民防空模拟训练与体验手 段，基于数字人防公共服务平台，组织知识学习、技能训练、仿真体验、指挥训练和综合演练，提高各类应急处置主体的

28、处置能 力。可按照应急处突“一个过程”，每年突出一至两个课题，组织全员动员、全员参与、全要素联动的综合性安全应急演练。把 指挥管理中心模拟演练摆上突出位置，采用模拟仿真与实景仿真 相结合，构设模拟训练环境，组织专业训练、仿真体验、室内推演和综合演练，真正把应急管理体系的“头脑”练强，促进整个体系高效运转。六、谋求人防民防高质量发展的新作为目前，人防、应急管理、社会综治、国防动员等部门职能条 块分割，建设各自为政，应用各自为战，管理自成体系，缺乏“三 位一体”的综合性指挥管理机构，导致沟通协调成本大、快速反 应能力弱、指挥协调效率低、整体保障合力未形成。一旦遇到重大安全事件，均通过成立临时领导小

29、组来指挥协调，直接影响安 全应急处置效果，这给人防部门带来难得机遇。人防部门可克服 传统单一的防空观念束缚，发挥领导、资源、体制、人才、实践、 联合等优势，积极拓展职能，主动扛起责任，主动参与联合应急管理体系建设，在履行应急支援职能使命中发挥更大作用。（一）发挥领导优势。人民防空工作实行军政双重领导，重 大战略部署由军政双方共同研究确定，为维护国家安全、服务经 济社会发展做出积极贡献。依托人民防空领导体系，拓展应急管 理职能，有利于加大军政领导力度，完善军警民协同机制，更好融入经济社会发展规划，更好在经济建设中贯彻国防需求。可以 人防部门为基础，联合应急管理、社会综治、国防动员等部门， 通过国防动员协调军队有关部门，完善应急管理建设发展的领导 体制机制，实现军政双重领导，促进军队指挥、政府应急、国防动员“三个机制”相衔接。（二）发挥体制优势。人民防空体制，经过历年来的建设、 训练和检验，已经形成“纵向贯通国家、省市、设区市和县市各层级，横向衔接消防、卫生等业务要素的体制机制，与应急管理、 民防部门相比，体制机制相对成熟完善。但组织和制度体系，重 点为人民防空而建，与平时防灾救灾减灾和应急避难要求，还有 一