创新人防民防一体化高质量发展的新模式Word文档下载推荐.docx

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对人民防空建设发展来讲，必须跳出单一空间防范的局限，跳出业务部门职能分工的限制，从全维空间设防，才能扎牢织密安全防护网，避免“一点不慎，全盘皆输、”“防不胜防”。

（三）平战界限模糊化。

未来战争，平时即战时，平时无声交锋，很可能就是战时博弈的预先实践。

美国军队和情报机构正在挖掘软件和系统漏洞，开发木马病毒，打造堪比核武的全球最大网络武器库，必须全时全程全维设防。

如果说，平时工作准备缺失，以浪费力量和资源为代价；

应急处突时，则以牺牲人民生命财产为代价；

战时，更是以无数生命甚至国家安全为代价。

一

旦发生重大安全威胁事件，很难迅速查明是内部管理不当造成，还是特工、内奸渗透破坏所为；

是黑客、不法分子、非法组织网络攻击破坏，还是作战对手的联盟攻击行为。

由于平战界限模糊，导致应急处置主体难以界定。

对于人民防空建设发展来说，必须由党政领导担任指挥员，由人民防空、应急管理等职能部门牵头，整合各相关部门职能，构建联合应急管理体系，统一应对各种突发事件，统一组织各项准备，实现“平时服务、急时应急、战时应战”。

（四）破坏行动无人化。

传统人力防护难以应对新兴安全威胁环境。

2015年12月以来，乌克兰两起电力设施遭受网络攻击事件，造成严重的电力中断局面，很可能战时网络攻击电力设施的预实践；

2019年9月14日，沙特阿美石油公司的“世界最大石油加工设施”和一个油田遭无人机袭击，导致一个“对全球能源供应至关重要的加工设施”发生大火。

2020年11月27日，伊朗首席核科学家法赫里扎德遭无人汽车内遥控机枪射杀。

近年来，国内“黑飞”无人机险酿重大安全事故的事件屡见不鲜。

对于人民防空建设发展来讲，必须打破单一业务部门信息“孤岛”，推动应急、人防、公安、部队等安全威胁信息共享，主动应对各类安全威胁，提高快速反应能力。

（五）危害影响综合化。

破坏重要经济目标产生的危害是多方面，既有直接破坏，又有次生灾害带来的二次影响；

既对人民生命和财产造成重大损失，也对政治形象、社会稳定带来负面影

响，战时还可能对军事行动带来严重影响。

交通、电力、能源等重要目标遭到破坏，会严重影响部队机动、电源保障和能源供应，给军事行动带来不利影响。

对于人民防空建设发展来讲，必须综合应对，综合施策，谋求综合效益，防止单一手段、单一措施保障不了目标安全。

（六）前方后方一体化。

新技术的发展及应用，既给生产生活带来便利，也给安全威胁带来巨大隐患。

安全威胁既可能在内部，也可能在网电、无人机、无人车等通达地域，还可能在作战对手地域内，实施内外一体攻击破坏。

有的甚至可以通过卫星、移动电话遥控，在世界任何地方实施无人打击或破坏。

对于人防建设发展来讲，必须以更宽的视野，拓宽安全防护边界，提前预置防护手段和措施，防止因认知上的缺失造成安全防护的“盲区”。

二、确立与时俱进的新理念

面对安全威胁新特点，用传统的目力侦察、人力防护、单一空间防护等思维理念，难以适应新情况新变化，必须与时俱进，创新理念，谋划推进人民防空体系和能力建设。

（一）联合应对。

单一部门单打独斗、单一系统局部设防，不仅会造成各自为战，严重影响指挥、管理、协调效率，还会造成巨大资源浪费，必将陷入“防不胜防而又不得不防”的境地。

可由党政领导担任指挥员，建立联合应急指挥管理中心，由人防部门、应急管理部门、社会综治部门和国防动员等部门联合组织，

实施统一指挥、归口协调、体系联动、高效运转，实现平时服务、急时应急、战时应战。

平时常设指挥管理中心联合值班，根据处置突发事件需要，区分突发事件响应等级，相应转进提升值班等级，吸收相应职能部门和相关专家，参加联合处置。

必要时，通过国防动员系统，协调动用部队支援。

（二）体系应对。

应对安全威胁，“一点攻、体系防”的态势十分明显，必须自身防、全程防、整体防、军民防，既为体系“赋能”，又从体系“获能”。

将重要经济目标的地面内部管控、防敌特渗透、防侦察定位、防低空无人机破坏、防炮导精确打击、防工控系统网络攻击等安全防护措施形成体系。

将应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类事件，统一纳入联合应急管理体系，统一指挥，统一建设，统一准备，统一应对。

一旦有事，及早发布信息，统一指挥行动，分级启动响应，全体系展开联动。

（三）分级应对。

当前，应对安全威胁不同程度存在着“过保护、弱保护、不保护”等问题，严重影响质量和效益。

依据重要经济目标对人民生命财产安全直接影响、生产生活带来的影响、战时军事用途等重要程度，联合确定特级、一级、二级、三级等防护等级，明确等级防护标准，建立分级分类防护机制，实施分级分区防护建设。

可区分小、中、大3种情况，分类处置。

小规模，动用常备保持的值班力量和资源为主体处置；

中规模，动用

本地区快速动员的预备力量和资源为主体处置；

大规模，向上级或通过国防动员渠道，提出应急支援需求，申请上级、部队甚至全国体系支援为主处置。

（四）高效应对。

体制畅，职责明，手段灵，联合应急管理体系就能高效运转。

按照“观察、判断、决策、行动”OODA循环，完善联合应急指挥管理体系，明确要各要素职能定位，理清前台与后台关系，理顺指挥、协同、管理、支援等关系，顺畅信息感知、传输、处理和利用渠道，厘清各类应急处突行动的信息流程，实现灵敏、高效、联合处置。

同时，针对安全威胁变化以及技术发展，及时转化运用新技术，及时更新防护措施，动态升级联合应急管理体系，以万全准备应对万一可能。

（五）精确应对。

应对安全威胁，防护范围过大，动用力量和资源过多，造成巨大浪费。

如果首次处置力量和资源不够，不能迅速控制事态，造成“添油战术”，就可能“小事”变成“大事”。

用信息主导指挥、决策、行动和保障，做到因时因地、量情量灾、分级分类处置，用恰当的范围、恰当的力量、恰当的资源，应对相应的安全威胁。

应从更宽的视野、更广的渠道、更大的空间，完善安全威胁信息采集机制，精确研判分析，精确指挥决策，精确管控范围，精确动用力量和资源，精确掌控处置行动，精确评估行动效果。

必要时，通过研发人民防空模拟仿真系统，进行仿真计算和模拟推演，辅助决策指挥。

（六）主动应对。

只有无事生忧，才能高忱无忧。

只有想到位，干到位，准备到位，急时或战时才能防到位。

智慧者，无事生忧，未雨绸缪，防范于未然；

聪明者，胸有成竹，主动应对，控制在萌芽状态；

平庸者，仓促应对，拚尽全力，转危为安；

无能者，慌乱失措，层层失守，一败涂地。

应以防为主、防抗救结合，从注重事后救助向注重事前预防转变,从应对单一事件向综合事件转变，从减少损失向减轻风险转变。

平时深忧安全威胁在哪里、预想怎么办，研发信息化、智能化手段，创新风险隐患举报机制，健全完善综合风险研判会商和联合应对机制，统筹应对各类安全威胁，把安全事故、攻击破坏遏制在未发或萌芽状态。

把公共安全教育、国防教育纳入国家安全教育体系，全民动员、全民参与，警钟常鸣，常备不懈。

三、探索高质量发展的新模式

树立和落实新发展理念，以优化联合安全应急管理体系为主线，以融合人防、应急管理、公安、业务管理、国防动员等指挥管理体系为抓手，重塑“党政指挥员管总，人防、应急等部门主战，医疗卫生、自然资源、网信、无线电管理等业务部门主建，主战部门联合提出需求，主建部门一体组织建设与准备”的联合应急管理体系，进一步转变建设发展模式，与经济社会发展相协调、与安全威胁相对应、与国防动员相适应，实现更好质量、更高效益、更可持续的发展，不断提高政治效益、社会效益、经济效益和军事效益。

（一）一体化规划。

综合分析本地区面临的各类安全威胁，整体规划人民防空建设发展，纳入经济社会发展总体规划优先建设，纳入“智慧城市”优先发展，做到：

4类事件应急处置与战时应战一体化；

主战部门联合提需求、主建部门一体搞建设；

国家省市县纵向一体化，各综合指挥、业务要素、保障要素横向一体化；

建设、运用、训练和管理一体化，以战为主，战用一体、战训一致，从松散联合走向深度融合。

（二）体系化建设。

在上级联合应急管理体系的大背景下，整体设计本地区联合应急管理的大体系，以此设计各分项的应急管理小体系。

将人民防空、应急管理、社会综治和国防动员等体系，统一纳入联合应急管理体系，从指挥机构设置、力量综合运用、指挥控制行动、指挥管理手段和组织各项保障等方面深度融合，实现本地区内部各类应急管理体系相融合，政府应急、国防动员和部队指挥“三个机制”相衔接。

依据重要目标安全威胁，完善“人防、技防、法防相结合，地面防渗透破坏、低空防无人机突袭、空中防导弹精确打击、网电空间防设伏攻击、太空防卫星侦察、遥控打击等行动相衔接，平时急时战时相一致”的安全保障体系。

（三）数字化主导。

人防体系和能力现代化，核心在于数字化。

把“数字人防”纳入“智慧城市”优先发展、重点发展、加快发展，自上而下整体设计，自下而上逐级集成，有计划、分步骤推进建设，防止“有硬件、无软件，有软件、无数据，有数据

无应用，有应用无挖掘”。

可瞄准“上下贯通、横向一体、内外融合、内外信息不对称、党政机关内外协同效率不高”等“痛点”，让“数字人防”成果下沉，以重大综合应用场景为牵引，以跨部门多业务协同为抓手，打造数字人防公共服务平台，行业部门条线主抓和重大场景块状突破相结合，促进跨部门多业务协同应用，实现纵向一体化、横向一体化、业务之间一体化，形成共享数字红利的良好氛围。

基于数字人防公共服务平台，融合运用三维可视化、物联网、融合通信、视频智能分析、大数据和业务支撑等平台，完善监测预警和威胁报告机制,完善安全威胁信息资源获取和共享机制，研发可视化、智能化应用系统，把人民防空综合业务融入其中，提高可视化、一体化、体系化、智能化水平。

（四）模块化组合。

依据不同地区、不同行业、不同类型和不同领域，区分自然灾害、安全事件、公共卫生事件和社会安全事件，融入平时服务、急时应急、战时应战等业务，分类打造数字人防业务应用模块，明确建设方案、体系、标准、方法和计划，形成业务应用模块，进行灵活组合、快速部署和精准应用。

面向政府、行业、企业、专业救援队伍、院校、民众等6类对象，区分宣传教育、知识学习、仿真体验、模拟训练和效果评估，分类打造训练与体验功能，向公共安全服务功能提升。

基于数字人防公共服务平台，设计应用场景，拓展业务应用，适应不同对象、不同部门和各部门协同应用需求。

（五）产业化推进。

把数字人防公共服务作为现代服务产业来打造，拓展融资渠道，完善运营机制，改进服务模式，引导更多市场主体、社会力量和志愿者，参与安全应急公共服务。

按照市场化运作安全应急资产，把“战时防空、平时服务、应急支援”融合起来，统合多方渠道，创新多元化盈利模式，提高开发利用水平。

面向政府、行业、应急救援队伍、企业、院校、民众等6类应用主体，运用新一代信息技术，全方位、全角度、全链条改造数字人防训练与体验服务，发展数字人防在线教育，培育优质训练资源，丰富服务产品供给，升级服务保障方式，培育人防数字经济，提高非盈利项目的内生动力，由单纯依靠政府输血向多应用主体协同共生转变。

（六）生态化运营。

按照“政府主导、市场化运作、大中小微企业共同参与”的生态模式，顶层规划商、投资建设商、运营管理商、信息供应商、服务供应商等多个市场共同参与，形成“共建共创共生共赢”的数字人防产业生态体系。

基于数字人防公共服务平台，拓展公共安全产品，提供公共安全服务，以平台聚资源、以资源聚人气、以人气促服务、以服务助发展。

采取“总部

+自营+加盟”等方式，全方位发展服务机构或企业，培育多层次、递进式的企业梯队，赋予安全应急和国防动员的权力和义务，形成相对固定、常态保持的力量和资源，持续推进建用训管，成为平时服务的“生力军”、应急处突的“常备军”、战时应战的“主力军”。

四、融入联合应急管理新体系

本着“统一指挥、平战结合、专常兼备、体系联动、灵敏高效”的原则，以人防体系为基础，以数字化为主导，构建“精前台、强后台、大外围、清权责、明关系、常保持”的联合应急管理体系，实现纵向联动、横向联动、前后台与外围联动、军地联动，以此促进安全保障能力的整体跃升。

（一）精前台。

按照“人防综合指挥+专业部门+执行部门+保障部门+专家队伍”的模式，设立联合应急指挥管理中心，编组相应的指挥要素、席位，配置精干人员，进一步明确各要素职能，明确主责副责，明确主办协办，形成以人防综合指挥为核心、专业部门为支撑、执法部门为关键、后勤保障部门为后盾、专家队伍为智囊的指挥管理机构，以联合、精干、多能的指挥前台，带动人民防空体系的高效运转，防止多头指挥、职能重叠、关系交叉。

（二）强后台。

按照“后台对前台”模式，设立联合信息服务中心，统一引接公安、社会综治、人防、应急管理、自然资源、测绘、气象、无线电管理等业务信息，进行信息研判、分析和服务，为联合指挥管理中心提供精准信息服务、辅助决策指挥、指挥控制行动、执行前台指令。

各业务部门负责建立相应的业务信息服务中心，负责融合处理相应的专业信息，提供加工后的精确信息产品，防止前台陷入信息海洋，严重影响指挥决策时效。

（三）大外围。

联合应急管理体系，对接上级联合应急管理体系，对接科研院所技术支援体系，对接参与应急处置的央企、国企和民营企业等支援保障体系，对接交通、消防、交通、医疗、化学救援、无线电管理等专业力量体系，实现指挥员“带着专家应急”、“带着相关企业应急”，获取外围大体系的赋能和支援。

必要时，经国动委协调军队力量参与支援救灾，形成军警民联合处突的格局。

（四）定职能。

当前，应急管理各自为战、自成体系、职责不清、关系不顺，难以适应联合安全应急管理需要，必须按照“党政领导管总，综合部门主战，业务部门主建”的格局，进一步理清职能、理顺关系。

综合指挥，由人防、应急部门联合牵头，国防动员机构、军队视情派员参加，负责统一指挥协调安全应急行动；

执行部门，由公安、交通、市政、消防、监察、宣传、司法等部门派人参加，负责具体组织执行相应处置行动；

专业部门，由气象、水文、卫生、频管、自然资源等专业部门参加，提供决策咨询建议，提出专业处置方案，提供技术支撑；

保障部门，由财政、物资保障等相关部门参加，负责组织资金、物资保障和指挥中心保障；

专家队伍，可外请高级专家参加，提供专业咨询，协助指挥决策。

（五）理关系。

按综合情报、垂直指挥、区域协同、技术支援、军地协调等5条线，进一步理顺各类关系。

综合情报线，采取“综合指挥+专业要素”两条线，以综合指挥为

主线，专业要素为辅助，两条渠道同时上报，既相互补充，又相互印证，还相互监督，防止误报、漏报、错报。

垂直指挥线，联合应急指挥管理中心统一组织指挥，下级指挥机构、各应急救援队伍、各物资器材等力量资源，接受统一指挥调度，对上接受上级大体系支援，对下实施大体系支撑一线应急。

区域协同线，在指挥员统一指挥下，人防、应急管理部门联合组织协调，各专业要素、执行部门、保障部门和区域内应急支援力量，联合参加应急处置行动。

技术支援线，联合应急指挥管理中心接受大外围技术支援，对一线处置分队、下级指挥管理中心提供业务指导和技术支援。

军地协调线，衔接政府应急管理、国防动员、军队指挥3个机制，平时，互通情报、研究预案、对接需求、联合准备；

急时，地方提支援需求，国动委搞协调，军队抓落实；

战时，军队提动员需求，国动委搞协调，地方抓落实。

（六）常保持。

联合应急指挥管理中心、各相关后台要

素、专业应急救援队伍，视情保持24小时常态值班，常态运行值班信息系统，实时监控动态，检查体系运行，完善运行机制。

一旦发生突发事件，确定分级响应等级，快速实施“平转急”，联合实施应急处置。

特别要常态化运行信息采集与预警直报、公共信息发布、信息资源共享、应急指挥管理、监察督导等信息系统，实现各类信息快速、精确、顺畅，确保“胜由信息通”。

五、保持随时应急的新常态

处置重大安全事件，突发性强，投入力量大，波及范围广，很可能举国调动救援力量，陆空联合调度救援物资，军警民联合行动。

政务服务，收获的是民生服务。

人民防空，收获的是人民生命财产安全，民命比民生更重要，安全比便民更关键。

在“明天和灾害不知谁先来”时，把人民防空摆上优先发展、重点发展、加快发展的突出位置，把安全威胁研判，转化为决策部署，转化为规划预案，转化为方案计划，转化为具体实施计划，保持“应急、准备应急”的新常态，按备战那样准备，按军队那样建设，按打仗那样应对。

（一）思想准备要真。

普及人民防空教育，普及模拟仿真体验，提高全体民众安全防范意识和保障能力。

特别是应急管理、人防部门等综合指挥部门，立足应急、应足明天应急、立足应对最复杂困难局面，对标联合应急管理体系与能力现代化，把各项准备往前赶、往实里抓，防止“以不应急的心态去做应急准备”，防止“铁路警察各管一方，形不成体系效益”。

（二）方案准备要细。

在党政指挥员统一领导下，由综合指挥部门总体牵头，联合制定突发事件应急处置总体方案，明确责任主体、职责分工、力量运用、支援配合、保障关系等重大问题，把各类急时应急、战时应战的方案计划统合起来，实现一案多备、一案多用，防止“1个事件、1个方案”。

各执行部门依据总体预案，制定相应的行动方案，制定具体实施计划，

把“体系架构图”、“方案预案图”、“指挥流程图”细化“项目施工图”衔接起来，实现总体与专业、上级与下级、主案与配套、大体系与小体系的对接。

（三）指挥准备要畅。

联合应急指挥管理中心设置，做到定人、定位、定职责、定权限、定流程、定措施，最大限度消除“空白点、模糊点、交叉点”，力避多头指挥、多头协调、挂空档、互推诿。

抓好联合应急管理中心指挥信息系统升级，拓展机动指挥平台指挥信息系统功能，完善视频指挥、短波电台、卫星、北斗导航定位和数字集群和保密通联建设，打通党政内网终端通往指挥所的“最后一公里”。

加大应急处突指挥员和关键部门指挥员的培养，培养一批各行各业的“明白人”和“带头人”，带动整个应急管理体系的高效运转。

可从应急管理、人防部门精选综合岗位人员，集中强化培训，重点培养锻炼，既用其所长、也用其所短，多岗位交叉历练，进行多岗位培养锻炼。

可从具有应急管理职能的有关部门，优选精干人员，进行重点培养，成为指挥管理中心业务要素的指挥员。

（四）力量准备要专。

按照首战用我、用我必胜、召之既来、来之能战的原则，打造专业应急救援力量，让专业队伍干专业事。

建强综合性消防救援队伍，统合编组平时和战时的消防、抗洪抢险、地震、生产安全事故救援和战时本地区消防救援专业救援力量，加大先进适用装备配备力度，增加志愿者队

伍规模，发展模拟仿真、模拟指挥、综合演练等信息系统，打造人民防空和应急救援的“尖刀”和“拳头”。

依据应对新型安全威胁需要，拓展末端信息防护、心理防护、伪装设障、网电防护、无线电管理等新型力量建设，加快形成新质战斗力。

（五）物资准备要全。

制定应急物资储备和应急救援装备发展规划，与战时参战支前物资储备相结合，建立健全应急物资储备体系，明确责任单位与储备标准，完善信息平台和调拨制度,在应急应战时统一组织调度。

可按应急处置需求，储足小规模处突的物资器材；

中规模处突的物资器材，可集中储备一部分、工厂储备一部分、应急采购一部分；

大规模处突需要的物资器材，可储备生产线一部分，申请动用战略储备或大体系支援一部分。

（六）演练准备要实。

大力发展人民防空模拟训练与体验手段，基于数字人防公共服务平台，组织知识学习、技能训练、仿真体验、指挥训练和综合演练，提高各类应急处置主体的处置能力。

可按照应急处突“一个过程”，每年突出一至两个课题，组织全员动员、全员参与、全要素联动的综合性安全应急演练。

把指挥管理中心模拟演练摆上突出位置，采用模拟仿真与实景仿真相结合，构设模拟训练环境，组织专业训练、仿真体验、室内推演和综合演练，真正把应急管理体系的“头脑”练强，促进整个体系高效运转。

六、谋求人防民防高质量发展的新作为

目前，人防、应急管理、社会综治、国防动员等部门职能条块分割，建设各自为政，应用各自为战，管理自成体系，缺乏“三位一体”的综合性指挥管理机构，导致沟通协调成本大、快速反应能力弱、指挥协调效率低、整体保障合力未形成。

一旦遇到重大安全事件，均通过成立临时领导小组来指挥协调，直接影响安全应急处置效果，这给人防部门带来难得机遇。

人防部门可克服传统单一的防空观念束缚，发挥领导、资源、体制、人才、实践、联合等优势，积极拓展职能，主动扛起责任，主动参与联合应急管理体系建设，在履行应急支援职能使命中发挥更大作用。

（一）发挥领导优势。

人民防空工作实行军政双重领导，重大战略部署由军政双方共同研究确定，为维护国家安全、服务经济社会发展做出积极贡献。

依托人民防空领导体系，拓展应急管理职能，有利于加大军政领导力度，完善军警民协同机制，更好融入经济社会发展规划，更好在经济建设中贯彻国防需求。

可以人防部门为基础，联合应急管理、社会综治、国防动员等部门，通过国防动员协调军队有关部门，完善应急管理建设发展的领导体制机制，实现军政双重领导，促进军队指挥、政府应急、国防动员“三个机制”相衔接。

（二）发挥体制优势。

人民防空体制，经过历年来的建设、训练和检验，已经形成“纵向贯通国家、省市、设区市和县市各

层级，横向衔接消防、卫生等业务要素的体制机制，与应急管理、民防部门相比，体制机制相对成熟完善。

但组织和制度体系，重点为人民防空而建，与平时防灾救灾减灾和应急避难要求，还有一