大部制治理结构优化的推进策略与支持机制.docx
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大部制治理结构优化的推进策略与支持机制
大部制治理结构优化的推进策略与支持机制
2014年02月13日14:
27来源：
《公共管理与政策评论》年3期作者：
徐晓林/朱国伟字号
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内容摘要：
大部制改革是权力结构与治理结构互动优化的过程。
在宏观层面，推进大部制治理结构的优化需要以战略性价值作为规范，以此防止改革的碎片化。
同时，需要在整体视野下统筹党政大部制改革，开发存量治理资源，并以非均衡的权力配置模式，实现权力变革的配置效率。
此外，通过差别化的动力源建设来实现自我结构性优化。
在中微观层面，则需要信息共享机制、法制化协调机制、以行政质量评估为中心的反向促进机制、责任共担机制等来促进合作治理格局的形成。
关键词：
作者简介：
【英文标题】PromotingStrategiesandSupportingMechanismforStructureOptimizationofSuperMinistryReform
【作者简介】徐晓林，华中科技大学公共管理学院教授、院长，Xiaolin@；朱国伟，武汉大学政治与公共管理学院讲师，gwzhucn@。
【内容提要】大部制改革是权力结构与治理结构互动优化的过程。
在宏观层面，推进大部制治理结构的优化需要以战略性价值作为规范，以此防止改革的碎片化。
同时，需要在整体视野下统筹党政大部制改革，开发存量治理资源，并以非均衡的权力配置模式，实现权力变革的配置效率。
此外，通过差别化的动力源建设来实现自我结构性优化。
在中微观层面，则需要信息共享机制、法制化协调机制、以行政质量评估为中心的反向促进机制、责任共担机制等来促进合作治理格局的形成。
Thesuperministryreformisaninteractiveoptimizationprocessofthepowerstructureinthegovernment.Atamacrolevel,thisprocessneedstobeguidedbyastrategicvaluesoastopreventthefragmentationofthereformThereformshouldalsohaveanoverallplaninordertomaximizetheefficacyofresourceallocation.Moreover,thestructuraldifferentiationshouldberealizedthroughtheconstructionofmulti-sourcesofmotivation.Atthemediumandmicro-level,information-sharingmechanism,theevaluationmechanism,andtheresponsibility-sharingmechanismshouldusedtopromotetheformationofareasonablecollaborativegovernance.
【关键词】大部制治理/治理结构/权力结构thesuperministrygovernance/thegovernancestructure/thepowerstructure
“十八大”以后，在建设“人民满意的服务型政府”的目标下，大部制改革被定位为推动政府职能转变、深化行政体制改革的重要内容。
“大部制”又称“大部门体制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，集中到一个部门进行管理。
①虽然自“十七大”以来，学术界对于大部制改革的目标、改革的路径以及实现机制进行了大量的探讨，但总体而言因对大部制改革的理论本质缺乏一个深入的分析，以至于相应的对策性分析在宏观上缺乏对中国政治现实的契合，在微观上缺乏可操作性。
由此，大部制改革的实践仍因循以机构改革为中心、封闭于政府系统的传统逻辑。
“大部制”不能等同于简单的部门合并，即变为“大部门”改革，只有在宏观的总体性视野下，将其作为一种新的治理形式和治理载体，置于公共治理结构优化的框架中，才能真正以大部制改革推动行政体制改革。
一、大部制权力结构变革与治理结构优化
（一）由大部门行政向大部制治理的转变
传统对“部门行政”的理解是封闭化的，部门机构以行政职责范围为界开展行政行为，在闭合、有界的行政单位内形成了“三叶草式”离散型治理形态。
“部门主义”则是这一现象的极端表现。
如果实行“大部制”是简单地把职能相近、业务雷同部门进行合并或拆减，大部制改革就难以跳出历史的窠臼。
大部制改革中决策、执行、监督分化的职能模式属于功能上的划分，并非组织机构或主体的机械限定。
换言之，“行政三权”（即行政决策权、行政执行权和行政监督权）的功能分化后，其具体承担载体既可以由政府组织来承担，亦可由社会组织来承担。
即使在大部制下，由于部门所辖职能范畴、行政资源及行政能力仍相对有限，通过跨越部门边界进行资源结构的更新与优化，实现治理资源的自我再生也是必需。
进而，大部制改革必须实现大部门行政思维向大部制治理理念的转变。
在“治理”这一非政府为必然核心的公共问题解决模式中，企业、非营利组织、公民等都可以通过合同外包、特许经营、政府补助、自我服务等形式参与到大部制“行政三权”建设中来，成为大部制治理结构中的可选择主体。
同时，由于与政府职能调整并进的大部制改革涉及职能与权力的重新配置，关涉政府与社会、政府间、政府与党群机构及事业单位等多元主体间关系的调整。
因而，大部制治理也是改革实践面临的现实。
（二）作为治理结构变革的大部制改革
大部制改革可以划分为两种模式，一是实体性大部制，即部门内的功能性分化，决策权、执行权、监督权由部门内某个机构专属。
二是非实体性大部制，即在部门之间，决策权、执行权、监督权分属不同的部门。
在前一种意义上的实体性大部制更多地指称部门内部治理，而后一种非实体性大部制作为一种政府治理模式的理解则更为准确和合理，它所涉及的是国家公共治理结构的总体。
当前的大部制改革及其“行政三权”建设所涉及的是大部门内外两方面的治理结构优化，内部体现为行政决策、执行、监督的权力关系或主体关系；外部则涉及人大、党委、政协、司法等国家权力主体，即不再限于“行政三权”的范畴，但这两方面都以形成相互制约又相互协调的权力运行机制和运行体系为目标。
因而，在这一改革系统中，大部制改革具有纵横交叉、辐射带动和影响全局的效应（王君琦，2013）。
所以说，“大部制”是公共治理结构的一部分，其改革也触动着公共治理结构，必然对其他治理主体提出变革的要求，并推动公共治理结构的整体变迁。
②
二、大部制治理结构优化的推进策略
一般而言，由于权力结构的结构化定制了治理结构，社会治理的优化亦应从权力结构的调适做起。
同时，权力结构的制约与协调机制随着权力功能的分解、权力关系的调整必将由内而外产生变革的要求，亦即内部功能性优化也会产生外部效应。
大部制下的“行政三权”建设则成为推进治理结构优化的关键所在。
同时，大部制治理结构的调整优化需要置于与国家、社会等治理主体关系中来考察和实现。
当权力结构进行内外重整的时候，大部门内部与外部的治理结构优化也需要同时进行。
部门内部在建立合理的职责体系、权力配置及运行机制的同时，也需要关注内外治理结构的衔接互动。
（一）以战略性的价值结构指导改革
政府职能的目标模式定位问题决定了大部制改革的空间和历史定位。
大部制改革其本质是政府职能的价值指向与价值结构的调整。
总体而言，政府管理仍然存在着粗放式的弊端，管得过多，但管得不精，距离专业性的精细化治理尚远。
大部制改革是在政府专业化管理能力较弱、组织功能并未厘清的情况下的统一。
而且，原有的部门设置并没有真正实现专业化的精细化设置，这本身就存在职能结构和职能内容不清的问题，并没有达到市场化高度发展所推动的专业化管理，进而催生专业化整合的需求。
因而，大部制是在官僚制发展不充分的情况下展开的，具有适应性改革的调适特征。
这使权力结构安排和运行机制建设从历史的角度看，都必然带有暂时性或者策略性特征。
同时，我国社会转型与发展不平衡也使权力结构安排与运行机制建设在不同地区、不同层级又必须体现差异性，所以，一致性的制度安排也是不可能和不合理的。
这些必然影响权力结构安排的稳定性、合理性与运行机制建设的有效性。
顶层设计首先是理念共识，其次是理念指导下的制度共识。
统筹不同发展阶段和不同地区的改革模式的基本方法即是以一种战略性的价值结构来进行引导和规范。
党的十八大报告在谈到行政体制改革时提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。
这体现了政府理念的转变，是大部制改革与治理结构优化的价值空间。
大部制改革需要既能回应当下的需求，又具有未来价值关怀，同时关注现实与目标之间工具结构的战略性价值结构安排。
更为根本地讲，只有在合理的战略性价值结构指导下的工具选择以及改革的现实回应才更具可行性，才更加符合社会需求，而更具有实践价值（朱国伟，2010）。
这一价值规范可以作为对地方政府及其部门改革创新的“元评估”规则，即在多元的地方大部门创新中，不做强制规范，但又不使其失范。
在纵向政府间事权尚不明晰的情况下，战略性价值指导在防止改革碎片化、无序化的同时亦可为探索式创新提供空间。
（二）统筹党政大部制改革
在广义上，我国的行政管理体制涉及与国家公共行政管理相关联的诸方面的法权主体及其相互关系，并以这些法权主体相互关系的改变或调整为体制改革的核心内容（张国庆，2007）。
由于中国共产党“总揽全局、协调各方”的领导地位，以及“议行合一”、“党管干部”、“归口管理”等政治体制特性，大部制改革的思路和方向必然会涉及政党、人大等系统，因此是跨党政的。
因而，大部制改革的一个深层次的问题是：
如何在协调政党、人大、政府、法院等组织关系的基础上，整合分布在这些组织中的决策、执行与监督权，并且实现三种权力之间的相互制约与相互协调。
正如有学者指出的，顶层权力结构的合理配置实际上是党委、政府、人大、政协四种权力结构如何科学配置的问题。
顶层权力格局有缺陷，只靠政府的大部制管理模式是解决不了根本性问题的，即使频繁地进行机构调整、裁减、合并和重组，也很难理顺大的权力关系格局（汪玉凯，2013）。
这其中最为关键的是党委与政府、党委与人大的关系。
将决策、执行、监督相互制约与相互协调的改革视阈局限于行政系统内部是导致改革难以推进的重要原因。
党政职能与机构的系统性转变是大部制改革深化推进的重要基础和条件。
应将大部制改革置于国家权力结构宏观优化的框架下审视，为大部制的改革提供更为广阔的体制空间和改革效率的展现空间。
在党政功能协调的整体权力架构下，真正贯彻党“总揽全局、协调各方”领导地位的实现方式。
将自身职能定位于事关国家全局的政治领导、组织领导和思想领导方面，解决“双轨行政”的问题。
在改革中职能重叠的党政机构，可借鉴纪委监察、对外宣传等党政机构综合设置的方式，采取“一个机构两块牌子”或者合署办公等形式，统筹考虑机构设置（沈荣华，2013）。
这不仅关系到大部制运行的效率，也决定着大部门内权力结构和运行机制建设的有效性。
从这方面来看，党委机构的大部制改革更具政治与社会意义。
（三）开发存量治理资源优化大部制治理结构
在大部制治理结构优化中，培育新型治理资源的增量改革的同时，应发掘作为存量形式的既有制度资源与组织资源的潜能。
首先，延展以主要领导干部为重点的决策评估制度。
县以上党政主要领导干部一直是干部队伍建设的重点，将其作为主要监督对象并以决策责任为主要监督内容尤其体现在《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等一系列文件中。
对于大部制治理而言，在落实和加强既有的以决策议事规则为中心的党政问责要求的同时，更主要的是对部门内的核心行政官员、执行机构和执行主体行为的规范和约束。
将建立健全决策风险评估机制、决策失误责任追究制、纠错改正机制等延展到部门内部的机构层次、管理型岗位的行政人员乃至契约型机构的核心人员上。
其次，工、青、妇等组织功能的调整。
工会、共青团、妇联等人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，其作为参政议政渠道，推动决策民主化方面的功能更加受到重视。
十七届四中全会从加强和改进党的群众工作的角度，在建设中国特色社会管理体制目标下，在人民团体的功能定位中又增加了“服务群众”的要求。
通过发挥它们的决策、执行和监督功能，引导和带动社会组织，不仅有助于形成合理的社会治理秩序，也可以在党政系统之间建立良好的执行协调机制。
同时，推进事业单位改革，通过改造事业单位的功能结构来优化部门执行结构，形成大部门治理的执行网络。
最后，强化议事协调机构的决策协调与监督功能。
议事协调机构通常由权力层级较高的领导和部门牵头、联合各相关机构组成，承担着政策研究和规划、信息交流与沟通、政策执行的协调与监督等功能（赖静萍、刘晖，2011）。
各级政府议事协调机构一般称为“委员会”或“领导小组”，如信息化领导小组、节能减排工作领导小组、减灾委员会等。
它们都具有协调部门权限冲突、进行综合决策、执行监督的功能。
虽然大都由某一专项任务或重点工作推动成立，但作为一种治理机制已渐趋制度化。
富阳大部制改革中的“专委会”模式实际上就类似于领导小组制度。
在总结我国既有的议事协调模式经验的基础上，可以尝试强化议事协调机构的决策及议事监督功能，但同时也要注意协调机构的权力干预与部门自主性的关系。
（四）以非均衡的权力结构建设实现权力配置效率
大部制“行政三权”的良性配置过程是还权、放权于其他治理主体的过程，“行政三权”的配置质量决定着总体治理结构的质量。
“行政三权”结构性变革的过程是权力配置效率不断优化的过程，其目标是实现权力结构的相对均衡，但改革本身却必然是一个非均衡的过程。
这是因为，我国传统的权力结构设计模式是在坚持党的领导下，以“民主集中制”和“四个服从”为指导原则，这就使权力结构形成了自上而下的“金字塔”状的辐射结构，亦即形成了决策—执行关系下以“决策权”为中心的权力结构。
而处于社会转型的我国及其特有的大国治理模式，使得决策权在总体集中的基础上又不得不呈现地区性、领域性、部门性分化。
换句话说，以决策权为中心的权力结构安排在社会管理的各个领域延伸开来。
然而，在微观管理职能没有剥离、法制不健全、行政执行力不足的情况下，政出多门的行政乱象就产生了。
监督权在改革实践中总是被有意无意地置于相对弱势的地位，多次改革又以行政执行权为重心。
决策权的运用在得不到有效监督和约束的情况下，所谓的“一把手”问题也就产生了。
大部制改革是一个决策权力集中、综合性决策权力强化的改革道路，要达到“行政三权”既相互制约又相互协调的效果，其重点必然是加强对决策权的控制。
在完善决策权力体系的同时，更加注重执行权的过程与效果，监督权的地位与效力，以非均衡的权力建设实现权力配置效率。
这就决定了在权力的配置中，监督权的地位必然具有相对的超然性或优势地位，且在改革中需要给予优先考量。
如此才能起到权力引导与权力监督的效果。
总体而言，“行政三权”的配置都存在着权力上移、下沉、外转、剥离等要求，都遵循“集分结合”的结构性调整配置原则，应强化核心权力，对权力进行结构性分解，从而实现良性配置。
第一，内容性分解。
厘清大部门职能范围、权力边界和权力规模，控制权力总量。
基本模式为权力和职能清单方法，这在北京等地已有实践。
第二，流程性分解。
厘清职能与权力的程序性构成，大部制改革在按照组织功能进行整合的同时，更需要按照服务程序进行分解。
通过对决策与执行权的内容性分解与流程性分解，寻找权力失范的风险点和监督关节点，实现对应性的制约协调。
同时也有助于明确监督者的责任，对于监督失效、监督盲点也更容易发现。
第三，核心—外围的结构性分解。
该模式可以认清在部门权力结构中哪些是“可选择”的，哪些是“必要的”、“不可或缺的”（徐晓林、朱国伟，2011a）。
明确哪些权力可以下沉，哪些必须持有，可以为大部制权力结构调整提供更为科学的指导。
只有围绕着核心权力建立起来的机制，才能保证权力结构变动的秩序化以及权力结构的总体稳定，实现“可控的放权式改革”（徐勇，2003）。
（五）防止权力下沉后机构专权的新部门主义
虽然，大部门在政策制定与执行的宏观视野上要优于原有的“部门”。
但是，大部制也使部门治理愈发缓慢、笨拙，增加了组织不确定性行为的风险成本。
同时，当把部门整合起来，因权力的集中化和组织规模的增大，对其协调和治理也就更困难了。
权力结构的调整是责任的再分配，大部门综合性决策权的上收，也必然伴随着决策责任在不同机构和不同主体之间进行了重新划分，将中观、微观决策权的重心下沉至执行或管理机构。
在分权、授权治理格局下，行政机构将被分为契约机构、执行机构、管制性机构、供给性机构和服务性机构等（帕特里克·敦利威，2004）。
因而，在可能增强机构性的官僚化管理的同时，也必然出现权力单元小型化的问题。
决策权下沉的过程是决策权力主体自我革命的过程，它以监督权的确立、执行主体责任的强化及其评估机制的健全为保障。
大部门由于权力总量的增大，信息垄断可能更为严重，部门之间的制约难度加大。
而且，在利益的驱动下，政府权力部门化的倾向会向更小的单元蔓延，出现权力司局化、处室化，不断挑战部门行政首长的领导艺术和控制、监督能力（施雪华，2008）。
导致副职、归口管理者的专业化管理、技术性管理与政治性官员之间形成信息不对称，继而可能出现执行（行政）反制决策（政治），监督机制失效，从而形成部门内的“机构性专权”。
通过对核心执行机构、核心执行官员或者政治性官员进行评估，以促成专业自主和政治控制困境的解决是西方放权改革中的基本经验（NadiaCarboni，2010）。
因而，在下放权力的时候必须随之进行责任机制的设计，以适应权力下属化和机构化的现实。
在大部制改革中，作为中间层部门领导的行政行为，既可能无法体现高层政府或决策部门的意志，也可能无法满足社会、公民的实际需求，因而，可能是最为缺乏效能保证的。
这些专司执行的核心机构和人员以及执行机构社会化之后的核心治理机构和核心治理主体，就成为监督与责任机制设定的关键对象所在。
（六）以差别化的动力源实现结构性促进
基于“行政三权”功能性分解的权力结构调整是实现行政自制的重要尝试。
不同于西方以冲突性制衡为设计理念的政治三权分立的均权思路，我国的大部制“行政三权”建设强调相互制约和相互协调两个方面，亦即权力关系的调整不仅要实现权力的结构性制约，更要实现权力关系的结构性促进。
良性权力结构的特征表现为：
具有以公共利益为价值导向的自我再生性；具有主体功能的耦合性；具有外部环境的自我适应性；具有内部弊病的自我修复能力。
要使“行政三权”形成相互制约、相互协调的良性状态，根本在于“行政三权”主体的行为动力源于何处，是内生于部门机构，还是外在于部门机构。
只有通过不同的动力源，才有可能缓解由大部门内外因利益资源争夺而产生的组织政治冲突及其对“三权”运行效能的掣肘。
差别化的动力源是实现大部门内权力结构配置与机制建设有效性的前提。
当前，我国在行政监督方面已有较为系统的制度设计，但监督方主体却内生于行政系统或以行政系统的行政资源为存续条件，使监督机制不仅缺乏监督的动力，也缺乏监督的实质性资源保障，而更多地沦为一种“表忠心”、“献政绩”的行政附和行为（徐晓林、朱国伟，2010b）。
即使要求内部单位之间互相监督，其结果必然是互损和整体性的自我损害。
利益冲突是相互监督的强大原动力，在利益目标完全一致的情况下，所有形式的监督最多都只具有暂时的和局部的意义（傅小随，2004）。
只有在决策、执行、监督三类机构之间建构差别化的利益来源，才会形成相互制约与协调的自我内在动力机制，也才会避免决策执行一体化和监督与决策一体化。
在大部制治理格局下，动力源的开发不再限于“行政三权”，治理结构中的不同主体都需要不同的动力源，或成为不同动力源的来源，才能在治理结构的运转与自我调适中起到积极的促进作用，而这也有利于防止治理结构的僵化，从而实现内外互动的结构性促进。
三、大部制治理结构优化的支持机制
治理结构的变革意味着权力授受关系和责任的重置，进而在既有权力结构中的权力主体结构和主体间关系也将发生变化，权力运行过程和机制也都必然产生进行调整的需求，权力结构也将在反向促动下发生嬗变。
推进策略的分析更多是宏观的考量，而治理结构优化的机制建设则处于中观或微观层面。
机制建设同样需要以内外结合的整体性视角去分析和建构，通过治理机制来优化治理结构，实现协同、有序地治理。
（一）促进权力协同的信息共享机制
信息交换和共享机制，是治理主体间有效互动、合作的前提，是治理结构运转的基础载体。
横向整合、纵向贯通的信息系统是部门间与治理主体间协调能力提升的技术支持机制。
伴随着大部制组织结构的重组，组织间关系与工作流程的变化必然推动组织间信息互动关系结构的变化，并在政务公开、信息整合、应用协同等方面提出新的要求。
但权力的机械限定必然导致决策、执行、监督之间的缝隙，进而导致各项权力的功能性不足。
适应信息社会发展，建立决策、执行、监督主体共享的信息系统，作为部门内外治理主体衔接与整合机制建设的基础。
开放、对接的信息系统是政府外部治理主体力量的引入机制和嵌入型监督机制，作为一个“链接桥”将若干独立的治理主体连接起来，形成一个准组织化整体。
支持和促进治理结构中决策、执行、监督“三权”的协调运行。
信息共享系统包含了大部门内部、部门之间，也包含了政府与社会关系上的信息公开，以及党政系统整合意义上的跨部门信息共享。
整合的信息共享系统，可以减少搜寻和获取信息的费用，拓展了决策信息源，改变了决策者的有限理性。
特别是虚拟现实技术的运用，使复杂环境下的协作各方或者协调主体形成虚拟在场的网络结构，推动多主体战略合作共识的形成。
弱化治理主体由于信息不对称所引起的不平等地位，使平等协商、资源与功能互补、战略协同的多元合作的大部门治理成为可能。
借助于信息系统，部门内外可沟通的边界得到了延展，可协调的范围也增加了，缓解了协调机制的限度压力和交易成本负担，从而扩展了组织内合作成员的容量。
更为完整的双向监督信息，使得相互监督的有效性也将得到提升。
信息共享促进了基于信任的共享性理念的形成，使部际与部门行政协议的履行具有内在的自我实施、自我执行的动力，在一定程度上缓解了“集体行动”的困境。
（二）扩展决策咨询委员会功能的“预决策”机制
在决策民主化、科学化和法制化的目标下，政治协商、政府参事在决策程序中越来越受到重视，但还未形成政府系统与社会系统、舆论系统之间有效互动的决策机制。
当前，需完善公众参与、专家论证、政府决策相结合的决策机制，创建政府、媒体、公民和社会组织四位一体、内外互动的群决策机制。
群决策机制是治理主体间互动关系的规范化。
各利益相关者参与决策本身又发挥了监督和制约的功效，使决策和监督的双重功能得到体现。
如果说共享的信息系统是群决策的技术平台，那么，决策咨询机构就承担着组织载体的功能。
目前，各级政府及部门大都建立了决策咨询委员会或基于不同工作内容的专家委员会。
如关税专家咨询委员会、国家信息化专家咨询委员会、南水北调工建委专家委员会等。
可以考虑设立推进大部制治理结构优化的决策咨询机构，将现有的决策咨询委员会改造成为集决策信息收集、决策方案设计、决策方案筛选、决策方案评估、决策效果跟踪等功能的
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