劳动和社会保障事业发展十一五规划纲要.docx

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劳动和社会保障事业发展十一五规划纲要

劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（２００６年－２０１０年）

目录

    序言

    一、“十五”时期主要成就及基本经验

（一）主要成就

    1.就业再就业取得明显成效

    2.职业培训取得较大进展

    3.社会保障事业取得长足发展

    4.劳动关系调整机制初步形成

    5.劳动保障法制建设取得新进展

（二）基本经验

    1.党中央、国务院的高度重视，是推进劳动保障事业全面协调可持续发展的根本保证

    2.全面落实科学发展观，是做好劳动保障工作的重要指针

    3.维护劳动者的根本利益，是做好劳动保障工作的出发点和落脚点

    4.坚持依法行政，是做好劳动保障工作的有力保障

    5.加强基础能力建设，是做好劳动保障工作的必要条件

    二、“十一五”时期面临的形势

（一）就业形势依然严峻

（二）社会保障制度亟待完善

    （三）劳动关系中的矛盾日益突出

    三、“十一五”时期指导思想和基本原则

（一）指导思想

（二）基本原则

    1.坚持以人为本，切实维护劳动者合法权益

    2.坚持统筹兼顾，促进协调发展

    3.坚持深化改革，创新工作机制

    四、“十一五”时期发展目标和主要任务

（一）发展目标

    1.就业持续增长

    2.劳动者素质不断提高

    3.社会保障体系比较完善

    4.劳动关系基本保持和谐稳定

    5.劳动保障法制比较健全

（二）主要任务

    1.实施促进就业的长期战略和政策，千方百计扩大就业

    2.大力发展职业教育和培训，加快提高劳动者技能素质

    3.加快完善社会保障体系，增强社会保障能力

    4.健全劳动关系调整机制，创建和谐劳动关系

    5.加强劳动保障法制建设，坚持依法行政

    五、“十一五”时期保障措施

（一）加大政府投入和政策扶持力度

（二）实施重大工程项目及制度改革

    （三）加强劳动保障信息化建设

    （四）加强劳动保障科学技术研究

    （五）加强国际交流与合作

    （六）加强劳动保障事业宣传

    （七）加强劳动保障系统能力建设

序言

    21世纪头20年，我国步入全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、加快推进社会主义现代化新的发展阶段，这一时期是我国经济社会发展向第三步战略目标迈进的关键时期。

在这一关键时期，提高劳动者整体素质和就业能力，提高就业质量，稳定就业形势，完善社会保障体系，和谐劳动关系，是促进我国经济社会又快又好发展，向实现社会主义现代化目标稳步迈进的基本条件，也是我国深化经济体制改革，保持社会稳定和国家长治久安的重要任务。

按照落实科学发展观的要求，我国将更加关注经济社会的协调发展，劳动和社会保障工作作为构建社会主义和谐社会的重要保障，在保障劳动者基本生活、维护社会稳定和促进经济发展方面将发挥越来越重要的作用。

    根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，制订《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006年-2010年）》（以下简称《纲要》），对“十一五”时期扩大就业、健全社会保障体系、调节劳动关系、维护劳动者权益等作出部署，是提高人民生活水平，推进社会主义和谐社会建设的重要举措，对进一步发挥劳动保障事业在国民经济和社会发展中的作用，推进劳动保障事业的全面协调可持续发展，进而推动国家“十一五”规划目标的全面实现具有十分重要的意义。

    本《纲要》规划期为2006年-2010年。

 一、“十五”时期主要成就及基本经验

（一）主要成就。

    “十五”时期，劳动保障事业取得显著成就，为深化改革、促进经济发展、维护社会稳定作出了积极贡献。

    1.就业再就业取得明显成效。

实施积极的就业政策，建立了政府促进就业的目标责任体系，确立了“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的机制。

就业总量稳步增长，就业结构进一步优化，就业形势保持基本稳定。

到“十五”期末，全国城乡就业人员达到7.6亿人，城镇登记失业率控制在4.2％以内。

五年城镇新增就业4200万人，下岗失业人员再就业1800万人；五年转移农业劳动力4000万人。

    2.职业培训取得较大进展。

市场化、社会化的职业培训体系初步建立，高技能人才培养力度加大，再就业培训、创业培训和农村劳动力转移培训扎实推进。

共培训下岗失业人员2500万人次，在全国100个城市开展了创业培训。

职业资格证书制度得到大力推行，初步实现技能人才评价与就业、使用、待遇的衔接，到“十五”期末，全国有6000多万人次取得职业资格证书。

    3.社会保障事业取得长足发展。

确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员基本养老金按时足额发放成果继续得到巩固，各项保险制度改革稳步推进，国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨基本完成，社会保险覆盖面继续扩大，保障能力明显增强。

“十五”期末，全国参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险人数分别达到1.75亿人、1.38亿人、1.06亿人和8478万人、5408万人，参加农村社会养老保险的人数达到5442万人。

2005年，社会保险基金收入6968亿元，支出5401亿元。

企业退休人员社会化管理服务取得积极进展。

企业年金制度开始实行。

在东北三省开展了完善城镇社会保障体系试点，探索了有益的经验。

    4.劳动关系调整机制初步形成。

劳动合同制度和集体合同制度顺利推进，全国地市级以上城市普遍建立了协调劳动关系三方机制。

国有企业重组改制和关闭破产劳动关系处理政策逐步完善。

劳动争议处理工作得到加强，劳动争议结案率保持在90％以上。

适应转轨时期特点的企业工资分配体制初步确立，最低工资制度和工资指导线制度普遍建立，劳动力市场工资指导价位和人工成本信息指导制度建设稳步推进，职工工资水平有较大幅度提高。

    5.劳动保障法制建设取得新进展。

将“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入《宪法》，国务院修订公布了《禁止使用童工规定》、制定公布了《工伤保险条例》和《劳动保障监察条例》，劳动保障部公布了《工伤认定办法》、《最低工资规定》、《集体合同规定》、《企业年金试行办法》等16个部门规章，各地出台110多部地方性劳动保障法规和规章，适应社会主义市场经济体制的劳动保障法律体系框架初步形成。

劳动保障监察机构开展了征缴社会保险费、整顿劳动力市场秩序和建设领域拖欠农民工工资等专项检查，查处大量违法案件，有力地维护了劳动者的合法权益。

（二）基本经验。

    “十五”时期劳动保障事业的快速发展，为“十一五”时期奠定了良好的基础，也为今后的工作积累了有益的经验。

    1.党中央、国务院的高度重视，是推进劳动保障事业全面协调可持续发展的根本保证。

党中央、国务院把劳动保障事业摆在经济社会发展全局更加突出的位置，纳入国民经济和社会发展的总体规划，提出就业是“民生之本，安国之策”，确立经济发展与扩大就业并举的战略，有力地推动了就业再就业工作的开展；进一步明确改革的思路，社会保障体系逐步得到完善。

党中央、国务院和地方各级党委、政府的高度重视，各有关部门和有关方面的大力支持，保证了劳动保障工作顺利向前推进。

    2.全面落实科学发展观，是做好劳动保障工作的重要指针。

各级劳动保障部门按照统筹协调可持续发展的要求，把劳动保障工作放在党和政府工作的全局中去思考，放到国民经济和社会发展的全局中去把握，从城乡统筹发展的整体上去部署，正确把握改革的力度和节奏，协调处理好劳动保障各项工作之间的关系，在促进经济发展、服务国企改革和维护社会稳定方面发挥了重要作用。

    3.维护劳动者的根本利益，是做好劳动保障工作的出发点和落脚点。

始终坚持把维护劳动者的根本利益放在首位，劳动保障工作每一项法规的出台、每一项政策的制定、每一项工作的开展，都能注重各类社会群体利益关系的协调平衡，充分考虑劳动者的经济和心理承受能力，因而得到了广大劳动者的拥护和支持，使劳动保障事业发展有了广泛的群众基础。

    4.坚持依法行政，是做好劳动保障工作的有力保障。

一系列劳动保障法律法规和部门规章先后出台，使劳动保障工作更加有法可依、有章可循。

各级劳动保障部门依法行政的意识不断增强，更加重视依靠法律手段管理、规范和推进劳动保障工作，劳动保障监察执法和劳动争议处理力度不断加大，劳动者的合法权益得到基本保障。

    5.加强基础能力建设，是做好劳动保障工作的必要条件。

职业介绍、职业培训等就业服务功能不断完善，社会保险经办机构和业务流程逐步健全、规范，街道社区劳动保障工作平台初步建立，“金保工程”建设积极推进，干部队伍素质不断提高，劳动保障科研取得可喜成果。

基础能力建设的加强，为劳动保障事业发展提供了有力的支撑。

 二、“十一五”时期面临的形势

    “十一五”时期是我国全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设的关键时期。

在这一时期，劳动保障事业发展既面临着难得的机遇，也面临着严峻的挑战。

按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，我国将更加注重经济社会协调发展，劳动保障工作作为构建和谐社会的重要内容和着力点，在保障劳动者基本生活、维护社会稳定、推动深化改革和促进经济发展等方面将发挥越来越重要的作用。

同时，社会主义市场经济体制的不断完善，国民经济的持续快速增长，将为劳动保障事业可持续发展提供强大的内在动力和坚实的经济基础，创造更为有利的条件。

但我们也要清醒地看到，在今后一个时期，随着经济形势、社会结构的不断变化，各种社会问题和矛盾不断增多并趋于复杂化、多样化，劳动保障事业发展将面临着许多困难和问题，主要反映在：

（一）就业形势依然严峻。

我国人口多，就业压力大，未来五年甚至更长一个时期，劳动力供大于求的矛盾仍将存在。

到2010年，我国劳动力总量将达到8.3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，而从需求情况看，劳动力就业岗位预计只能新增4000万个，劳动力供求缺口1000万左右。

体制转轨时期遗留的国有、集体企业下岗失业人员再就业问题尚未全部解决，国有企业重组改制和关闭破产过程中职工分流安置的任务繁重，部分困难地区、困难行业和困难群体的就业问题仍然存在。

高校毕业生等新成长劳动力就业问题、农村劳动力转移就业问题和被征地农民就业问题凸显出来。

劳动者整体技能水平偏低，高技能人才严重缺乏，与加快经济增长方式转变，推进产业结构优化升级的要求不相适应。

（二）社会保障制度亟待完善。

我国已进入老龄化社会，养老保险、医疗保险等社会保障基金承载着巨大支付压力。

退休人员逐年递增，养老保险个人账户没有做实。

企业退休人员基本养老金水平与机关事业单位退休人员退休费水平形成差距，成为影响社会稳定的因素。

部分城镇居民医疗保障缺乏制度安排。

失业保险促进就业的功能尚未得到充分发挥。

安全生产的严峻形势对工伤保险提出了更高的要求。

城镇个体劳动者和灵活就业人员、农民工、被征地农民、农村务农人员的社会保障问题突出。

社会保险统筹层次不高，部分流动就业人员的保险关系难以转移。

这些问题成为全社会关注的焦点，必须引起高度重视。

    （三）劳动关系中的矛盾日益突出。

随着城镇化、工业化和经济结构调整进程加快，以及经济成分多元化和就业形式多样化，劳动关系将更趋复杂化，协调好利益关系的难度进一步加大。

国有企业历史遗留的劳动关系问题亟待解决。

工资分配关系不合理、分配秩序不规范的矛盾日益尖锐，适应市场经济要求的企业工资决定机制不健全，部分企业普通职工工资增长缓慢。

用人单位安排劳动者超时加班、拖欠和克扣劳动者工资等侵害劳动者合法权益现象比较严重。

劳动争议继续呈大幅度上升趋势，劳动争议预防和处理工作仍将面临相当大的压力。

    三、“十一五”时期指导思想和基本原则

（一）指导思想。

    “十一五”期间，劳动保障事业发展要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，着眼于国民经济和社会发展全局，从维护劳动者切身利益入手，将劳动保障事业纳入法制化、科学化轨道，逐步形成扩大就业与改善劳动关系、完善社会保障体系有机联系和相互促进的劳动保障工作新机制，为构建社会主义和谐社会、实现全面建设小康社会的奋斗目标作出新贡献。

（二）基本原则。

    1.坚持以人为本，切实维护劳动者合法权益。

始终把维护人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点。

在作出决策、制定和实施政策的过程中，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，妥善处理不同利益群体关系，关心和帮助困难群体的生活，千方百计扩大就业，加快完善社会保障体系，努力维护劳动者的合法权益，合理调节收入分配，使广大劳动者享受改革发展的成果，积极促进社会和谐稳定。

    2.坚持统筹兼顾，促进协调发展。

从我国基本国情出发，与国民经济和社会发展相适应，统筹考虑城乡各类劳动者需求，协调推进就业、社会保障和劳动关系调整等劳动保障各项事业的发展。

在增加就业总量的同时，更加注重提高就业质量；在扩大社会保险覆盖面的同时，更加注重完善制度体系；在全面维护劳动者合法权益的同时，更加注重各类社会群体利益关系的协调平衡；在推进各项制度改革的同时，更加注重法制、规划统计、信息网络、监督、管理和服务体系等基础建设，促进劳动保障事业全面协调可持续发展。

    3.坚持深化改革，创新工作机制。

用改革的思路、改革的办法解决劳动保障工作中的深层次矛盾，消除影响劳动保障事业发展的制度性障碍，注重把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度协调起来，每项重要改革方案的制订和实施，都必须充分考虑是否符合大多数人的利益，考虑国家财政、企业和群众的承受能力以及对社会各方面的影响，正确处理好改革、发展、稳定的关系。

积极探索建立劳动保障工作的新机制，在工作目标的确定上，要立足当前，着眼长远，实现劳动保障事业的可持续发展；在工作重心的把握上，要在解决当前突出矛盾的同时，更加注重探索建立长效机制；在工作方式的改进上，更加注重制度完善、机制创新和管理能力提升，坚持典型引路、区域协调、分类指导等行之有效的工作方法。

 四、“十一五”时期发展目标和主要任务

（一）发展目标。

    “十一五”期间，劳动保障事业发展的主要目标是：

建立健全与国民经济和社会发展相适应的比较完善的劳动保障制度及运行机制，逐步实现就业比较充分，收入分配比较合理，劳动关系基本和谐稳定，社会保障体系比较完善，管理服务规范高效的发展目标。

    1.就业持续增长。

把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，继续实施积极的就业政策，在重点解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题的同时，努力做好城镇新增劳动力就业和农村富余劳动力转移就业工作，探索建立社会主义市场经济条件下促进就业的长效机制，积极推进城乡统筹就业，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。

广开就业门路，增加就业岗位，改善就业结构，提高就业质量。

加强失业调控，保持就业形势稳定。

“十一五”期间，全国城镇实现新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5％以内，转移农业劳动力4500万人。

    2.劳动者素质不断提高。

形成面向市场、运行有序、管理高效、覆盖城乡的职业培训和技能人才评价制度与政策体系，进一步加大对各类劳动者的培训力度，基本建立起规模宏大、专业齐全、梯次合理的技能劳动者队伍。

到“十一五”期末，全国技能劳动者总量达到1.1亿人，其中，技师和高级技师占技能劳动者总量的5％，高级工占20％。

    3.社会保障体系比较完善。

建立健全社会保障制度和管理服务体系，实现资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化。

进一步扩大社会保障覆盖范围，基本实现城镇各类就业人员平等享有社会保障。

健全农村社会保障制度。

到“十一五”期末，城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到2.23亿人、3亿人、1.2亿人、1.4亿人和8000万人以上，参加农村社会养老保险和企业年金的人数逐步增长。

    4.劳动关系基本保持和谐稳定。

劳动关系调整机制进一步完善，逐步实现劳动关系调整的法制化。

劳动合同制度普遍实行，集体合同制度继续推进，协调劳动关系三方机制逐步健全，劳动争议处理体制改革取得明显进展。

企业工资收入分配秩序比较规范，职工工资水平稳步增长。

    5.劳动保障法制比较健全。

加快建立健全劳动保障法律法规体系，进一步完善劳动保障依法行政的制度，基本形成覆盖城乡的劳动保障监察执法网络，通过强化普法工作，使广大劳动者和用人单位的维权意识和守法意识明显增强。

（二）主要任务。

    1.实施促进就业的长期战略和政策，千方百计扩大就业。

（1）实施发展经济与促进就业并举的战略，确立有利于扩大就业的经济增长方式。

推进经济结构调整，鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展，积极发展就业容量大的劳动密集型产业、服务业和各类所有制的中小企业，改善就业结构，扩大就业容量。

加强地区间的协作，推行培训、就业、维权三位一体的工作模式，搞好劳务输出工作，引导和组织农业劳动力向非农产业和城镇有序转移。

（2）继续实施积极的就业政策，促进下岗失业人员再就业。

创造良好的就业和创业环境，妥善解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题，重点做好国有和集体企业下岗职工、国有企业关闭破产需要安置人员的再就业。

引导劳动者转变就业观念，促进多种形式就业，鼓励劳动者自谋职业和自主创业。

通过扶持政策引导，鼓励企业吸纳下岗失业人员再就业。

加大公益性岗位开发力度，全面落实各项扶持政策，提高就业稳定性。

建立就业与失业保险、城市居民最低生活保障工作联动机制，促进和帮助下岗失业人员尽快实现再就业。

    （3）不断完善市场就业机制，促进城乡统筹就业。

建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，逐步消除就业歧视。

取消农村劳动力进城和跨地区就业的限制，改善农民工进城就业环境。

积极推进新成长劳动力特别是高校毕业生就业。

加强劳动力市场建设，规范劳动者求职、用人单位招聘和职业中介行为。

建立覆盖各类失业人员的失业登记制度，加强对登记失业的高校毕业生的服务和管理，完善用人单位招聘人员录用备案制度和就业登记制度。

加强对各类职业中介行为的监管，维护劳动力市场秩序。

    （4）建立制度化、专业化、社会化的公共就业服务体系。

完善覆盖城乡劳动者的就业管理服务组织体系，建立健全县乡公共就业服务网络，强化政府促进就业的公共服务职能，完善公共就业服务制度。

以城市为中心逐步实施公共就业服务统筹管理，完善服务手段，开发服务项目，拓展服务功能，为城乡各类劳动者提供有效服务。

完善对困难地区、困难行业和困难群体的就业援助制度。

支持并规范发展各类专业性职业中介机构和劳务派遣、职业咨询指导、就业信息服务等社会化服务组织。

逐步建立政府购买就业服务成果的机制，充分发挥社会各类就业服务机构的作用。

    （5）加强失业调控。

妥善安置关闭破产和重组改制国有企业的分流职工；鼓励国有大中型企业通过主辅分离辅业改制分流安置富余人员；规范企业裁员行为，加强对正常生产经营企业裁员的指导；建立失业预警机制，制订预案和相应措施，对失业进行有效调控，减少长期失业人员数量，保持就业形势稳定。

    （6）完善境外就业管理体制，健全外国人在我国就业管理制度。

建立境外就业突发事件协调处理工作机制，保护境外就业人员合法权益。

加强对境外就业中介机构的监管，规范对境外就业人员的服务。

加大开拓境外就业市场力度，扩大境外就业规模。

加强对外国人在中国就业的管理。

    2.大力发展职业教育和培训，加快提高劳动者技能素质。

（1）加快培养经济社会发展需要的技能劳动者。

充分发挥现有教育培训资源的作用，依托大型骨干企业和职业院校、高级技工学校、技师学院等重点职业教育培训机构，建立一批示范性、国家级高技能人才培训基地和区域性公共实训基地，加快高技能人才培养，推进现代职业培训制度模式的建立。

加强实用技能培训，提高下岗失业人员再就业能力。

开展创业培训，发挥创业带动就业的倍增效应。

大力开展农民职业技能培训和引导性培训，提高农民职业技能、转移就业能力和外出适应能力。

完善劳动预备制度，使90％以上城乡新成长劳动力在就业前接受必要的职业技能培训。

加快形成政府推动、企业主导、行业配合、学校参与、社会支持、个人努力的技能劳动者培养工作新格局。

加强技工学校和职业培训机构能力建设，建立校企合作的技能劳动者培养制度。

逐步形成结构合理的技能劳动者队伍。

（2）进一步完善职业资格证书制度，形成技能劳动者的评价、选拔、使用和激励机制。

完善社会化职业技能鉴定、企业技能劳动者评价、职业院校资格认证和专项职业技能考核的工作体系，发挥职业资格证书在劳动者就业和技能成才过程中的导向作用。

鼓励行业、企业和全社会开展各种类型职业技能竞赛和岗位练兵活动。

引导企业建立技能劳动者使用与培训考核相结合、待遇与业绩贡献相联系的激励机制。

    （3）加强职业教育和培训技术支持和服务体系建设。

完善国家职业分类和职业标准体系建设，建立新职业定期发布制度。

加快国家题库建设和职业培训教材开发，广泛利用现代培训技术和远程培训手段，加快培训方法、培训模式和培训机构评价方式改革，加强职业培训教师队伍建设。

逐步完善高技能人才开发交流工作机制，建立技能人才、技能成果信息库。

全国在有条件的地区建设50个面向社会提供实训和技能鉴定服务的公共实训基地，初步形成布局合理的公共培训鉴定服务网络。

    3.加快完善社会保障体系，增强社会保障能力。

（1）完善各项社会保险制度。

根据我国现阶段经济社会发展水平，综合考虑不同地区、不同人群之间收入水平差异以及用人单位和个人的实际承受能力，以保障人民群众基本生活和基本医疗需求为重点，进一步完善城镇基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度，认真解决农民工和被征地农民的社会保障问题，研究探索并积极稳妥地推进农村社会养老保险工作。

    养老保险。

继续确保基本养老金按时足额发放。

积极推广东北三省完善城镇社会保障体系试点经验，统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，将非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员纳入城镇基本养老保险覆盖范围；逐步做实基本养老保险个人账户，改革基本养老金计发办法，建立基本养老金正常调整机制，缩小企业退休人员养老金水平与机关事业单位退休人员退休费水平的差距。

鼓励有条件的企业建立企业年金，初步形成基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系。

推进机关、事业单位养老保险制度改革，实现机关、事业单位与企业养老保险制度的合理衔接。

    医疗保险。

不断完善城镇基本医疗保障政策和管理，建立健全运行保障机制，加快城镇医疗救助制度建设，进一步规范补充医疗保险，构建以基本医疗保障为主体，以保障大病风险为重点，兼顾多层次需求的医疗保障体系，逐步扩大基本医疗保障覆盖范围。

    失业保险。

进一步完善失业保险金申领办法，结合失业人员求职和参加职业培训的情况完善申领条件，建立失业保险与促进就业联动机制。

积极推动东部地区适当扩大失业保险基金支出范围试点，进一步发挥失业保险制度促进再就业功能。

研究灵活就业人员的失业保险问题，做出相应的制度安排。

    工伤保险。

进一步完善工伤保险政策和标准体系，继续推进各类企业、有雇工的个体工商户参加工伤保险，组织实施事业单位、社会团体和民办非企业单位参加工伤保险，完善工伤认定制度和劳动能力鉴定制度，积极探索工伤补偿与工伤预防、工伤康复相结合的有效途径，建立起预防