民法视野下中国土地权利制度研究.docx
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民法视野下中国土地权利制度研究
民法视野下中国土地权利制度研究
康咏凯
摘要：
土地是人类生产生活的根基和命脉。
同样，在当前中国的时代背景和立法状况下，土地问题更是关乎中国的经济建设、社会发展、人权保障和法律完善等各个方面。
土地问题的解决是一个复杂的系统性工程，是一个涵括经济学、社会学、国土资源学、人类学、法学的综合性学科。
文章主要从法学尤其是民法学的角度探讨了当前中国土地权利制度中的相关问题，包括土地权利的配置和取得，土地权利的运行及其存在的问题以及应对策略等。
关键词：
民法土地权利土地所有权土地使用权
引言
自从人类社会产生以来，土地就一直是最重要、最珍贵的自然资源，是人类赖以生产、生活和发展开拓的根基，“是一切生产和一切存在的源泉。
”人类生活的衣食住行等莫不仰赖于土地，故称土地为万物的本源实不为过。
但是，土地有限，人类却繁衍不已、生生不息，欲以有限的土地，满足无限增长的人类，势不可能，于是发生土地问题。
“我国历代统治者在政治、经济、文化等方面，无不因土地权能的合理配置、利用而昌盛，同样，也因土地权能的盲目分割和扭曲而衰败。
”从近代中国社会的发展和演进来看，土地问题既是中国革命的核心问题，又是中国建设和发展的关键问题。
可见，土地问题的良好解决是获取和巩固国家政权、推进社会进步和经济发展的基础因素和重要环节。
土地权利制度是一系列有关土地权利配置、运行和救济的的法律规范与政策方针的总称，它作为上层建筑，对于土地问题的解决和政治经济的发展都具有较强的反作用。
我国现行与土地权利有关的法律既有作为根本大法的《宪法》，又有《刑法》、《土地管理法》、《农业法》、《城乡规划法》等包括刑法和行政法在内的公法性质的法律，然而，土地权利作为一种基本的民事权利，其最根本的还是要通过作为私法之核心的民法的构建和完善来予以保护和规制。
本文正是从民法的角度，以《民法通则》、《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等与土地问题密切相关的民事法律为基础，以土地权利的享有、行使和保护为主线，来探讨我国的土地权利制度的构建和完善的。
一、中国土地权利制度的民法设置与体系梳理
土地权利是土地制度的核心问题。
土地权利是存在于土地之中的权利组成的权利束，权利人有权依据法律规定享有并行使对土地的占有、使用、收益、处分等全部或部分权能。
根据我国现行法律的规定，以及不同土地权利各自的内涵、特点、权能、客体、形式方式等可以将其分为三个层次。
第一个层次是以土地所有权为主体的核心权利，包括国家土地所有权和集体土地所有权，它是整个土地权利体系构建的基础和核心。
第二层次是以土地所有权为基础而延伸出来的土地使用权，包括在国有土地上设定的建设用地使用权和在集体所有的土地上设定的集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、自留山、自留地使用权以及债权性土地使用权等，这些权利是土地权利体系的主体，他们在现实中的运行最为广泛，存在的问题也相对较多。
第三层次是由以上权利衍生而来的附属性权利，如基于土地的征收征用而产生的补偿权，以及农村集体经济组织成员基于其成员身份所享有的一系列成员权，如表决权、撤销权，此外还包括土地发展权等新型权利等，这些权利是第一、二层次各种权利的救济和保障，是整个土地权利体系的外围支柱。
这三种权利各有其功能和特点，共同构成中国土地权利制度的主体框架和主要内容，具体而言，分述如下。
（一）土地所有权的体系与内容
土地所有权，为现代物权法上一种重要的不动产物权，是指土地所有人对其土地所享有的占有、使用、收益、处分的权利。
土地所有权为我国土地法中的根本制度。
我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》等，均对土地所有权设有明文规定。
按照规定，我国实行社会主义的土地公有所有权制度。
一般的人民和社会团体不得拥有土地所有权。
因此，根据我国土地所有权主体的不同，可以将土地所有权分为国家土地所有权和集体土地所有权。
国家土地所有权，是指作为国家土地所有人对于自己所有的土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。
它具有三个特征：
一是在权利主体方面，国家所有权的土地只属于国家，其他任何人不得享有。
二是在权利客体方面，土地国家所有权的客体具有广泛性。
根据我国《宪法》第9条、《民法通则》第74条、《物权法》第47、48条及《土地管理法实施条例》第3条的规定，国家土地所有权的客体既包括城市市区的土地，也包括农村和城市中依法没收、征收、征用、收归国有的土地，以及国家未明确规定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地等其他土地。
三是在所有权的行使上，由代表国家意志和利益的中央和地方行政主体以及其他全民所有制单位或集体所有制单位或团体行使。
集体土地所有权，指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利，它在一定的范围内为了全体成员的整体利益，由全体成员以集体或集体组织的名义享有土地所有权，并在集体利益的基础上实现成员的个人利益。
相比国家土地所有权，集体土地所有权也有其独有的特点：
一是集体土地所有权主体的多样性。
根据《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》的规定，集体土地所有权中的“集体”主要包括村农民集体、农业集体经济组织以及乡镇农民集体三种形式的组织。
二是集体土地所有权主体在客体上具有一定的广泛性，它既包括农村和城市郊区的土地、集体所有的耕地以及集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所占的土地，也包括集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和科教文卫等设施所占的土地以及农民使用的宅基地和集体所有的农林牧副渔场、工业企业等使用的土地。
（二）土地使用权的体系与内容
根据是对物的使用价值还是交换价值的利用可以将他物权分为用益物权和担保物权。
我国现行法律中对于土地的利用权主要是土地的使用价值的利用，即在当前我国的法律语境下，土地作为他物权的客体，主要是指土地作为用益物权的客体而非担保物权的客体而存在的。
以《物权法》中规定的土地用益物权体系为基础，同时结合《农村土地承包法》和《土地管理法》分析可见，我国现行的土地使用权体系十分复杂，其中根据土地所有权性质的不同可以将其分为设立在国有土地上的土地使用权和设立在集体土地上的土地使用权；另外，根据土地使用权的用途又可将其分为农用性质的土地使用权和非农性质的土地使用权。
具体而言，设立在国有土地上的使用权主要是建设用地使用权，它是指在国有土地上建造建筑物、构筑物及其附属设施的权利，是一种非农性质的土地使用权。
土地使用权体系的主体是在集体所有的土地上设立的各种用益物权。
其中农用性质的权利包括土地承包经营权和自留山、自留地使用权，此外，部分地役权也兼具一定的农用性质；非农性质的则包括农村集体建设用地使用权、宅基地使用权和地役权等。
这些权利共同构成我国土地权利体系的第二层次，他一方面是土地所有权的负担和约束，同时又是土地所有权的实现核利用方式，因此其在整个土地权利制度中的主体作用和重要功能是不言而喻的。
此外值得注意的是，随着社会主义市场经济的发展，以债的形式发生在民事主体间的经济联系日益频繁，保障债尤其是合同之债的履行，对于鼓励交易、增加财富和维护经济秩序，至关重要。
在理论上，我国农地用益物权因流转需要尽可适用担保物权中的抵押权。
但实际上，该项制度却基本没能走进农村土地权利保障的视野，被排斥在政策和立法正式安排之外。
（三）其他土地权利的种类与内容
除了土地所有权和土地使用权之外，现实中在土地上往往还存在许多其他的权利类型，如国家在征收征用集体土地的过程中权利主体基于权利的灭失或减损所享有的收益补偿权，另外还有基于对土地的债权性利用而形成的债权性土地权利，以及农村集体经济组织成员作为集体的一员所享有的成员权以及土地发展权等新型土地权利。
其中征收征用补偿权主要是指权利主体在其合法所有或占有的土地被国家依法征收或征用后所享有的要求国家对其损失给予合理补偿的权利。
关于成员权，王利明教授认为它是我国《物权法》中规定的一种复合性权利，其中的许多权能均与土地利益密切相关，总体上可分为共益权和自益权。
其中共益权如《物权法》第59条第2款规定的集体成员对于土地承包及流转方案、土地补偿费的使用分配等涉农涉地问题的决定权，以及《物权法》第62条规定的监督权、知情权等；自益权则主要是指集体成员为实现自己在集体所有权上的利益而行使的权利。
如承包集体土地的权利、分配征地补偿款的权利、分配宅基地的权利、股份分红的权利等。
此外，土地发展权是指集体及其成员改变土地现状用途和强度等利用方式，进行非农建设开发过程中动态的权利归属与利益分配，以落实土地用途管制，耕地与环境保护政策的基础性财产权与制度设计。
2、中国土地权利制度构建和运行中的相关问题
（一）土地所有权制度中的相关问题
按照物权法原理，他物权必然产生于自物权及所有权，自物权是他物权之母权，无母权则无他物权。
因此，可以说土地所有权是整个土地权利体系的基石，其它类型的权利均由它派生而来。
有关土地所有权制度的问题是整个土地权利制度的基础性和根本性问题，其中概括起来较为突出和典型的主要有以下几个问题：
一是土地所有权的主体问题，即土地国有化与土地私有化之争以及不同主体的土地所有权之间的权利平等问题；二是在土地所有权变更过程中所产生的问题，这一方面最为突出的就是国家在土地征收征用过程中所涉及的收益补偿权问题；三是国有土地所有权的行使和保护问题，即探索以何种形式能够更为充分的促进国有土地的有效利用和全面保护；四是集体土地所有权在具体的行使和运行中所遇到的问题，如主体虚位问题、功能弱化问题等。
其中第一个问题在整个《物权法》的立法进程中都被提及此书最多、争论最为激烈的问题，但是随着《物权法》的出台，有关该问题的争论已逐步减少，学界的关注开始更多的转向二者在现实运行中所遇到的具体问题。
笔者通过分析当前我国学术界的研究特点和实践中的具体争议和现实问题，将在此着重探讨集体土地所有权以及征收征用补偿权的实现和保护问题。
1.集体土地所有权问题
我国集体土地所有权制度的权利性质错位，使该权利在运行中出现了一些障碍，随着改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的建立，对集体土地所有权制度予以变革的呼声日益高涨。
因为主体的明晰是塑造集体土地所有权制度的基点、主体制度的健全是集体土地所有权回归私权品格的前提、主体制度的重构是保护农民合法土地权益的有效途径。
我国现行《宪法》和《土地管理法》中有关土地权属制度的规定虽然为农民的土地权利保护提供了一定的法律基础，但这种土地权属制度存在诸多缺陷。
一方面，根据法律规定，集体土地所有权的主体是农民集体，也就是村农民集体、乡（镇）农民集体、村内集体经济组织的农民集体。
但农民集体的表现形式是什么，农民集体如何行使土地所有权，法律并未明确规定。
可以肯定的一点是农民土地集体所有不是共有，农民集体的成员不能依《民法通则》关于共有的规定分割土地为个人所有。
因此，农民集体不能依共有方式行使其集体土地所有权。
另外，没有赋予农民完整的土地财产权，农民在土地权的占有、使用、收益、处分等方面的权利弱化。
这两方面的原因造成了“国家”对“农民集体”行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。
而且，国家垄断了土地的一级市场，所有土地的转让都要先由国家低价征用变为国有，然后按市场价出售。
这种征地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配体系之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而国家和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，而造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的三无人员。
因此，要实现集体土地所有全的高效利用和全面保护，就要着重厘清“集体”的主体概念和基本类型，明确其法律地位和主要权能，以促进集体经济的成长和壮大。
2.土地征收问题
我国现行《宪法》第10条第三款明确规定：
“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”2004年的《土地管理法》也在第2条开宗明义的指出：
“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”可见，当前我国法律对集体土地所有权实行的是一种有限保护，在为了公共利益时，国家是可以对集体的土地进行征收或征用的。
综观各国有关土地征收的立法可见，土地征收的基本宗旨是确保土地征收的顺利进行，从而实现社会公共利益以及规范征收行为，防止征收权利的滥用，确保被征收人利益不受不合理的损害等。
当前我国正处于现代化、城镇化的社会转型和高速发展时期，土地征收现象日益频繁，由于我国现行法律制度的欠缺和失范，土地征收问题已经由原来单纯的法律问题衍化成为一个复杂的社会问题。
概括起来，主要存在以下三方面的问题：
一是作为征收前提标准的“公共利益”概念模糊，缺乏明确合理的界定，从而导致征收过滥，浪费严重。
关于什么是公共利益，不论是学理上还是法律上，不论是概括说还是列举说，目前都无法给出一个明确合理的定义和范围，这种法律上的灰色地带为现实中某些地方政府以公共利益之名进行土地征收征用从而谋求私利提供了极大的自由裁量空间。
这在另一方面刺激了土地的滥征乱用和极度浪费，从而不利于土地资源的保护和坚守18亿亩耕地红线。
二是征收补偿标准太低，收益分配不公，作为权利主体的“集体”和“集体成员”往往被排除在利益分配格局之外或最后顺位。
土地的补偿标准是土地征用补偿的核心问题。
当前我国的土地征收问题主要的就是表现为征收补偿标准偏低，这表现在：
在原本较低的标准幅度内，实行补偿就低不就高；补偿数额占实际土地价值的比例过低；有限的补偿款不能及时发放到农民手中。
在我国，土地征收后，国家获取的收益比村集体和农户所获得补偿还要多。
三是征收程序不透明，缺乏严格的违法责任追究制度，导致行为示范，腐败滋生。
完善的农民土地征收征用程序是保障农民土地权益的一道防线。
这是因为程序具有正义的价值取向与控制政府权力的功能。
在土地征收实践中，违规现象十分严重，广泛存在越权审批、违法审批、先征后批、征而不批、征而不用、征地不公告、账目不公开等等违法现象。
在调研中我们还发现，有些地方的乡镇人民政府为规避法律，以租代征。
由于缺乏有效监管，与土地征收开发相关的腐败案件频繁发生。
根据国土资源部提供的数据显示，从2000年到2006年，全国因为土地违法违规受到党纪政纪处分的干部有8698人，其中1221人被追究刑事责任。
根据相关专业人士的研究，批地贿赂在房地产业界要已是公开的秘密。
（二）土地使用权制度中的相关问题
土地使用权是土地所有权部分权能的延伸和表现形式之一，这种将不同权能分配由不同主体享有并行使的权力分离和配置模式有效的实现了物权法的“物尽其用”原则。
但是在现实的权利运行中，由于现行部分法律的缺失和落后以及相关配套制度的不完善，使一些较为重要的土地使用权在行使和实现过程中遭遇到较多的问题和困难。
在此，由于篇幅所限，笔者无意一一探讨各种类型的土地使用权及其问题，笔者所要着重探讨的是与当前我国城镇化发展和“三农”问题密切相关的土地承包经营权问题和宅基地使用权问题以及集体建设用地使用权问题。
1.土地承包经营权问题
土地承包经营权是家庭承包的产物，是农民集体成员作为集体土地所有人一份子所应获得的一项独立财产权，是他们就业并获得生活来源与保障的主要法律手段，也是农民生存权乃至发展权内容的体现。
该权利是当前国家政策、法律规范和社会关注的重点，也是学界研究的焦点。
在现实的运行过程中，土地承包经营权在设立方式、流转方式、承包期限以及权利救济等方面都存在一定的问题。
首先在土地承包经营权的设立方面，《物权法》第127条的规定表达了这样一个程序：
（1）签订合同；
（2）设立农地承包经营权；（3）取得农地承包经营权；（4）登记农地承包经营权。
同样，我们再结合《农村土地承包法》第22条可以发现，当前我国农村土地承包的设立模式在某种程度上是一种“意思主义”或“准意思主义”的合同生效模式，而远非《物权法》中的规定的不动产的登记生效模式。
当然，立法的这一安排在某种程度上是考虑到农村的熟人社会以及农民文化水平不高等现实问题而做出的权宜之计，加之地方各级政府办法的农地承包经营权证书，仿佛更增加了农地承包经营权的稳定性和可靠性。
然而，从长远来看，随着现实中农村土地流转的逐步放开，农地承包经营权这种物权性的欠缺是否能够为权利的进一步流转提供良好的基础和保障却不无疑问。
其次，在土地承包经营权的流转方面，同样存在着巨大的争论，这里既有理论界内部不同观点之间的争论，也有立法现状与现实流转状况在某些方面的冲突和对抗。
按照《物权法》第128、133条的规定，农地承包经营权的流转，准用《农地承包法》的规定。
而按照《农地承包法》第37条的规定，对于通过家庭承包方式取得的农地承包经营权，“采取转让方式流转的，应当经发包方同意。
”这样的规定存在两个严重问题：
（1）理论上违背了农地承包经营权的物权性质，因为只有普通债权的转让才需要征得对方当事人的同意。
这使得农地承包经营权对于其在《物权法》中“用益物权”之定位来说有名无实，表现出了物权化不彻底的倾向；
（2）在实践中为土地所有人对农地承包经营权流转的干涉提供了空间。
实际上，农户在农地承包经营权转让时是完全自由的。
也就是说该条规范的立法指导思想已经落后于社会现实。
另外，在流转方式方面，根据现行法律规定，土地承包经营权的流转方式为：
转让、转包、出租、互换、入股等五种。
然而，在实践中却存在着转包、出租、互换、转让、入股、抵押、继承等七种流转方式。
因此，在现实与立法相互冲突的现象，如何有效的调整立法，规范土地承包经营权的抵押和继承，也是我们必须考虑的问题。
此外，在农地承包经营权的承包期限以及期限内的土地调整方面，主要的争议在于土地承包期内是否可以适当调整承包土地的问题。
《物权法》第126条、《土地管理法》第14条以及《农地承包法》第20条都明确规定了土地承包期限为30年。
同理从《物权法》第130条来看，土地调整行为也是被禁止的。
以上的这些规定在某种程度上都可以说“增人不增地，减人不减地”政策的贯彻和延续。
但是通过实际的考察可以发现，现实中这种固守权利稳定性和物权性的僵化式流转和调整模式往往在某种程度上抑制了经济诱因下土地流转的趋利性和迅捷性，这种模式的后果可能会造成“有人没地种，有地没人种”的局面，从而造成土地资源的巨大浪费。
2.宅基地使用权问题
宅基地使用权是指农村村民依法享有的，在集体所有的土地上建造、保有房屋及附属设施的权利。
现实中宅基地使用权问题主要体现在权能的限制、权利的流转等方面。
首先宅基地使用权作为一项用益物权，存在着权能残缺、收益权不被认可的情况。
这一方面导致的情况是权利主体的行使和实现权利上的非充分性，另一方面可能导致的后果就是权利主体在利益驱动下冲破或规避法律的规定而谋求权利实现的利益最大化，从而在某种程度上削弱了法律的权威性和实效性。
如现实中由于法律保护公民个人合法的财产权，且由于我国实行房地一体原则，许多农民往往通过宅基地上房屋的交易来实现宅基地使用权交易的目的。
这种实践中较为普遍的做法已经严重架空了《物权法》中的禁止交易原则。
因此，这种法律与现实的冲突就要求我们必须认真分析和解读权利主体的现实需求和客观情况，从而在立法与现实中谋求妥善的解决与相对平衡。
其次，在宅基地的取得上，实践中的情况也比较混乱，概括来讲主要有三点：
一是宅基地使用权的取得方式多元；二是宅基地使用权的申请条件不一致和申请主体错位与缺失；三是宅基地使用权的审批程序各地差异极大，效果也有所不同。
最后，也是最重要的就是宅基地使用权的流转问题。
在当前我国农村社会保障体系不够健全的情况下，我国立法在用益物权之外赋予了宅基地使用权一定的社会保障意义，这就使得宅基地使用权的流转在法律上是严格禁止的。
立法者担心一旦放开宅基地的流转，若权利人将其房屋或宅基地予以转让，加之我国《物权法》在宅基地分配上的非自然原因不再分配原则，往往容易导致农民在居住方面的问题。
但是，我们说，立法诚然需要考虑现实，但同样也需要一定的前瞻性和预测性。
可以说，随着城镇化的推进以及现代化的发展，农村人口开始大规模的向城市转移，据调查，许多地区农村已经开始逐步呈现空心化现象，在此情形下，立法不妨适度放开宅基地的有限流转，这一方面既有利于权利人获得经济利益如融资贷款问题等，另一方面也可以实现物尽其用原则。
（三）其他土地权利制度中的相关问题
其他土地权利虽然是整个土地权利体系的最外层，但是他对于土地所有权和土地使用权的实现和发展却具有着十分重要的意义。
它一方面是土地所有权和土地发展权的合理延伸，同时又是上述权利实现的有效方式和外在保障。
其他土地权利制度中的征收征用补偿权问题笔者已在上述土地所有权问题中进行了阐述，在此不再赘述。
同样，地役权作为一种兼具农用性与非农用性的，又同时兼具部分所有权功能和使用权功能的复杂权利体系，自尤其固有的特殊性，在此语境下亦不做论述。
在此笔者着重就土地发展权谈一下自己的看法。
土地发展权是土地变更为不同使用性质或者提高土地利用强度的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权，也被称为土地开发权。
英国是建立土地发展权制度最早的国家。
英国1947年《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，由国家独占，实行所谓土地发展权“国有化”。
私有土地所有人或其他任何人如想变更土地的适用类型，在实行开发建设之前，必须向政府购买发展权。
英国土地发展权制度的价值取向具有注重公平和权利属性公权性的特点，加上英国土地发展权归国家所有的制度设计，表现出其土地发展权的公权性。
其公权性质与我国土地共有性质相符，对于我国土地权利体系法制建设具有重要的参考价值。
我国土地所有权制度实行国家所有和集体所有制。
其中集体所有制度虽然在法律的规定较为明确，但是实践中存在着主体概念过于模糊、功能弱化、产权不明晰、实施性不强等问题，造成了我国当前集体土地权利的缺陷。
这主要表现在农民享有的对土地的权利是残缺的，缺乏自主决定土地用途的权利，主要是农村土地不允许自由出租、抵押和出售，不允许转为非农用地，农地的土地处分权实际上受到了严格的限制。
在这种情况下，土地发展权的构建和实现就显得尤为必要。
可以说，土地发展权是丰富和完善我国以所有权为基础和以使用权为核心的土地权利体系不可或缺的一种权利类型，它的创设能够明确所有权权能，界定土地使用权的内涵，明确其权能。
促进土地静态权利保护向土地的动态权利保护转换。
三、中国土地权利制度的改革与完善
（一）土地所有权制度的改革与完善
上文中笔者着重论述了土地所有权制度中的集体土地所有权问题和土地征收问题，以下仍将从这两个方面入手来探讨问题的解决之道。
首先是集体土地所有权制度中存在的问题。
如上分析，集体土地所有权制度当前的最大问题是主体的虚位以及功能的弱化问题。
对于如何对集体土地所有权主体制度的缺陷进行完善，当前学界主要有五种代表性观点：
（1）取消集体土地所有权，实行农民私人土地私有权；
（2）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；（3）部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存；（4）以马克思的“重新建立个人所有制”为理论基础，建立农村土地的复合所有制；（5）完善集体所有权，确立真正意义上的集体土地所有权。
通过对以上的各种观点的可行性和可接受性的分析，笔者认为，基于我国的社会经济体制以及立法现状，完善集体土地所有权制度不失为一种明智和可行的选择。
同时，对于此制度的完善，笔者认为首要的是明确集体土地所有权中“集体”的含义及其基本类型，健全“集体组织”的意思表达机制并通过立法明确其民事主体地位。
正如有学者指出，“农民集体”的意思表示机制的欠缺，正是造成所谓集体土地所有权主体虚位的原因。
因此，应该从立法上明确农民集体应当具备的三个条件：
第一，必须有确定的组织形式和组织机构；第二，应当具备民事主体资格；第三，集体成员应为农村户口的农村居民。
此外，关于土地征收问题的解决，笔者认为土地征收问题不仅仅是一个
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