一级土地开发整理.docx
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一级土地开发整理
一、综述卜
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二、土地一
级开发定义工J
1、土地一级开发项目的流程
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发模式
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五、核心观点*
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根据2010年9月10日国土资源部关于《开展“两整治一改革”
.专项行动工作任务及责任分工》的通知要求，2011年4月份开始,
中国土地一级开发必须采取企业主导模式，而不是以前的国资背景的
〔土地储备中心负责开发。
国土资源部的数据显示，2010年中国土地
〔出让成交总价款2.7万亿元人民币，同比2009年增长69.8%。
而
2009年财政部公布的全国土地出让金支出明细中显示，2009年土
地开发成本大约占到土地出让总价款的60%左右。
目前企业主导的土地一级开发模式主要有工程总承
「包模式、利润分成模式和一二级土地开发联动模式等。
其中工程总承
「包模式以北京市为代表，如北京市规定企业用自有资金进行土地一级
「开发的，规定利润不超过土地开发成本的8%，这种模式由于利润率
•不高并不受开发企业的欢迎。
利润分成模式是目前最普遍的土地一级开发模式。
二上［土地一级开发完成后出让所得收益扣除开发成本部分，企业和政府采
..取分成的模式，分成比例大多采取企业70%政府30%，也有6:
4或
者5:
5的。
例如建发股份在厦门市的土地一级开发项目分成比例高达
■-<<85%，也有部分企业与政府合作时米取工程总承包结合利润分成的模
式。
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一二级土地开发联动模式尽管利润更高，但投资更
「大，周期更长，风险更高。
不过仍然有不少房地产公司会选择这种模
:
式，除了追逐利润外，政府对二级房地产市场的严控也让更多房地产
:
二级开发企业把目光转向土地一级开发市场。
二、土地一级开发定义
土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范
.围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、
「拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围
内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条
.•件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。
具体来说，就是按
.•照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的要求,
:
.由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施
.和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行
.为。
土地一级开发是土地出让前的运作方式，开发的主体应是当
「地政府或由当地政府指定的土地开发企业，而土地一级开发的结
果是要使“生地”成为“熟地”，达到出让的标准。
在大多数城
.「市主要是由政府来操作，也有政府委托企业来做，政府负责管理
和监督，或者由国有企业或事业单位性质的土地储备机构来做。
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三、土地一级开发项目的流程「〉
（一）土地储备开发项目的要求
土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规
戈J、土地利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划（国
〔有土地不受年度土地利用计划的制约）及土地储备开发计划。
（二）土地一级开发的程序
1、原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部
【门得同意后向市国土局提出土地一级开发申请。
2、市国土局受理申请并进行土地开发项目预审。
3、通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土地
【储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案，开发实施方案主要包
「括：
待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储
•备开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等。
4、编制了开发实施方案的项目上由市国土局会同市发展改革、
.规划、建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设项
■目土地一级开发的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、
交通及环保等条件提出原则意见。
5、通过联审会的项目确定土地开发主体
（1）、土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负
「•上■工责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并
「组织实施。
其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理
..的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。
以招标方
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:
式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级;开发管理委托协议。
（2）、通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企
:
业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手纟卖并组织实施。
招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润,:
润率不高于预计成本的8%。
通过招标方式确定开发企业后，土地储「备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议
6、土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见，向市国
一土部门办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交-
一通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应•手续
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7、如果开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手
.续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实施单.位依法办理相关手续，并获得市人民政府的批准。
8、在取得市人民政府的批准文件后由土地储备开发实施单位到
.相关委办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续。
组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设。
危改、文保、绿隔等项目需按规「定承担回迁房建设。
9、组织验收
建设项目的土地一级开发完成后由市国土局组织相关委办局进
上匚：
行验收，验收审核的内容:
（1）、审核土地一级开发成本;
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（2）、组织验收土地开发程度是否达到合同的要求；
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（3）、根据委托合同支付相应土地开发费或管理费;
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■/（4）.‘、纳入市土地储备库。
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-工四、中国土地一级开发模式一览-:
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「上-;<■工从空间上来讲，土地一级开发主要可分为成片（或连片）开发及-m1
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'工分片开发两类。
当然，这只是一种约定俗成的说法，在法律上还没有-:
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明确的规模指标界定；从时间上来讲，一种是可以先做一级开发、再-
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一做二级开发，即一、二级开发分离的形式，另一种是一级开发包含在-
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■工二级开发之中的形式；从性质上来讲，一类是存量一级开发，包括旧•:
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二等第三产业）项目，另一种是增量一级开发，包括征用和农转用土地工二
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<有些是已纳入城市总体规划的成片征地开发，有些是总体规划区以外>
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根据土地一级开发涉及的类型不同及发展历程，当前土地一级开
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■发的开发模式主要有五种：
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■■■.■/第一，割腊肉式：
谁看上哪一块就割给谁，开发商、用地单位自一■
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:
行做一级和二级开发。
这种方式的好处是政府无需投入，缺点是政府
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收益也低，城市整体规划难以实施，开发进度无法掌控、保障。
尽管
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国家三令五申强调，今后经营性城市建设用地将一律先由政府进行一一
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:
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级开发，再进入土地市场，但割腊肉式仍将会延续相当长的时间。
这
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:
是无可奈何的事情，在缺乏大额保证资金的情况下，很多制度是苍白「的。
第二，指婚式（即五统一）：
成立土地储备机构或指定专门成
:
立的国有公司承担一级开发，好处是政府收益相对丰厚，缺点是政府〔需要大量铺垫资金，开发进度慢，没钱的地方玩不起，更等不起。
第三，招亲式：
政府公开招标方案优、成本廉的企业承担一级开
:
发，根据土地使用权的转移与否及分利办法不同，在实际操作中又衍
-【生为多种形式，如一级开发不发生土地使用权转移的委托式，实际上一相当于工程承包，也可以发生两次土地使用权转移，即政府将生地出
【让给一级开发商，开发成熟后再由一级开发商转让给二级开发商，另
.一种叫生地出让-熟地回购，即一级开发成熟后再由政府收储统一上•市。
在政府与一级开发商的分利办法上有固定收益、溢价分成、固定
I
.【收益+溢价分成及完全市场操作等几种，在近期的惠州市政府与中信
■.深圳集团一级开发合作中，政府作出了土地增值收益全部归中信的承
.诺。
第四，新城公司式：
直接成立新的城区公司垄断一级开发经营,
工•工'好处是政府主导，缺点是与市场脱节，甚至滋生腐败。
第五，借壳上市式：
目前国内土地证券仍为空白，可与境外有
「信誉、有资质机构合作土地一级开发，借壳上市融资，其缺点是政府
:
:
:
「容易陷入被动。
中国城市土地整理与房地产行业发展
工［工随着我国耕地保护形势日益严峻,
对一土地实行紧缩政策将是我国..
［今后长期坚持的策略。
这必然使依靠土地生存的房地产业面临着地荒〕；
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问题
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但房地产业又是关系国民生计的支柱产业。
因此，为保持房地:
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产业平稳、协调发展，国家又必须为房地产行业提供一定发展空间，:
；:
在增量受到限制的情况下必须在存量土地上做文章。
工】而土地整理作为:
<:
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落实规划和调节土地关系的重要手段，,
通过城市土地整理可以把城市:
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房地产用地存量•挖掘出来，为房地产行业发展提供新的发展机遇。
五、核心观点,
J工二此次政策调整使得一级土地开发环节分工更细化
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有■利于开,?
发周期缩短；对于政府来讲，在士地供应环节的调控能力增强，:
:
对于行业来讲，景气不改，
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同时将加大存量土地的盘活力度；对于开发商来讲，竞争将提前:
:
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到一级土地开发环节，拿地成本上升；
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行业集中度提咼
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....1.一级土地开发周期有可能缩短
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「〔由土地储备机构统一承担本行政辖区的土地取得，前期开发■和储备，使得一级土地开发环节分工更加细化，有利于提高一级:
土地开发的效率，增加了缩短供地周期和增加土地供应量的可能:
.性，同时一级土地开发环节政府垄断特性增强
2.开发商的竞争提前到一级土地开发环节
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..如果《办法》中提到的土地开发及其配套设施建设实行公开.
上匚二招标的方式能够严格执行，这将加剧一级土地开发环节的竞争。
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:
>随着土地成本的上升，一级土地开发利润的丰厚，将促使更多的
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房地产企业参与到一级土地开发环节，凭借一
「级开发的先入优势
获得二级开发权，一级土地开发的市场化程度将提高。
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<<3.土地供应集中化，政府调控土地供应能力增强工上:
:
土地储备工作由土地储备机构统一承担，并交由国土资源管
增加土地供应
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理部门统一组织供地，这将减少土地供应的渠道;
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的集中度，政府调控土地供应的能力增强。
上…
•w■:
土地使用权转让将更加灵活,降低开发商土地储备风险:
《办法》规范了土地储备机构收购国有土地使用权，首先将
加剧国有土地使用权转让环节的竞争，有可能增加国有土地使用
权的转让量，提高存量土地盘活的效率；其次土地使用权转让将「
更加灵活，开发商储备土地的风险将降低；第三，
有可能增加股
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权收购模式拿地成本。
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..5.开发商拿地成本将上升
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二；《办法》是盘活存量土地政策的细化，有助于加大盘活存量,土地的力度，增加存量土地的供给，缓解土地供给不足的矛盾，■同时也为控制农用地转建设用地奠定了基础。
这不仅提高一级土地开发成本，而且提高土地出让价格，同时考虑到土地供应的集•
「中化，开发商拿地成本将继续上升。
…
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..6.行.业景气不改，行业集中度提高…
•…《办法》将在增加存量土地供给，部分缓解土地供求矛盾的.
:
>情况下,带来开发商拿地成本的上升，但上升幅度，要视政策的
一..执行力度和具体实施办法而定，同时由于开发商转嫁成本能力较.
页眉.■.
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强，
因此对行业的影响不大。
另外，进行一级土地开发
要求开发:
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备一级资质，这将进一步提高开发实力强的开发商
，促进行I
业集中度的提高。
二
7.此〔次政策调整；将有利于提高土地储备丰富，尤其是先期
拿地成本较低的开发商的竞争优势；另外，对于利润已经确定但
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未结算的项目影响较小工二
只是收取少量整理收集费用;
hII■«A匚注."・・请’，；.
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注：
范文素材和资料部分来自网络;
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