融资模式研究090914.docx

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融资模式研究090914

致公党:

创新我国“两型社会”建设融资模式

2009-03-0416:

45:

33　

2008年，湖北武汉城市圈、湖南“长株潭”城市群相继获批“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。

“两型社会”建设所需投资规模无疑是巨大的。

随着全球金融危机影响逐步加深，融资困难进一步显现：

一是土地财政难以为继。

由于房地产市场持续低迷，房产大量过剩，开发商资金链绷紧，未来一两年新开工意愿很低，影响政府的土地出让收入，土地融资的效果减弱。

二是缺乏良好的嫁接资本市场的融资平台。

尽管湖南湖北各自成立了或即将成立以打造区域融资平台为主要目的的“投资公司”，但短期内还难以达到进入资本市场融资所必需的条件。

三是传统融资模式难以满足长期资本投资要求。

以间接融资为主的银行信贷，由于审批严格且需抵押和担保，加上贷款周期不长，因此难以用于长期资本投入。

四是财政投入有限。

“两型社会”建设资金动辄几百亿、上千亿元，仅靠财政投入根本无法满足巨大的资金需求。

借鉴国内上海张江高新技术产业开发区、陆家嘴金融贸易开发区、天津滨海新区、北京金融街、以及成都和昆明几家开发区发展直接融资的成功经验，我们建议，“两型社会”建设试验区要进一步解放思想，开阔思路，创新融资模式，以期突破融资瓶颈。

一、充分利用现有上市公司平台，筹措长期建设资本

优质上市公司在资本市场中的再融资功能不容忽视，应创造条件吸引区域内乃至全国范围内的上市公司，募集资金项目落户“两型社会”建设核心区域。

土地开发资金可由具有丰富地产开发经验的上市公司筹集，所得收益与政府按比例分成。

公用项目中的准经营性项目，由政府将项目引入上市公司，上市公司筹集资金进行建设，项目建成后开展营运收取费用，政府给予一定补贴；非经营性项目，可通过外包方式注入上市公司。

应积极引入有关“节能减排，环境保护”的投资项目，发展“两型”产业、“两型”经济；推动先导区投资管理公司尽快上市，搭建融资平台。

二、尽快成立区域性商业银行，促进信贷资金优质发展

商业银行在区域经济发展过程中的作用非常关键，应尽快向中央政府及相关主管部门提出建议和申请，加紧成立集中服务于“两型社会”相关园区发展的商业银行，为园区企业发展提供直接、全面、优质的金融服务。

成立模式上，可以现有区域性商业银行（包括信用合作银行）为主体，通过引进战略投资者，以增强资本实力、提高管理质量等方式来改制设立；也可以目前省属大型金融控股公司、大型企业集团等，联合国内外战略投资者作为发起人，重新组建一家集中服务于园区内企业的区域性商业银行。

三、积极利用债券市场，筹集长期债务资本

与银行信贷资金融资方式相比，债券融资具有资金量大、借款期限长、资金使用自由度高、流动性较强等特点，要引起高度重视。

要积极向中央申请，为“两型社会”建设综合配套改革试验区发行特定长期债券，专门用于试验区的基础设施建设。

可尽快向中央申请发行地方政府债券，对试验区内大型建设项目进行投资。

以试验区园区开发公司为主体发行长期企业债券，以园区土地出让或基础设施收费收入作为偿还来源。

要进一步加强国际合作，积极开发海外债券融资市场，以吸引更多的外资投入。

四、根据产业特点，大力发展各类主题性的投资基金

可以根据高新技术产业、文化创意产业、现代服务业、环保产业、先进制造业、现代农业和农产品精深加工等不同产业特点，由政府组织、引导和直接参与，来设计和创立各类主题性的投资基金。

以地方政府财政投入为主设立政府引导基金或风险投资基金，直接参股到一些重点高新技术企业，并为企业进入资本市场提供帮助。

可由政府发起，积极吸引海内外各种投资机构，以市场化方式共同成立主题产业投资基金，扶持相关产业发展，如设立农业产业基金，节能减排产业基金，服务外包产业发展基金等等。

建立网上信息平台，大力扶持私募股权投资基金，充分发挥私募基金优势，为项目寻找资金和资金寻找项目提供中介服务，吸引各种私募投资基金到试验区投资。

廉租房建设融资模式问题研究

——以武汉市为例

来源：

资源网作者：

成楠发布时间：

2009.07.16

   前言

（一）研究背景、意义及目的

   1.研究背景

   住房是一种特殊商品，是人们生活中不可或缺的一部分。

而住房也是一个世界性问题，随着社会经济的发展，出现两个明显特征：

一是社会成员收入普遍提高，二是收入差距逐步扩大。

在任何一个国家，并不是每个人都能拥有自己满意的住房。

尤其是社会中的低收入者，面对飞涨的商品房价，他们基本没有相应的购买能力。

因此，建立完善的住房保障体系，对城镇最低收入家庭给以住房保障的政策倾斜，保证“居者有其屋”，是各国政府解决住房问题的基本目标。

而要实现房改目标，最直接的办法就是政府对占社会中大多数的中低收入阶层进行住房补贴，从而建立起完善的社会住房保障的体系。

   我国在改革开放以后，特别是最近五年来，住房市场化的程度明显加快，住房私有率逐步提高。

此外，市场在住房分配过程中作为资源配置的工具作用也在逐渐增强。

当前我国住房政策中涉及到住房保障的主要包括以下三个制度：

第一个是自1994年开始实施的住房公积金制度；第二项制度则是面对中低收入家庭的经济适用房制度，始于1995年；而涉及住房保障的第三项制度则是廉租房制度。

与以上两种制度不同的是，廉租房的适用对象是城镇中的最低收入者，其针对性强、涉及利益群体多、覆盖面广，所以政府对这种制度实施的介入程度最深。

   1998年国务院出台的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中首次明确提出了廉租住房制度的概念，并明确了对不同收入水平的家庭实行不同的住房供应政策。

同时，建设部则在1999年制定了《城镇廉租住房管理办法》，廉租房制度正式在我国产生。

2003年建设部联合其他部委又颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，廉租房保障体系得以进一步确立。

廉租房制度实施8年来，已在全国大部分城市取得了较为明显的效果，使一大部分城镇最低收入家庭受益，但其中也暴露出了一些问题：

（1）建设资金来源有限，成为廉租房进一步发展的瓶颈；

（2）廉租房数量有限，房源信息缺乏有效的交流机制，使配租的家庭难以在市场上找到适合的廉租住房；

   （3）缺乏有效的统计与监管机制，因而无法对保障对象的收人进行准确的核定；

   （4）廉租房保障对象的覆盖面狭窄，一些“中间层”家庭无法从廉租房制度中受益；

   （5）对廉租住户的资格动态把握以及退出机制缺乏合理和有效的制度，造成了一部分不符合条件的人员出现“搭便车”的情况；

   （6）目前廉租住房制度的保障标准过于单一，仅仅界定了居住面积，未涉及房屋内外设施的建筑标准等问题。

   以上问题中，建设资金来源渠道问题是影响廉租房制度实施的最主要原因。

政府财政资金支持不足、资金来源渠道过于单一以及资金供给量不稳定都是此问题的具体表现。

因而，有效解决建设融资问题为廉租房建设提供充足的资金供给就显得尤为重要。

   2.研究目的和意义

   我国廉租房制度实施仅有8年时间，资金来源不稳定、覆盖面不够广泛等问题始终是制约廉租房制度实施和发展的主要瓶颈；许多地方的建设资金主要来自住房公积金增值收益中提取的部分资金或财政拨款，这不足以支持廉租房的建设；有些城市因资金无法落实而将廉租房计划搁置一旁，即使廉租房制度实施较好的地区，在缺乏稳定资金来源的情况下，也面临着难以为继的尴尬境地。

本文首先对国内外廉租房的建设状况进行分析并借鉴了一些国际经验，而后在对比廉租房建设传统融资模式和资金渠道的基础上，结合武汉市的具体情况，对包括BOT和PPP模式在内的创新融资模式进行了分析探讨与经济可行性研究。

以期为廉租房建设资金问题的解决提供新思路和新途径。

   资金瓶颈的解决是实现廉租房制度切实发展的关键问题。

因而研究和讨论融资模式有助于开辟新的融资渠道，为廉租房建设提供有效的资金供给和保障，具有较强的现实意义：

第一，资金瓶颈问题的解决可以使廉租房制度在全国范围内更为有效的实施；第二，资金瓶颈问题的解决有助于完善我国的廉租房的保障体系；第三，资金瓶颈问题的解决能够通过廉租房建设起到稳定房价、降低房地产泡沫的作用。

（二）研究方法

   本文主要采用的研究方法包括：

第一，理论研究与实证数据相结合。

从廉租房的保障模式和传统的融资理论入手，结合武汉市的具体情况与实证数据进行研究分析；第二，定性和定量分析。

本文对传统的融资模式和新型融资模式从定性和定量两方面进行了论述与可行性研究，包括武汉市廉租房的资金缺口计算，BOT融资模式的可行性分析等；第三，对比分析法。

本文对比了典型国家和地区廉租房建设融资的实践操作，在此基础上，结合武汉市的具体情况提出了包括BOT和PPP在内的创新融资模式，并进行了较深入的分析和研究。

   一、国内外廉租房制度的实施与融资现状

（一）我国廉租房制度的实施与融资状况

   1998年建设部颁布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中指出“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化 ；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。

”，“不同家庭根据其收入状况实行不同的住房供应政策。

最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

”廉租房保障制度的雏形由此产生。

而在随后出台的《城镇廉租住房管理办法》以及《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》中政府对廉租房建设工作做出了进一步的细化和补充，明确指出城镇最低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的方针政策。

由此，我国的廉租房建设迈入了新阶段。

   廉租房制度的实施过程中，结合《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，各城市依据当地的实际情况和特点，采用了不同的保障方式进行廉租房建设，其中较为典型的有以下几种：

   第一，以天津市为代表的政府出资兴建廉租房模式。

具体做法是由政府选择地块，然后集中或者分散建设廉租房，按照规定的廉租住房租金补贴标准提供给租户租住；

   第二，腾退住房，改造现有公房的保障方式。

此方式以广州市最为典型，当地政府主要通过腾退、改造公有住房以及利用积压商品住房转化为廉租房，并规定廉租房首次租期一般为两年，每年都要对租户进行年审，对经济条件和居住条件发生变化，超过规定条件的住户，进行及时调整，实行动态跟踪管理制度，廉租房不搞终身制；

   第三，以上海市为代表的租金补贴为主的保障方式。

即向符合申请条件的廉租住户，按规定标准给予一定的租金补贴；

   第四，现有公房认定，租金核减相结合的保障方式。

以长春市为例，具体做法是对大部分已住在现有公房的困难家庭，通过审核确认符合廉租房条件的，可以认定现住公房为廉租房。

按廉租房租金标准收取房租，与现有公房租金差额部分，由政府用筹集到的廉租房租金补贴给产权单位；

   第五，旧公房与新建住房置换的保障方式。

此方式由厦门市开创，即廉租房主管部门负责组织兴建商品房，现承租在符合廉租房标准的旧公房的住户，可以置换出旧公房购买新建商品房。

政府在住房出售、收购、置换过程中，获得很多廉租住房的房源，然后再把这些廉租住房按廉租住房租金标准提供给廉租户；

   第六，土地置换的保障方式。

以深圳市为典型，主要是开发商为政府免费开发廉租房，政府在地价上支付开发成本。

招标时，中标人必须依照政府的要求建造一点比例的廉租房，并且产权归政府所有。

（二）国际廉租房的建设状况与融资经验

   住房保障制度作为国家运用必要的行政手段和市场机制满足低收入家庭住房需求的一项制度安排，早在20世纪70年代就成为欧美发达国家社会政策与社会保障的重要组成部分。

西方各国及我国香港地区的廉租房和公屋建设体系已相当完善，其廉租房的建设状况与融资经验如下所述：

   1.美国

   美国的居住水平较高，长期以来一直实行商品化的住房保障形式，其中《住房法》规定，政府必须为低收入者提供较低租金住房，其租金一般在住房租金的25%左右，超出部分由政府负担。

并且要为家庭收入为居住地的中等收入80%以下的公民提供住房补贴。

目前美国采用的补贴方式主要是现金补贴，由联邦政府对低收入家庭直接提供现金。

纽约市在20世纪70年代还尝试采用低收入家庭以“汗水入股”方式参与危房改造的新型廉租房建设模式，即居民通过自建房屋换取房屋的部分产权。

至今已有170多万套私有住房接收政府的这类补贴，此外政府还向房主提供稳定的租金和抵押贷款保险，而这些住房也就脱离了市场，进入封闭的运行体系。

   2.新加坡

   新加坡的廉租房主要采取计划与市场相结合的方式建造。

新加坡的居民中，有87.6%居住在政府组屋内，其中79%是廉价屋，只有12.4%住在私人购买的公寓或别墅。

政府无偿划拨土地，结合公积金制度，通过建屋发展局建造公共组屋。

并依靠征收高达个人收入33%的所得税和23%的中央远大基金（CPF）提供对公共组屋计划在财政上的支持，所得税主要通过贷款和补贴的方式对出售型公屋和小面积低收入家庭套型进行建设扶持，而中央远大基金则允许国民抽调其中的80%用于住房建设，且每一个帐户都按照特定的用途划分以备专款专用。

   3.香港

   香港政府从1954年开始实施公屋计划，主要采取了兴建徒置大厦、政府廉租房和公屋这三种面向不同收入阶层的住宅满足居民的住房需求。

1972年开始，前港督麦理浩公布“十年建屋计划”，香港政府开始为居民提供设备齐全、居住环境合理的住所。

而1988年政府与房委会联合将“居者有其屋计划基金”与发展贷款基金结合作为公屋建设的永久资本。

政府主要通过公共财政的大力支持，以商养房，通过资本市场筹资等方式进行公屋建设。

此外，香港政府在20世纪80年代就已经出现民营机构参与公屋建设，这种方式类似于国际较为通行的PPP（公司合伙制）项目融资模式。

这种融资方式由政府划拨土地，民营企业无需支付土地出让金，只要缴付相关配套费用即可，最终就能够保证建设项目的基本收益率在10%左右。

   4.德国

   德国在公共住房的金融政策方面，主要通过住房储蓄为公屋建设提供保障资金，由于住房储蓄的存贷款利率不受金融市场资金供求关系以及通货膨胀率等利率变动因素的影响，融资系统具有封闭运转的特性，加上政府的宏观调控，有效保证了储蓄的住房购买力不发生较大贬值。

低收入居民而言，就可以通过参加这种住宅储蓄获得政府奖励，政府则可以利用这些资金进行廉租房建设。

   5.俄罗斯

   俄罗斯与我国的住房改革条件比较相似，其住房保障制度也处于建设、完善阶段。

俄罗斯政府主要通过发放无偿住房补助金的方式建设和提供廉租房，而依靠自有资金、专项信贷的建房、购房者的资金免交所得税。

   二、武汉市廉租房建设融资模式分析

（一）武汉市廉租房建设的发展状况

   廉租房制度于2002年开始正式在武汉推行，同年8月，市政府拟制了《武汉市城镇最低收入居民家庭住房保障暂行办法》，提出配方租赁和租金核减的两种住房保障方式。

2005年起，市政府规定廉租房租金补贴面积标准为人均住房使用面积不足6平方米的家庭补至人均住房使用面积10平方米，差额每平方米每月补贴6元。

此后，又陆续出台了相关规章和政策性文件，从而在武汉市建立起较为完善的廉租房保障体系。

   2003年以来，市政府将廉租房住房资金列入预算渠道。

目前武汉市住房保障资金主要来源于住房公积金增值收益中按一定比例提取的廉租房建设补充资金。

根据《城市最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，城镇最低收入家庭人均廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。

截至2006年12月底，武汉市通过廉租房政策，一共缓解了16176户最低收入家庭的住房困难，其中配房租赁近900户，租金核减7917户，总金额近200万元，租金补贴7959户，总金额963万元，使城区人均住房面积在6平方米以下的最低收入家庭实现应保尽保。

从总体上讲，当前武汉市的廉租房建设已经取得了一定的阶段性成果，但还需进一步拓宽廉租房保障范围和融资渠道，为下一阶段的廉租房建设提供资金保障支持。

（二）武汉市廉租房的资金缺口计算

   1.新建廉租房面积

   根据《武汉统计年鉴2006年》的统计，2005年武汉市区居民住宅的建筑面积为25.50平方米,而自2004年开始实行由建设部等五部委联合颁布并的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（第120号令）中规定：

“城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%。

”按上限指标计算，武汉市廉租房人均住房面积约为25.50*60%=15.3平方米。

   2006年武汉市房产局，市民政局对武汉市7个城区内共计77083户最低收入家庭的住房情况进行了调查，涉及享受最低生活保障待遇的供给195344人，户均2.53人，调查结果如表2-1和表2-2所示：

   根据表2-1和表2-2的相关数据，假设这77083万户最低收入家庭的住房全部通过实物配租的形式以新建住房解决，因而需要新建廉租房的面积为1.5*195344=298.88万平方米。

   2.新建廉租房单位面积成本

   廉租房的建设用地一般都是由政府无偿划拨，由房地产开发商在享有土地、税收优惠政策在商品房中划出部分地块建设，因而建设过程基本不发生土地成本费用，在此仅需计算住宅的建造成本。

根据表2-1中的统计数据，2005年钢混结构多层公房的房改成本价为945元，而廉租房与公有住房的结构以及建筑状况比较相似，在此取简装修多层钢混结构廉租房的建造成本为900元/

。

   3.新建廉租房资金缺口

   根据武汉市房地局的统计数据，在调查的77083户最低收入家庭中有56%的申请租金补贴，有12%的家庭申请配房租赁，而有56%的家庭申请租金核减。

由此估算出武汉市需要配房配租的廉租房建设资金总量为：

298.88*12%*900=32279.04万元。

统计数据显示，2005年武汉市累计用于最低收入家庭住房保障的资金有7000万元左右，扣除这部分已使用的保障资金后，得出武汉市新建廉租房的资金缺口为25279.04万元左右。

资金缺口额远大于已使用的保障资金，因而市政府还应加大资金供给力度，开辟多种渠道为廉租房建设筹措资金。

   （三）廉租房建设的传统融资渠道分析

   根据建设部2003年颁布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》中的有关规定，我国廉租房建设的资金来源主要包括以下四个方面：

市、县财政预算安排的资金；住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金；社会捐赠的资金；其他渠道筹集的资金。

2006年下半年财务部会同建设部和国土资源部发出通知，要求各地从土地出让金中安排一部分资金作为廉租房建设资金使用，为传统的廉租房融资渠道提供了有效补充。

   武汉市当前廉租房建设主要的资金供给渠道包括以下几个方面：

   1.财政拨款

   财政拨款是当地政府从财政预算中预留用于廉租房建设的专项资金，是当前武汉市乃至全国廉租房建设的主要资金来源。

作为社会保障体系中的一部分，廉租房的福利性质决定了政府必须作为建设资金的主要提供者。

截至2006年底，全国用于廉租房制度的资金为70.8亿元，其中有32.1亿元来自国家的财政预算。

《2006年武汉市国民经济和社会发展统计公报》显示，2006年武汉市财政收入502.36亿元，比上年增长29.0%。

而截至2006年底，武汉市政府通过提取住房公积金收益和政府财政投入，共筹集一亿多元资金用于购买和建设廉租房。

尽管如此，由于低保人口基数较大，仅仅依靠政府的财政拨款远不能满足廉租房建设需要的巨大资金数量。

   2.住房公积金增值收益

   国家财政部规定，住房公积金增值收益中扣除计提住房公积金贷款风险准备金、管理费用等费用后的余额要按照规定用作城镇廉租住房保障补充资金。

根据武汉市房改委资金管理中心统计2001-2006年，武汉各年度实现住房公积金运作增值收益分别为3526.3万元，4236.8万元，5061.53万元、6114.7万元、7843万元和9132.38万元，分别比上年增长10.11％，20.14％，19.50％、20.83％、28.07％和15.76％，按规定从公积金的增值收益中提取的廉租房建设补充资金分别为790.36万元、933.31万元、1370.85万元、3583.72万元、6990.06万元和6309.67万元。

公积金增值能力的提升，拓宽了廉租住房建设的资金来源，为社会最低收入居民解决住房困难建立了稳定的资金渠道，弥补了财政拨款不足的缺陷。

   与部分城市相比，武汉市住房公积金增值收益用于廉租房建设的资金数量相对较多。

从理论上分析，随着住房公积金的逐年增长，增值收益也将随之扩大，其中的管理费用应当严格控制，贷款风险准备金也应随着管理制度的健全而逐步控制在较低水平。

因此，投入廉租房的资金应不低于住房公积金增值收益的40%。

此外，利用住房公积金进行住房抵押贷款，也为低收入家庭住房问题的解决提供了另一种途径。

   3.社会捐赠的资金

   慈善捐款是中华民族的传统美德，作为社会保障的一种原始形式至今仍在社会保障中扮演着重要角色，但目前由于我国对于慈善捐款的利用缺乏透明度，使许多人对捐款部门的运作缺乏信任感，并且税收制度对捐款单位和个人缺乏足够激励，在一定程度上影响了人们参与捐款的积极性。

   而在2005年，武汉市房产局仍然以拍卖秋季房地产交易会特别赞助单位冠名权的方式，获得由武汉市桥房集团捐赠的廉租房资金10.8万元，开创了全国社会捐赠廉租房资金的先河。

结合武汉市的具体情况，市政府可以通过税收和土地出让等政策优惠获得东湖和沌口经济开发区的外资企业和民营企业对包括廉租房建设在内的社会公益事业的捐助或利用BOT与PPP模式进行廉租房建设。

   4.其他渠道筹集的资金

   主要包括直管公房出售收益和社会福利彩票收益。

出售直管公房实质上是对社会公共资金的回收，但实际上，现有的大部分公有住房都已经出售给了职工个人，现存的直管公房数量较少，因此通过直管公房出售收益进行廉租房建设资金总量比较有限。

   此外，廉租房专项彩票也可作为廉租房建设的补充资金来源，对当前实施廉租房制度资金相当匮乏的情况，具有十分重要的意义。

所谓廉租房专项彩票，就是为了筹集实施廉租房制度所需资金而发行的一种专项福利彩票，发行所筹集的资金，专门用于实施廉租房制度。

。

福利彩票是一种特殊的融资工具，可以持续反复筹集社会闲散资金。

2005年11月中旬起，武汉市政府利用拨款和福利彩票公益金医疗救助贫困群众，共有34万贫困群众享受“五免六减”的医疗政策。

纳入救助范围的贫困群众包括：

城乡低保人员、“三无”人员、农村“五保”对象和经区以上人民政府批准的特殊困难对象，受益人群共计34万。

2006年武汉市全年销售社会福利彩票10.17亿元，除了其中一部分上交国家财政用于社会保障事业，其余主要用于“扶老、助残、救孤、济困”等社会福利事业。

廉租房是社会保障体系中的重要组成部分，因此从社会福利彩票中筹集一定比例款项，专项用于廉租房，符合发行社会福利彩票的初衷，福利彩票销售额巨大且资金来源持续稳定，也符合廉租房建设资金缺口大，需要长期融资的特点。

   5.土地出让收益

   2006年下半年财务部会同建设部和国土资源部发出通知，要求各地从土地出让金中安排一部分资金作为廉租房建设资金使用。

截至2006年底，全国用于廉租房建设的土地出让金净收益大3.1亿元。

武汉市结合当地的实际情况，在2007年将把土地出让收入的5%用于廉租房建设，以扩大廉租房建设的资金来源。