中国乡村治理.docx
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中国乡村治理
中国乡村治理
--基本理论、变迁发展、问题及措施
一、“乡村治理”概念解析
对于“治理”一词的定义，全球治理委员会最具权威性。
该委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系中对治理》的界定如下:
治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程它不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是私人部门和公共部门协调合作的持续过程。
对此，格里·斯托克（GerryStoker）进一步归纳论证了治理的框架，指出治理的主体界限和责任权力依赖过程自主性和方式等五个方面。
中国学者徐勇针对中国研究语境也给出了定义:
治理是通过一定权力的配置和运作对社会加以领导管理和调节，从而达到一定目的的活动。
乡村治理是乡村公共权威运用乡村治理权力，处理乡村社会事务，借以调控和影响乡村社会。
在乡村治理的逻辑结构中，乡村治理权力是最为核心的概念，它不能简单等同于社会自治权力，更不能将它直接与国家权力划等号，它是国家公共权力和乡村社会自治权力共同作用的产物。
可以发现，“治理”超越了传统意义上的“统治”，它和“统治”有着本质的区别:
第一，治理的基本含义是指在一个既定的范围运用权威维持秩序满足公众的需要，而这种权威中心不是唯一的，它不一定是政府。
也就是说，治理的主体多元化，它是各种主体互相之间的管理活动，它不仅仅是政府的事务，也可以是各种社会团体、私人机构甚至个人参与的公共事务管理活动。
第二，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益，而不是仅仅为了统治阶级的利益。
第三，治理是一个协商、合作、上下互动过程，它包括公共权威的规范基础、处理公共事务的方式和对公共资源的管理，而不仅仅是一个自上而下的政治统治的过程。
第四，治理意味着社会自主管理的存在，社会公共事务的管理和发展更多地依靠社会自身的力量，而不是国家的机构力量，也就意味着在公共事务管理中较多的民间性和较少的政治性。
二、乡村治理相关理论
梁漱溟的《乡村建设理论》
乡村现代化一直是近代中国社会改造的重大内容。
以梁漱石为代表的乡村现代化实践者认为中国现代化应走本土化道路。
中国传统文化是实现现代化的本土资源，“乡村建设”以及“乡村自治”和“乡村教育”等试验，都力图在传统乡村找到中国现代化的本土动力，用传统文化的改良推动乡村建设。
其《乡村建设理论》一书从乡村建设问题着手深入探讨了中国教育的功能、性质以及特殊性问题，以致形成了一整套有关乡村教育的理沦，它不仅对中国教育理论的建设和当时乡村教育运动的研究有很重要的学术价值，而且有些观点和实践仍然可为今天的社会主义新农村建设、“三农”问题的解决提供有益的启示。
《乡村建设理论》全书由甲部认识问题和乙部解决问题两大部分构成。
甲部认识问题的主要内容有：
一、“乡村建设运动由何而起?
”二、“中国旧社会组织构造及其所谓治道者”；三、“旧社会构造在今日崩溃的由来，”；四、“崩溃中的中国社会——极严重的文化失调”；“中国政治无办法一国家权力建立不起”。
乙部解决问题的主体内容包括：
“新社会组织构造之建立——乡村组织”、“政治问题的解决”“经济建设”、“末后我们所可成功的社会”。
书后附录有“我们的两大难处”一文。
在认识问题部分，主要是从历史学的角度和以文化社会学的分析方法，来观察、分析中国社会结构及文化传统性质的，它作为乡村建设理论的依据和乡村教育思想的基础；在解决问题部分，主阐述乡村建设必须依靠教育手段，通过社会组织的重建和现代科学生产及生活知识的灌输，来解决中国的政治问题和促进农业经济的复苏与振兴，使中国逐步过渡到真正以民为主的现代国家并由农业引渡到工业化。
梁漱溟乡村建设思想评价：
优点
①主观上，梁漱溟以强烈的社会责任感积极探索中国政治发展之路，并以儒家的入世精神实践着乡村建设的社会理想。
②梁漱溟的乡村建设理论，反对摹仿西方，主张立足于国情，改造地继承中国文化。
这种见识不但是消极的保守派所没有的，也是激进的《新青年》派所缺乏的。
③梁漱溟的乡村建设在具体的社会组织和制度设计上引进了现代化因素，有进步的一面。
局限
①梁漱溟主张立足国情，但他对中围国情的基本认识却并不符合中国实际。
②梁试图探索一条超越西方的现代化途径，但在处理传统与现代的关系问题上，他用传统去笼罩现代，结果却否认了现代化的基本价值。
晏阳初的乡村建设理论
晏阳初将中国农村问题归结为“愚、穷、弱、私”四端，主张以文艺、生计、卫生、公民“四大教育”分别医治。
因此，他提出“开发脑矿论”，进行平民识字教育，进而走上乡村整体教育、系统改造的道路。
“名为邦本，本固邦宁”的民本主义思想是中国古代儒家传统的哲学思想。
晏阳初继承了传统的儒家思想，并在内涵与精神上予以新的时代内涵，从而形成其现代民本政治观，作为他从事平民教育和乡村建设的精神支柱和理论核心。
乡村建设派的主要内容是建立政治与教育合一的乡农学校，同时推行新乡约，建立乡村自卫组织，举办供销、信用等合作社，推行农业技术的改进措施。
其基本理论是：
中国是一个“伦理本位”“职业分位”和精神上“调和持中”的社会，中国的问题只是文化失调，不存在阶级和阶级对立，应该从乡村建设入手，然后扩展至整个社会，恢复中国儒家伦理。
晏阳初从事乡村教育，核心是救治“愚、穷、弱、私”，他于1923年在北京建立中华平民教育促进会，采取对应的文艺教育、生计教育、卫生教育和公民教育等四大教育内容，并以学校式、家庭式和社会式三大方式来推行。
同时，将四大教育运用到乡村建设中来，形成乡村文化、经济、卫生、政治的四大建设，他认为这样才能将平民教育与乡村改造融为一体，以此来培养农民的知识力、生产力、强健力及团结力，实现乡村建设的目的。
乡村治理理论内涵
（1）治理主体多元化
治理主体多元化是治理理论的首要内容，治理理论特别强调治理主体的多元化，除政府外，治理主体还包括其他民间组织和公民个人。
在乡村治理中，乡村治理资源的多元性导致了乡村治理主体多元性的存在。
乡村治理主体不仅仅是正式的权力机构———政府，还包括村庄内部各种得到村民认可的权威组织机构，而且乡村治理倾向于更多地关注政府以外的乡村权威机构。
（2）权力配置多元化
在传统的乡村管理理念中，人们习惯性认为只有政府掌握着管理公共事务的权力，公共权力的运用呈现出自上而下的单向性运行，但是治理理论却打破了这一定向思维，提出了权力依赖与权力的多元化配置。
（3）以公共利益为目标导向
乡村治理的目标非常明确，就是实现对乡村公共事务的管理，实现乡村社会公共利益的最大化。
因此，乡村治理以公共利益的最大化为目标导向。
乡村公共利益是政府与农村民间组织、私人机构，甚至是村民个人合作的前提。
治理理论打破了政府活动代表公益、私人和其他社会组织代表私益的狭隘观念，而是认为两者的目标可以统一，二者能够进行有效的合作，从而能够追求公共利益最大化。
（4）治理过程自主化
乡村治理是一个极其复杂而又不确定的过程，其所涉及的一切事务都围绕着互相之间联系日益紧密的乡村社会物质文化生活需要中所存在的问题，而这些问题处于社会的最基层，加上乡村社会面积广阔，人口分散，政府部门不可能把所管辖的所有区域置其掌心之中，也不可能对其实现完全的控制。
因此，乡村治理理论要求村民基本上是在宏观层面接受国家的方针政策，在微观层面上应该实行自主自治为上策，即发展自组织进行自主管理。
乡村治理模式
依据不同的标准，乡村治理可以划分为不同的模式。
按照乡村治理的主体分，乡村治理的模式可以分为官治模式与自治模式。
按照魏光奇的定义，所谓“官治”就是由国家选官设治，一方面扩充和健全州县国家行政，另一方面建立乡镇一级国家行政，从而将地方社会各种经济、文化、社会事务的兴办和管理纳入国家行政的轨道。
所谓“自治”，就是在国家行政之外，或国家行政基本框架之下另外建立的“以本地人、本地财办本地事”的行政系统。
官治模式具有以下特点:
第一，国家在县及其以下乡村各层设置基层行政机构，并使之纳入国家的行政系统，机构的人事权力掌握在国家县级或省级机构，基层不拥有人事权;
第二，国家将农村地区各个领域的公共管理事务全部划为国家的政权事务;
第三，乡村没有独立的财政权，乡村的公共事务经费来源于国家的统一拨款;
第四，乡村中各种非官方的力量必须完全接受国家政权的领导，政府权威在村民心目中的位置是第一的，农村民间组织等社会团体不活跃，甚至受到政治与行政的挤压;第五，政府部门与乡村各种非官方组织团体之间的协调与合作的方式主要是自上而下的方式。
这种典型的官治模式在我国人民公社时期就出现过。
自治模式具有以下特点:
第一，县级政府为国家基层政府，县级以下不再设置行政机构，县级以下的乡村各级都是自治决议机构，自治机构的由村民选举产生;
第二，国家也通过一定的手段管理农村地区公共事务，但是农村的教育、卫生、道路交通、实业、慈善救济、公共营业、地方财务等全都在国家行政系统之外，统一由乡村社会精英、民间组织、私人机构等自治决议机构来实现;
第三，国家政府不干预地方的财政，农村地区发展的经费主要不在于国家的拨款而在于自治机构的本身;
第四，农村民间组织等各种非官方力量只接受行政部门的引导但不需要接受政府的领导，因此，农村民间组织等社会团体非常活跃，能够独立自主发展，对政府的依赖性不强，并且可以承接很多政府部门的职能;
第五，政府部门与农村各种非官方组织团体之间的协调与合作方式主要是双向互动的关系。
三、乡村组织制度的历史变革
我国古代的乡里制度
“乡”作为地方行政区划名称始于周。
中国从周朝开始，以乡作为农村地方最高行政组织。
比：
五家为比,使之相保;
闾：
五比为闾,使之相受;
族：
四闾为族,使之相葬;
党：
五族为党,使之相救;
州：
五党为州,使之相赒;
乡：
五州为乡,使之相宾。
但秦汉以后，乡时废时立。
至隋唐时，乡管地位大不如前。
宋以后，乡不再作为基层行政组织，不复设乡官。
县以下基层组织中的“长”、“首”，均以“役”的形式由乡民充任。
我国古代的乡，作为基层组织，职能主要是劝导乡里，掌民教化，以促民风，维护统治秩序。
从长官任命及职能可以看出，古代的乡不是国家官僚体制中的一部分，而是国家管理社会的一种类似于行政组织的社会组织，即所谓“皇权止于县政”，县为最基层的政权组织，县以下实行自治。
传统社会中存在着两种互不干扰的秩序中心：
一个是官制领域，以国家为权威中心，对于具体社会而言，它的整合意义多是文化象征性的；而另一个则是更具实质性，因为它承担着实际的管辖权力，这就是地方体中的权威。
传统乡村社会的自治，是以家族制为基础的士绅自治。
以皇权为中心的国家权力对于乡村社会而言更多是实施一种间接的统治方式。
在乡村社会内部，乡村政治的中心是非正式的地方权威如乡绅、族长和地方名流，他们也不具有官员的身份，这些权力者并不是国家直接任命，而是在乡村社会内部生长出来的，这些族长乡绅把行政权、自治权、家族权融为一体，带有很强的家族自治性质，不需要依靠王朝行政机构的命令就能自行整合乡村社区。
近代乡里制度的变迁
近代以后，国家权力逐步向乡村社会渗透，乡村治理中行政化倾向逐渐压倒了自治化倾向，国家曾试图通过一系列机构设置和委托，变地方权威为国家的基层政权分支机构，使地方权威服务于国家目标的组织机构，并进入国家官制的控制范围。
从19世纪中叶开始，延续了两千多年的官僚帝国遭遇了前所未有的危机。
科举制度的衰弱及最终废除，使得国家与乡村社会之间丧失了重要的制度化联系方式。
20世纪初的清王朝进行了一场乡村改革，试图将国家的行政权力向下延伸，以重新整合日益涣散的乡村社会。
1909年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，地方自治法是西方的政治制度和封建制度的直接综合体，其目的是强化皇权，开启了以官方名义接受和引入了现代政治制度和理念，影响和制约着人们后来的选择。
北洋政府和民国政府受其影响继承了这一理念，于1914年12月颁布了《地方自治试行条例》，1919年9月颁布了《地方自治条例》，1921年7月，公布了《乡自治制》等规则。
伴随着乡村政权建设过程，曾经是有效联系国家与乡村社会纽带的乡村精英，其来源和品质发生了根本变化。
传统精英无法也不愿承担这一职能，于是，企业型的、行政分支型的“国家经纪人”就应运而生，他们逐渐取代传统的精英，成为地方上的新权威。
这些“经纪人”利用国家的名义巧取豪夺、中饱私囊，使得乡村社会陷入国家和政客的双重盘剥之中。
新中国成立初期的乡村组织制度
1949年新中国成立后，国家开始了对乡村社会大规模的改造，农业集体化改造和人民公社化运动彻底打破了乡村社会固有的结构，清除了乡村社会的传统，在此基础上重新构建了一种崭新的社会控制和治理模式，这就是以生产队——生产大队——公社为基础的“人民公社”制度。
强制性的公共生活和集体生产方式取代了农民的传统生活方式，农村社会和农民的生存方式被彻底改变，农民直接处在国家政权的严密监控之中。
通过支配每个农民的日常生活而将农民整合到自上而下的集权体系之中，传统的血缘和地缘关系及家族组织被进一步摧毁,宗教组织也停止了活动，从而从根本上改变了传统乡村社会的组织机制和组织状态。
20世纪80年代以来的乡村治理
20世纪80年代以来，对乡村治理影响最大的莫过于村民自治这一伟大创举。
村民自治，作为一种有中国特色的基层民主形式，是在农村经济体制改革深入发展中产生和形成的，也是我国政治体制改革和民主政治建设的重要成果。
（1）村民自治的形成和发展
1980年底，广西壮族自治区河池地区的宜山、罗城两县一些农村出于社会管理的实际需要，自发成立了村民委员会。
村民委员会成立之初的主要功能是维持社会治安和维护集体的水利设施，而后逐步扩大为村民对基层社会、政治、经济生活中诸多事物的自我管理，村民委员会的性质也逐步向群众性自治组织演变。
为解决公社制度改革后形成的农村治理真空所带来的问题，国家开始着手重构乡村社会的治理模式。
1982年宪法用国家根本大法的形式，确立了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是农村基层社会的群众性组织，进而指出农村管理实行村民自治的基本形式。
由此，全国农村绝大部分地区逐步建立村民委员会，村民自治制度初步形成。
其基本内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面。
（2）乡政村治治理格局的意义
村民自治的逐步展开，极大地释放了农村生产力，“乡政村治”的乡村治理格局也逐步形成。
所谓“乡政村治”：
是“在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。
”
“乡政村治”治理格局的意义在于：
一方面，它是国家基层管理体制的重大变革，在乡政村治的体制框架下，国家体制性权力开始退出农村社会，乡村政治实现了国家政权组织和农村经济社会组织的分离。
另一方面，村民自治委员会是国家法定的群众性自治组织，它开启了我国农民自我管理、自我服务和自我教育的新时代，在农村民主的培育和发展中具有深远的意义。
税费改革以来的乡村治理
1993年的分税制改革，直接导致基层财政特别是乡镇政府财政严重不足——乱收费、乱摊派加剧——“三农”问题凸现，乡村关系日益紧张，乡村治理也陷入了涣散甚至瘫痪与半瘫痪状态。
为了改变现状和解决三农问题，国家进行了税费改革，之后又全面取消农业税。
农村税费改革推动了乡村关系的转型，乡村关系发展进入了新的历史时期。
在农村税费改革之前，国家对乡村社会的整合，主要是通过征收税收的方式进行；而在农村税费改革之后，国家对乡村社会的整合，主要是通过提供公共服务的方式进行。
即国家的整合由“汲取式整合”向“供给式整合”转变。
四、当前我国乡村治理所面临的困境
1、乡镇政府与村委会之间的矛盾
虽然宪法和村组法都已规定了乡政与村委会之间的关系，划定了乡政权和村治权各自的运作空间，但实际中乡镇政府往往直接领导村委会的工作，甚至以粗暴的方式进行。
因为村一级不仅有村委会组织，而且有村支部，且村支部与村委会的关系是领导与被领导的关系，村支部又受乡镇党委的领导，这就使乡与村之间的关系变得不确定起来。
许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作进行行政干预。
2、村委会的行政化倾向
村组法明确规定，村委会候选人必须通过村民预选产生，村委会必须由村民直接选举产生，并且村民有罢免村委会干部的权力。
但事实上，以上规定并没能撼动高度组织起来的乡镇行政和分散的村民在争夺村委会方面的优势地位，无论选举多么真实，选举上来的村干部却与以前的村干部没有什么差别：
他们依然唯乡镇命令是从。
村级组织的工作主要是完成自上而下的各种政府任务；村委会更多的是对上级政府负责，而不是对选举他们的村民负责；村级组织还按照政府的模式设置机构和职位，成为一个微型政府；村干部的工作报酬是由其完成政府任务的情况决定，而不是由村民决定。
3、农民利益表达机制的缺失
由于村委会的行政化倾向和乡镇对村委会的控制，农民作为中国的一个最庞大的群体，却失去了自己的“代言人”，当合法权益受到侵犯时，没有可以依赖的组织，只能依靠自身的力量与之抗争，如果每个农民都采取这种方式，社会不可避免的将处于紊乱的状态中。
盛洪指出“从几十年的农业政策史及其结果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。
对制度和政策，如果农民能够直接发出与他们人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期、承担政策错误的所有后果，而可以直接将损害的政策排除在外。
”
4、乡镇政府职能未能有效履行的问题
①职能界定不够清晰
②法定职权缺失
③职能行使偏差
5、财政危机和公共产品供给短缺的问题
乡镇财政的收入来源中，农业税是主要来源。
取消农业税后，只有加大上级财政转移支付的力度才可能缓解这种危机，但是由于转移支付制度的滞后和不健全，导致了绝大多数乡级财政陷入了危机。
乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题，在不发达地区尤其严重，甚至到了难以支撑政府机关有效运作的地步，有的地方已经影响到基层政权的稳定。
乡镇政府本身是农村公共产品的主要供给者，但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响，致使我国农村公共产品供给严重不足。
五、解决我国乡村治理困境的对策
必须着眼于国家权力和乡村社会两个方面，一方面要以制度来规范国家权力进入乡村社会的方式、权限；另一方面，要发展和培育乡村社会力量，提高村庄的自主性，通过培育具有自主性的乡村社会组织，加强乡村社会对国家权力的制约和监督，维护乡村利益，最终形成“强国家—强社会”的乡村关系。
1、理顺乡村关系
（1）党政关系
乡镇党委与乡镇政府在职能上应明确分开，坚持乡镇党委对政府的领导，这是由中国共产党的先锋队性质和执政党的地位及我国宪法原则所决定的，也是保证农村基层政权稳定的需要。
但必须明确，乡镇党委对乡镇政府的领导，应当主要是政治、思想和方针政策的领导，对干部的选拔、考核和监督，而不是包办乡镇政府的具体工作。
（2）乡村关系
要克服在村民自治问题上的行政化和过度自治化的两种错误倾向，建立正常的既符合法律精神又有利于调控顺利进行的乡村关系。
2、建立以村民自治为核心的农村组织体系
（1）村民自治组织
去除其行政化、提高村委会成员的职业道德素质和改革乡镇财政对乡村资源汲取的依赖。
（2）农民合作经济组织
农民专业合作经济组织的形式主要有三大类：
协会型、专业合作社型和股份合作型。
目前农民合作经济组织的数量不断的增加，但很多都处于不稳定的状态下，其问题主要表现在功用不健全、知识、技术财力支持匮乏、成功典型比较少，没能产生足够的影响力来引领别的组织仿效、政府不愿或不予认同等等。
3、明晰乡镇政府职能、构建服务性政府
（1）乡镇体制改革
①乡镇政府的去留问题
随着农业税的取消，对于乡镇政权建设的大讨论一直没有停止过，有人主张撤销乡镇，改乡镇为县政府的派出机构，实行（完全的）乡镇自治；有人主张强化乡镇政权；也有人主张实现有限的“乡镇自治”等等。
②完善县乡管理体制改革
一方面是对行政管理体制存在的组织结构性弊端进行改革，从而优化行政组织结构体系；另一方面是对行政管理体制存在的障碍性机制进行完善，形成运作高效的运行机制。
（2）转变乡镇政府职能
①社会管理职能
②公共服务职能
③经济发展职能
④基层建设职能
⑤政治统治职能
4、调整财政支农结构、推进农村公共服务体系建设
公共服务作为政府存在的基础，其有效供给对实现我国社会快速、健康、可持续发展具有重要意义。
在我国传统公共服务体制中，政府角色错位或缺位，使公共服务供给效率低下，无法满足公众的需求。
农村公共服务短缺，不仅是抑制农民生产生活条件和农民素质改善的重要原因，而且是“三农”问题形成的重要原因。
改革开放以来，中国城市的基础设施建设、文化、教育、卫生等事业已经取得了很大成就；城市新的社会保障制度的框架已经形成，社会保障的覆盖面正在逐步扩大。
但是农村社会发展方面却严重滞后，城乡社会发展的差距越来越大。
必须加大政府对农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等方面的投资，鼓励、支持农村社会事业的发展，逐步缩小城乡社会发展方面的差距。
5、加强农村基层干部队伍建设
（1）重视选拔。
要坚持“政治素质好，综合素质高”的标准，打破旧有的思想观念，扩大选人视野。
（2）强化培训。
要制定培训计划，组织各项培训，提高农村干部的综合素质。
（3）健全机制。
实行村级后备干部管理制度，建立后备干部培养联系人等相关制度
6、以法制推进乡村治理
乡村治理是国家治理体系的基础，法治农村建设是建设社会主义法治国家的重要基础。
因此，乡村治理必须依法推进。
强化法制意识：
首先，要增强法治意识，树立法治观念。
其次，要充分发挥基层党组织的作用。
再次，要保障和改善农村民生。
完善公开制度：
一要加大宣传力度。
二要丰富公开的内容和形式。
三要完善监督机制。
规范村规民约：
一是要根据时代变迁，不断修改、完善、补充村规民约。
二是要增强村规民约的民主性。
三是要增强村规民约的权威性和约束力。
参考文献：
1、苏敬媛.从治理到乡村治理：
乡村治理的理论、内涵及模式[J].经济与社会发展.2010（9）:
73-76
2、梁簌溟《乡村建设理论》
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