绥阳县土地利用总体规划.docx
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绥阳县土地利用总体规划
绥阳县土地利用总体规划
中期评估报告
绥阳县国土资源局
贵州省第三测绘院
二〇一三年十月
前言
自《绥阳县土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称《规划》）经贵州省人民政府批准实施以来，绥阳县经济社会发展迅速，同时面临着新的发展形势。
为全面掌握《规划》实施情况，总结、评估规划实施以来取得的成效，梳理规划实施中出现的问题，客观研判绥阳县未来经济社会发展态势及其对土地利用的影响，深入分析规划对工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的保障程度，按照国土资源部统一部署，绥阳县开展土地利用总体规划中期评估工作。
规划中期评估工作的开展，将有效配合国家城镇化战略的出台和土地管理制度的完善，进一步推动土地利用总体规划定期评估与修改制度的适时建立，加强规划的动态实施管理。
通过规划评估，摸清规划实施情况，加强建设用地计划管理，正确处理保护耕地与保障发展的关系，优化土地利用结构，建立集约用地新机制，保障经济社会持续发展用地需求。
在更高层面上，通过规划中期评估，深入贯彻落实党的十八大精神，提高土地利用规划实施管理科学化、规范化水平，进一步落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，为促进“四化”同步发展、全面建成小康社会、努力建设美丽中国奠定坚实基础。
1概述
1.1评估目的与原则
1.1.1评估的目的
为充分发挥土地利用总体规划的统筹掌控作用，保障和促进全县社会经济的全面发展，通过对土地利用总体规划中期评估，掌握规划实施以来土地利用变化情况和特点，分析规划实施的成效和存在问题，提出促进规划有效实施的对策建议，提高规划的合理性和现势性，更好地发挥土地利用总体规划在全县经济社会发展中的抓手作用，并为下一步修改土地利用总体规划提供科学依据。
1.1.2评估的原则
（1）客观真实，统筹兼顾
评估采用依法公开的经济社会、土地利用等数据和资料，如实反映规划实施情况。
通过充分的调研和资料收集，与发展改革、规划、建设、环保、农业、林业、交通、水利等相关部门积极协商，广泛听取社会公众的意见和建议，确保评估过程和结论的真实性、客观性和科学性。
（2）全面评估，突出重点
系统回顾规划实施的总体情况，全面分析各项规划目标和任务的落实情况，重点分析各项约束性指标和主要预期性指标的实现程度，总结规划实施的成效和存在的问题。
（3）立足规划，着眼未来
围绕规划核心内容和主要指标，结合“四化”同步推进、区域城乡协调发展、社会民生加快建设等新形势新要求，评估规划对未来发展需求的保障程度，提出应对措施和建议。
（4）专家领衔，多方参与
加强组织协调，充分发挥专家领衔作用，广泛吸收相关专家、国土资源管理部门和社会公众的意见和建议，确保评估成果的科学性和客观性。
1.1.3评估范围和时限
评估范围为绥阳县行政辖区范围内的全部土地，包括洋川、郑场、旺草、蒲场、风华、茅垭、枧坝、黄杨、宽阔、青杠塘、太白、温泉12个镇和大路槽、小关、坪乐3个乡，土地总面积为2546.40平方公里。
评估时限为2006-2012年，评估截止时点为2012年12月31日。
1.2评估依据
1、法律、法规
（1）《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日，第二次修正）；
（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国发〔1998〕256号）；
（3）《中华人民共和国基本农田保护条例》（国发〔1998〕第257号）；
（4）《贵州省基本农田保护条例》（1995年7月1日）；
（5）其它相关法律、法规。
2、规程、规范
（1）《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023—2010）；
（2）《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；
（3）《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1026—2010）；
3、相关文件、规定
（1）《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）；
（2）省国土资源厅关于印发《贵州省土地利用总体规划实施办法》的通知（黔国土资发[2013]47号）；
（3）《遵义市人民政府办公室关于开展土地利用总体规划中期评估工作的通知》（遵府办发电〔2013〕181号）。
4、相关规划
（1）《遵义市土地利用总体规划（2006—2020年）》；
（2）《绥阳县土地利用总体规划大纲（2006—2020年）》；
（3）《绥阳县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；
（4）《贵州省绥阳县国家级生态示范区建设总体规划》；
（5）《贵州省遵义市绥阳县城市总体规划（2008-2030）》；
（6）国土、水利、交通、环保、农业、林业等相关规划；
（7）其它相关规划、计划与资料
1.3评估的技术路线
（1）根据评估工作需求，编制工作方案，研究制定资料收集清单。
采用实地调研、走访座谈等形式收集相关资料，并进行整理分析。
（2）通过分析基础资料、借鉴典型案例经验、专家咨询等手段，综合考虑区域土地利用总体规划实施情况，形成规划评估思路。
（3）从规划主要目标落实情况、建设用地空间管制、土地利用重大工程、重点项目实施等方面分析绥阳县规划实施情况。
（4）总结规划实施取得的成效，存在的问题以及需要改进的地方，并找出原因。
（5）根据土地利用总体规划、城市规划、“十二五”规划等相关规划，结合当前国家和省级出台的重点政策及工作精神等，分析规划实施面临的机遇和挑战，分析当前绥阳县土地管理工作需求和工作重点。
（6）针对规划评估结果，以及规划实施中存在的问题，分别从促进区域经济社会可持续发展、促进规划有效实施、利于土地利用管理等方面提出建议和措施。
前期准备阶段
组织准备
技术准备
成立领导小组和工作组
召开动员会
制定工作方案
编写调研方案和资料清单处理
资料收集分析
调研和资料收集
资料梳理和基础图件准备
征求意见
审查上报
成果上报
国土局
专家审查
编写评估报告
规划评估阶段
建设用地空间管制执行情况
土地利用重大工程落实情况
规划主要指标执行情况
重点项目实施情况
图1-1绥阳县土地利用总体规划中期评估技术路线图
1.4基础数据及来源
评估数据采用的基础数据主要包括以下两种类型：
1、土地利用数据
包括2006-2012年历年土地利用变更调查、补充耕地后备资源调查等土地利用现状数据；绥阳县土地利用总体规划（2006-2020年）、及规划与二调衔接成果；用地审批、土地供应等土地利用管理过程中形成的征地、耕地占补平衡、用地审批、供应、执法监察等台帐数据；各处室年度工作总结等资料。
以上均来自于国土部门对外公开及内部掌握的数据和资料。
2、经济社会数据
包括2005-2012年经济、人口等相关数据（经济数据采用当年价），来自历年统计年鉴和统计部门公开发表的数据。
2绥阳县概况
绥阳县位于贵州省北部，介于东经106°57′—107°31′，北纬27°49′—28°29′之间，东邻湄潭，西接桐梓，北靠正安，南连汇川区和遵义县。
全县土地总面积2546.40平方公里，占贵州省总面积的1.45%，辖15个乡（镇）。
2012年末，全县总人口约55万人，有汉、苗、侗、布依、彝、回、仡佬、土家等民族，其中城镇人口14.61万人，城镇化率38.39%。
绥阳县地势西北部高，中南部低，东南部又稍高，海拔多在800—1200米之间，最高海拔1802米，最低海拔540米，海拔高差悬殊。
境内地形复杂，坝地较多，耕地集中连片，有4个万亩大坝，5个千亩大坝。
绥阳县属于中亚热带植物区，境内生物资源丰富。
宽阔水是贵州省著名的原始森林保护区，是地球同纬度仅存的一片原始森林，区内特有的珍稀物种具有很高的科学价值和经济价值，黄斑小鲵、经普树蛙等是贵州的特有种类。
绥阳县隶属贵州省遵义市，属长江经济带重庆经济辐射区，是“黔北粮仓”、“国家级生态示范区”、“国家商品粮基地县”、“中国辣椒之乡”、中国驰名的“诗乡”。
2005年，全县地区生产总值17.84亿元，人均生产总值3465元，三大产业比重为52.22︰17.28︰30.50，产业结构为一三二型，是传统的农业大县，工业基础薄弱，财政收入偏低，经济社会发展水平处于全省平均水平以下，是目前绥阳县的县情和经济社会发展最显著的特征。
3规划编制概况
3.1《规划》编制基本情况
3.1.1编制背景及过程
进入“十一五”以来，国家积极推进经济转型发展和扩大内需增长，促进城乡统筹发展，实施西部大开发战略，支持西部地区依托资源优势，发展特色优势产业，经济社会发展形势发生了较大变化，对土地资源保障经济社会平稳较快发展提出了更高要求。
在这种背景下《绥阳县土地利用总体规划（1997-2010年）》已不能适应全县经济社会发展需求，迫切需要开展规划修编。
2002年以来，国家组织开展了新一轮土地利用总体规划修编工作，并陆续下发了一系列政策文件及规划编制规程。
绥阳县积极相应国家政策要求，在贵州省统一指导下，开展本轮土地土地利用总体规划修编工作。
《规划》自2008年开始修编，通过专题研究、规划大纲编制和评审，规划编制，2011年初完成了我县县级和15个乡镇的土地利用总体规划，2011年5月经贵州省人民政府《关于绥阳县土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（黔府函〔2011〕230号）批准实施。
规划实施七年多来，对促进全县的经济社会发展和生态建设起到了十分重要的保障作用，取得了显著的经济、社会和生态效益。
《规划》全面分析了土地利用面临的形势和挑战，确定了土地利用战略和规划调控目标，制定了实现结构调整、布局优化和各类用地统筹安排的保障措施，是加强土地宏观调控、实行最严格的土地管理制度和节约用地制度的纲领性文件，是规范城乡建设和各项建设、落实土地用途管制的重要依据。
3.1.2主要内容
1、规划范围：
规划范围为绥阳县行政管辖范围内的全部土地。
1、规划期限：
2006-2020年，规划基期年为2005年，规划年为2020年，近期目标年为2010年。
3、规划基础数据：
土地基础数据——采用经转换为规划基数分类的2005年土地利用变更调查数据。
2011年3月国土资源部下发了《国土资源部关于加快推进土地利用规划数据库建设的通知》（国土资发〔2011〕3号），对土地利用规划数据库建设工作进行了统一部署，并提出规划数据库应以第二次全国土地调查数据库为基础。
根据通知要求，绥阳县按照“更新基数、落实指标、结构调整、优化布局”的原则，对全部县乡级规划与二调成果进行了衔接。
通过规划衔接，规划基期调整为2009年，规划期限调整为2010-2020年。
3.2主要调控指标
《规划》确定了全县到2020年耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地、整理复垦开发补充耕地规模以及人均城镇工矿用地等六项约束性指标及其他各类用地预期性指标。
各项指标具体情况详见表2-1。
表3-1规划主要调控指标
指标名称
规划基期年（2005年）
规划近期目标年
（2010年）
规划目标年（2020年）
指标
属性
一、总量指标（单位：
公顷）
1、耕地保有量
72555
72313
72593
约束性
2、基本农田保护面积
63357
61647
61647
约束性
3、园地面积
532
390
398
预期性
4、林地面积
106295
137816
137820
预期性
5、牧草地面积
11799
7611
7606
预期性
6、建设用地总规模
6539
6989
7719
预期性
7、城乡建设用地规模
5407
5593
5928
约束性
8、城镇工矿用地规模
697
855
1207
预期性
二、增量指标（单位：
公顷）
1、建设用地增量规模
——
810
1540
预期性
2、建设占用农用地规模
——
377
1061
预期性
3、建设占用耕地规模
——
257
701
约束性
4、整理复垦开发补充任务量
——
565
1935
约束性
三、效率指标
1、人均城镇工矿用地面积
（平方米/人）
68
73
85
约束性
2、亿元GDP耗地量指标
（公顷/亿元）
358.13
293.16
215.56
预期性
3、城镇化水平（%）
26.30
34.00
47.30
预期性
3.3《规划》建设用地管制分区情况
为协调好用地增长与土地资源保护之间的关系，倡导节约集约用地，保护农地和生态环境，控制城镇用地盲目扩张，《规划》将全县土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。
1、允许建设区用地面积5928.00公顷，占土地总面积的2.33%。
主要分布在城乡建设用地规模边界所包含的空间范围，是规划期内现状以及新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域；
2、有条件建设区用地面积原则上控制在5147.33公顷以内，占全县土地总面积的2.02%，城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的空间范围，可以用于规划建设用地区布局调整的范围。
3、限制建设区用地面积242494.45公顷，占土地总面积的95.23%，限制建设区为绥阳县辖区内除允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外的其他区域。
主要包括基本农田区、禁止建设区以外的一般林区和一般风景旅游用地区、有条件建设区以外的一般农地区。
4、绥阳县共划定禁止建设区1070.00公顷，占土地总面积的0.42%，主要分布于宽阔镇和黄杨镇，包括宽阔水国家级自然保护区的核心区，后水河、杨柳水库等水源保护区，双河溶洞、九道门等风景名胜区。
4《规划》目标和任务执行程度评估
截止至2012年，绥阳县规划约束性指标中城乡建设用地规模已突破指标，耕地保有量高于规划目标，基本农田面积得到严格保护；新增建设占用耕地规模未突破指标；土地整治补充耕地在2012年尚未达到规划目标，人均城镇工矿用地得到有效控制。
预期性指标中除园地面积略低于规划指标外，林地面积、牧草地面积、建设用地、城镇工矿用地、新增建设用地、新增建设占用农用地指标均在规划目标控制范围内。
4.1.1约束性指标落实情况
4.1.1.1耕地保有量
（1）耕地保有量面积变化
2006-2012年绥阳县耕地保有量呈增加趋势，全县耕地保有量2020年规划目标72593.00公顷，2012年全县耕地保有量为72985.00公顷，超过规划目标392.00公顷，可以完成耕地保有量任务（详见表4-1）。
表4-1耕地保有量指标落实情况表
单位：
公顷
指标
基期数据
（2005年）
规划指标
（2020年）
2012年
落实情况
目标完成情况
指标
属性
（2012年-
2020年指标）
耕地
保有量
72555.00
72593.00
72985.00
392.00
完成
约束性
（2）耕地减少去向分析
2006-2012年，全县耕地减少660.06公顷，其中建设占用耕地565.06公顷，占耕地实际减少总量的85.61%，建设占用是全县耕地减少的主要去向；农业结构调整及其他原因减少耕地95.00公顷，占耕地实际减少总量的14.39%。
图3-2耕地减少去向图
（3）耕地增加来源分析
2006-2012年，全县耕地实际增加1088.93公顷，其中土地整理补充耕地97.38公顷，占耕地实际增加总量的8.94%；土地开发增加耕地991.55公顷，占实际增加总量的91.06%。
图3-3耕地增加来源图
2012年底，全县耕地保有量较规划目标虽然有所富余，但绥阳县在今后规划实施期内也需注意进一步严格控制新增建设占用耕地，积极探索完善耕地保护制度和政策，提高耕地保护效果，同时加大土地整治补充耕地力度，确保规划期末完成耕地保有量目标。
4.1.1.2基本农田保护面积
全县基本农田得到严格保护，2020年规划指标61647.00公顷，2012年全县基本农田保护现状面积61647.00公顷。
从统计数据上看，绥阳县2012年基本农田保护面积与规划目标2020年一致，能够完成规划目标（详见表4-2）。
表4-2基本农田保护面积指标落实情况表
单位：
公顷
指标
基期数据
（2005年）
规划指标
（2020年）
2012年
落实情况
目标完成情况
指标
属性
（2012年-
2020年指标）
基本农田保护面积
63357.00
61647.00
61647.00
0.00
完成
约束性
4.1.1.3城乡建设用地规模
2020年绥阳县城乡建设用地规模5928.00公顷，2012年末全县城乡建设用地面积5979.37公顷，超出规划目标51.37公顷，已突破规划指标（详见表4-3）。
表4-3城乡建设用地规模指标落实情况表
单位：
公顷
指标
基期数据
（2005年）
规划指标
（2020年）
2012年
落实情况
目标完成情况
指标
属性
（2012年-
2020年指标）
城乡建设用地规模
5407.00
5928.00
5979.37
51.37
突破
约束性
未来规划期内，全县在满足城市发展需求基础上，需加大建设用地节约集约利用力度，大力挖掘存量建设用地潜力，积极开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩工作，控制城乡建设用地规模。
4.1.1.4新增建设占用耕地规模
新增建设占用耕地未突破规划目标。
2006-2012年期间，新增建设占用耕地489.72公顷，未突破规划目标701公顷，剩余211.28公顷指标（详见表4-4）。
表4-4新增建设占用耕地规模指标落实情况表
单位：
公顷
指标
基期数据
（2005年）
规划指标
（2020年）
2012年
落实情况
目标完成情况
指标
属性
（2012年-
2020年指标）
新增建设占用耕地
——
701.00
489.72
-211.28
未突破
约束性
截止2012年，全县新增建设占用耕地489.72公顷，年均占用耕地69.96公顷，高于规划目标安排的46.73公顷年均占用量，按照目前的使用进度，新增建设占用耕地剩余空间还可满足约3.02年需求，不能满足2013-2020年规划期内的需求。
这说明近年来建设占用耕地规模加大，已经有突破规划下达目标的趋势，新增建设占用耕地指标缺口日益扩大。
因此在未来规划期内，绥阳县在农转用的同时应注重保护耕地，除部分项目不可避让占用耕地外，其他项目应尽量少占耕地、甚至不占耕地。
4.1.1.5土地整治补充耕地规模
整理复垦开发补充耕地尚未完成规划目标。
规划至2020年，全县土地整理开发复垦补充耕地不低于1935公顷，截止2012年末，全县整理开发复垦补充耕地累计1088.93公顷，较规划目标还需补充846.07公顷耕地（详见表4-5）。
表4-5土地整治补充耕地规模指标落实情况表
单位：
公顷
指标
基期数据
（2005年）
规划指标
（2020年）
2012年
落实情况
目标完成情况
指标
属性
（2012年-
2020年指标）
土地整治补充耕地
——
1935.00
1088.93
-846.07
未完成
约束性
2006-2020年期间，全县通过土地整治共补充耕地1088.93公顷，年均补充155.56公顷。
在2013-2020年规划期内，还需补充耕地共计846.07公顷。
因此，为保证在规划期末土地整治补充耕地指标能达到规划目标，在2013-2020规划期内，平均每年补充耕地不少于105.76公顷。
按照目前年均补充耕地，应该能够完成规划目标。
因此应继续挖掘土地利用潜力，积极推进土地整治项目，完成补充耕地指标。
4.1.1.6人均城镇工矿用地
人均城镇工矿用地低于规划目标。
2012年全县人均城镇工矿用地面积74.10平方米/人，低于规划期末目标的85.00平方米/人（详见表4-6）。
表4-6人均城镇工矿用地指标落实情况表
单位：
平方米
指标
基期数据
（2005年）
规划指标
（2020年）
2012年
落实情况
目标完成情况
指标
属性
（2012年-
2020年指标）
人均城镇工矿用地
——
85
74.1
-10.9
未突破
约束性
4.1.2预期性指标落实情况
4.1.2.1园地面积
根据表4-7，绥阳县2020年规划园地面积为398.00公顷，2012年现状园地面积390.37公顷，略低于规划目标7.63公顷，尚未完成规划目标。
表4-7园地面积指标落实情况表
单位：
公顷
指标
基期数据
（2005年）
规划指标
（2020年）
2012年
落实情况
目标完成情况
指标
属性
（2012年-
2020年指标）
园地面积
532.00
398.00
390.37
-7.63
未完成
预期性
4.1.2.2林地面积
根据表4-8，绥阳县2020年规划林地面积为137820.00公顷，2012年现状林地面积143611.97公顷，高于规划目标5791.97公顷，已完成规划目标。
表4-8林地面积指标落实情况表
单位：
公顷
指标
基期数据
（2005年）
规划指标
（2020年）
2012年
落实情况
目标完成情况
指标
属性
（2012年-
2020年指标）
林地面积
106295.00
137820.00
143611.97
5791.97
完成
预期性
4.1.1.3牧草地面积
根据表4-9，绥阳县2020年规划牧草地面积为7606.00公顷，2012年现状牧草地面积7982.00公顷，高于规划目标376.00公顷，已完成规划目标。
表4-9牧草地面积指标落实情况表
单位：
公顷
指标
基期数据
（2005年）
规划指标
（2020年）
2012年
落实情况
目标完成情况
指标
属性
（2012年-
2020年指标）
牧草地
面积
11799.00
7606.00
7982.00
376.00
完成
预期性
4.1.1.4建设用地总规模
建设用地总规模未突破规划目标。
2020年全县建设用地规划目标为7719.00公顷，2012年建设用地总量7422.88公顷，建设用地规划剩余空间为296.12公顷（详见表4-10）。
表4-10建设用地总规模指标落实情况表
单位：
公顷
指标
基期数据
（2005年）
规划指标
（2020年）
2012年
落实情况
目标完成情况
指标
属性
（2012年-
2020年指标）
建设用地总规模
6539.00
7719.00
7422.88
-296.12
未突破
预期性
从上表看来，全县虽然尚未超出2020年规划目标，但已十分逼近规划总量指标，未来的八年仅剩指标为296.12公顷。
按照目前年均使用126.27公顷的进度，剩余指标可使用年限为2.35年，形势不容乐观。
4.1.2.5城镇工矿用地规模
城镇工矿用地指标未突破规划目标。
城镇工矿用地2020年规划目标1207.00公顷，2012年全县城镇工矿用地面积902.51公顷，与规划目标相比，尚有304.49公顷
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