浅谈失地农民的权益保障.docx

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浅谈失地农民的权益保障

毕业论文

题目浅谈银川市金凤区失地农民的权益保障

写作提纲

一、银川市金凤区失地农民的基本状况

二、失地农民权益保障中存在的问题

（一）土地产权制度的缺陷

（二）征地补偿中的问题

（三）社会保障制度不够完善

（四）失地农民就业艰难，缺乏可持续生计能力

三、失地农民权益保障的对策探讨

（一）改革土地产权制度

（二）完善土地征用补偿制度

（三）建立征地问责制，规范政府征地行为

（四）建立完善的失地农民就业保障机制

（五）构建失地农民的社会保障体系

（六）善失地农民的法律援助机制

浅谈银川市金凤区失地农民的权益保障

【内容摘要】随着周边地区城市化进程的不断加快，城市化和工业化用地的需求量不断增加，必然导致相当数量农村土地被征用。

一部分农民赖以生存的土地被征用后，使他们被变为纯粹的“失地农民”。

由于我国目前尚未建立起一套完善的失地农民权益保障体系，政府对农民权力保护的缺失。

使得失地农民最基本的生活保障就成为影响社会政治经济安全发展的一个极为严重的制约问题。

要解决失地农民最基本的生活保障问题，必须建立和完善失地农民社会保障制度，细化其他配套制度，切实保障失地农民合法权益不受侵害。

在完善农村法律援助机制的情况下，要进一步明确失地农民的权益保障问题，以立法的形式对此作出更为细致的规定，从而简化失地农民寻求法律援助的程序，全面快捷专业地为其提供服务。

具体而言，各级政府部门可以设置专门的征地法律咨询中心，公开发布征地方案公告、征地补偿公告以及与征地相关联的法律信息、纠纷解决机制。

【关键词】征地失地农民权益保障

一、银川市金凤区失地农民的基本状况

失地农民一般是指在城镇化过程中失去全部或大部分土地的农民。

农民失地的问题早就存在,1949年新中国成立后,城市建设、基础设施建设都征用了大量的农地。

但是,由于当时实行的是集体经营土地方式,没有产生大量的失地农民。

1978年改革开放以后,随着我国城镇化进程不断加快,在20世纪80年代中期、90年代初曾发生过两次圈地热,失地农民问题就已经产生,但在政府计划安置下,农民失地的问题和矛盾没有激化。

直到2000年以后发生了第三次大规模圈地热,城镇扩张、工业区等以前所未有的速度急剧膨胀,加之大量的基础设施建设,越来越多的土地以种种合法的或非法的、公开或隐蔽的形式变为城镇建设用地,导致了大量的农民失去土地并形成一个新的社会群体:

失地农民。

由于失地农民的保障问题没有得到很好的解决,使他们成为一个弱势群体和被边缘化的群体,同时,也成为产生社会矛盾的一个重要方面。

当农民失地问题逐渐浮出水面后,便成为各界关注的社会问题。

银川市金凤区现有农业户数14865户63529人，在册耕地面125850亩。

目前，乡镇失地的农户1156户3850人，耕地面积为5286.82亩，占全区在册总耕地面积4.2%，其中，全部失地的农户有419户1658人，被征耕地2579.58亩，分别占农村总户数、总人数和在册耕地面积的3%、3%和2%。

二、失地农民权益保障中存在的问题

（一）土地产权制度的缺陷

我国宪法规定：

“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。

《民法通则》规定：

“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业合作社等集体经济组织或者村民委员会经营；已属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。

《土地管理法》规定：

“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。

这表明，依照现有法律的规定，我国乡型集体所有制下的土地所有者主体存在三种形式：

即农民集体所有、乡（镇）农民集体所有及村以下农业集体经济组织的农民集体所有。

由此可见，农民集体是农村土地的真正所有者，它意味着作为农村集体组织成员的农民都平等的享有集体土地产权，而不是土地的所有权。

这种集体主义产权的特征就使得土地所有者的主体内涵不清，土地所有权人地位的空缺。

从而进一步导致土地产权权能的残缺，农民不能对土地达到真正意义上的自由做主。

（二）征地补偿中的问题

1．补偿费用较低。

《土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6至10倍，同时还规定支付土地补偿费和安置费，尚不能使需安置农民保持原有生活水平的，可将补偿费增至被征土地前三年年均产值30倍。

但从全国看，现金形式的补偿标准通常与政府向社会拍卖土地时的成交价格有着巨大的价格差距。

政府“低征高卖”，农村土地所有者并没有分享土地出让后的增值。

2．补偿内容不全面。

政府在对农户土地进行补偿评估时，往往没有充分考虑到土地对农民所具有的多种保障功能，除按现行市场价对土地进行评估外，没有考虑土地潜在收益的损失、未来土地增值的价格损失，以及农民因失去土地的其他各项间接损失（就业、住宅、最低生活及养老保障等的丧失），使失地农民在这样单一的补偿下很难实现今后的可持续生计。

3．补偿方式存在缺陷。

按照目前“土地换保障”的思路，今后征地将不再以货币形式直接将补偿费支付给个人，而是转化为失地农民的养老保险，通过签订社保协议实施社会保障安置。

这种补偿方式有一定的可行性，但在社保安置中，失地农民由于目前职业技术不强，就业不理想，生活仍然只能维持最低水平，因此，这种就业安置模式存在短期性的缺陷。

（三）社会保障制度不够完善

目前中国的社会保障制度依旧具有明显的城乡二元体制特征，还很不完善。

与就业紧密相连的城镇社会保障制度不仅难以覆盖因失地而进城打工的农民工，也难以覆盖到转为城市户籍的失地农民。

同时，正在探索过程中的农村社会保障制度也不能保障失地农民的生活、就业以及子女教育等问题，失地农民成为社会保障这张安全网的“网”外人。

尽管实践中保障形式呈现多样化，但覆盖面普遍偏低，绝大多数被征地农民还处于无保障或低保障状态。

（四）失地农民就业艰难，缺乏可持续生计能力

由于失地农民的文化素质和劳动技能一般都偏低，导致许多农民因征地从农业转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。

但随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，低素质的失地农民就业难度大，而且部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念障碍，导致许多失地农民成为“上班无岗，种田无地，低保无份”的“三无”人员，成为新的困难群体，游走在社会的边缘。

三、失地农民权益保障的对策探讨

（一）改革土地产权制度

改革土地产权制度，就要确定农村土地产权主体，构建合理的农村土地产权结构。

具体来说，就是指要确认每块土地的具体所有权人，并以法律文书的形式予以体现，从而解决“农民无权”的现状，确保产权主体到位。

而构建合理的土地产权结构则要以实现农村土地资源的优化配置为原则，确保农民土地权利的完全实现。

即要在明晰土地产权的同时，明确界定农民土地承包权的物权性质，做到农民真正有其地，能够充分行使其对土地的占有权、使用权、收益权和处分权；使农村土地能够在农民自由做主的前提下，进入市场流通，取得经济利益。

农民的土地私权利在服从政府为公共目的而行使公权力的同时，也应被赋予其在对经营性单位滥征土地的反抗权，保证农民有充分的权利来选择以市场的方式来公平的兑现其土地私权利的价值。

在非公共利益的经营性土地交易中，政府可以作为土地买卖的监督管理者，但不能完全成为土地买卖的决策者和执行者，应让农民自主参与交易，获取其应得的利益。

农民一旦拥有完整的土地产权，就成为了土地的真正主人，掌握着土地的命运，这也就能够从根源上杜绝土地产权在运行过程中各种侵权想象的发生。

（二）完善土地征用补偿制度

1．用征地安置费为失地农民投保。

由于我国没有将农民纳入低保范围，农民失地后就没有了生活保障。

因此，建议将征地补偿中土地补偿费发放，将安置费用于购买保险。

给失地农民买保险，这是给失地农民安置提供长期可靠的基本生活保障的途径之一。

2．建立土地股份合作制。

土地股份合作制，就是确保农民土地的集体所有权不变，把农民的土地承包权量化为股权，由集体组织（村委会、村民小组）经营，并保证土地在进行非农用途时农民获得相应的增值收益。

笔者认为以土地入股，建立股份合作制单位，确实是失地农民失地不失业的途径之一。

但必须选择合适的发展项目，否则可能将血本无归。

因此，选择合适的入股项目就相当重要。

建议选择以下两种类型的项目:

一是准社会公益项目，比如投资道路修、扩建项目，失地农民就可以长期享受公路收益分红权;二是利用村集体土地与土地使用人合作开发或由村集体独立开发物业经营项目，在具有市场开发潜力的土地上开发商业铺面等经营项目，村集体通过出租商业铺面取得长期收益，使失地农民长期获益。

（三）建立征地问责制，规范政府征地行为

从健全问责法律入手，加强征地责任控制机制建设，建立征地责任追究制，通过建立有效地责任约束机制，规范政府征地行为，以保证征地责任制度的落实，实现深化征地制度改革，促进依法征地，防止土地滥征和政府腐败。

政府征收土地必须坚持合法性和合理性两大原则，坚持公开合理的土地征收程序，对农村土地征收的自由裁量权予以正确认识，切不可在未真正考虑符合土地征收的相关条件下，随意随便进行土地征收。

同时，要严格遏制某些地方政府受利益驱动而过度征地的现象。

（四）建立完善的失地农民就业保障机制

1．创新失地农民就业机制。

一是消除各种就业歧视，制定城乡统一的、平等的劳动力就业政策。

二是给予失地农民与城镇下岗职工一样的优惠政策，建立失地农民“就业优惠证”制度，鼓励用人单位吸纳失地农民就业。

三是在其他政策上给予失地农民更多的支持，例如对在同等条件下优先录用失地农民的企业，政府采取部分免税。

2．强化政府服务职能，加强对失地农民的职业技能培训，拓宽其就业服务领域。

现有的就业服务机制使得失地农民的就业权得不到保障。

因此，应当建立城乡劳动力市场信息服务体系，使失地农民享受与城里人一样的就业服务。

这需要解决两个方面的问题:

一是建立相应的就业服务机构。

在乡镇、街道设立劳动保障服务机构，尤其在“村改居”后有专职人员负责失地农民的就业服务工作。

利用现代化的信息传播技术，及时收集、整理、发放各种就业信息，建立起县、乡、村三级劳动力就业服务信息网络。

二是对失地农民中的就业艰难人员进行就业援助，由政府出资大力开发社会性和社区公益性岗位，优先安排援助对象。

三是规定占用失地农民土地的单位必须为失地农民提供一定比例的就业岗位，承担一定的社会义务。

四是政府培育各种中介服务机构，及时提供各种就业信息。

3．为失地农民自主创业搭建平台。

必须坚持就业与创业并重的原则，积极为失地农民自主创业搭建平台。

一是鼓励失地农民兴办个体、私营企业。

政府要降低失地农民创业门槛，支持有一技之长的失地农民大胆创业。

二是提高农民创业能力。

政府要加强对失地农民的创业指导，帮助他们拓宽生产经营门路，提高对市场经济的适应能力。

三是成立失地农民创业服务中心。

该中心负责与政府各有关部门联系，为创业者注册、经营、管理和发展提供全方位、高效率的服务，在信用担保、信息咨询、科技服务、法律保障等方面多为失地农民创业开绿灯，搭建一个更优越的服务平台。

（五）构建失地农民的社会保障体系

1．对失去全部土地的农转非的失地人员，将其直接纳入城镇社会保障体系或建立类似于城镇社会保障的制度，让其享受与城市居民同等的社会保障待遇。

对于处于劳动年龄阶段的，纳入城镇就业促进体系，主要是为其提供受教育和培训的机会，鼓励、促进其就业。

对于超过劳动年龄阶段的，政府应主要保障其基本生活，让其享受城市居民最低生活保障。

政府可以制定相关政策，规定由征地部门一次性为被征地农转非人员缴纳一定年限的基本养老保险费和医疗保险费，让其享受相应的城镇职工养老保险和医疗保险待遇。

2．对失去全部或部分土地的农民（即仍为农村户口的失地农民），应制定相应的社会保障政策，设立失地农民社会保障专项基金，为失地农民提供各项保障项目。

社会保障基金来源应主要由（原）村集体和政府来承担，二者比例可根据具体情况而定，其中（原）村集体负责部分由村的征地款和土地增值收益解决。

在征地过程中应为失地农民建立养老和医疗保险个人账户，从征地补偿费中一次性注入若干年的社会保险资金。

基金支出主要是用于养老保险、医疗保险、就业促进和最低生活保障等项目的给付。

当然，针对目前失地农民的客观情况，在建立失地农民社会保障体系过程中不可采取“一刀切”的做法。

村集体经济发达的失地村民，可以享受项目齐全、水平较高的保障，而对于经济欠发达的地区可根据具体情况而定。

而当前应抓住的重点则是先建立失地农民的最低生活保障、养老保险、医疗保障和就业保障制度。

（六）完善失地农民的法律援助机制

失地农民作为社会的弱势群体，在城市化进程中，其权益受损在所难免。

他们权益受到侵犯时，又往往因缺乏保护自己权益的意识或因缺乏这方面的各种成本（金钱、时间、能力、法律知识等）而常常选择放弃对自己权益的维护和救济。

这就要求国家在保障失地农民的权益时必须为其提供必要的法律援助，使其能够在自己的合法权益受侵害时，能平等的行使受法律保护的权利。

因此，政府要加大宣传力度，提高是第农民对法律援助的认识；提高失地农民的法制观念；发展失地农民法律援助的人力资源。

具体而言，笔者认为，在完善农村法律援助机制的情况下，要进一步明确失地农民的权益保障问题，以立法的形式对此作出更为细致的规定，从而简化失地农民寻求法律援助的程序，全面快捷专业地为其提供服务。

具体而言，各级政府部门可以设置专门的征地法律咨询中心，公开发布征地方案公告、征地补偿公告以及与征地相关联的法律信息、纠纷解决机制。

真正实现土地征收的“阳光化”，积极听取农民的意见，在为农民服务的同时，接受农民的监督。

总之，城市化是社会的必然趋势，农民失地不可避免。

而确保农民生存和保障的土地又与“三农”问题密切相连，“三农”问题关系着我国经济发展稳定的大局。

因此，解决如何健全农村土地征收制度、如何保障失地农民的合法权益的问题意义重大。

为此，笔者希望通过全社会的共同努力，让失地农民生活有保障，充分享受到社会进步和经济发展的成果。

参考文献

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