社会组织违法违规活动的治理困境和解决途径研究.docx
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社会组织违法违规活动的治理困境和解决途径研究
社会组织违法违规活动的治理困境和
解决途径研究
摘要：
随着现代公民社会的逐步形成以及社会公共空间的扩大，社会公共事务的复杂性程度的增高，社会组织的存在领域将会越来越大，功能作用将会越来越重要。
在现代民主制度中，社会组织是平衡政府权力，维系公权力与私权利对等性的重要力量，也是社会矛盾的减震器和润滑剂。
社会组织在经济、社会、环境及文化等多个领域扮演重要角色。
同时，社会组织也不是可有可无的部门。
然而与此相伴随的社会组织的违法犯罪活动却呈增多之势。
对100个社会组织违法犯罪活动的案例分析表明，社会组织违法犯罪活动近年来呈增长趋势，违法行为的种类繁多，危害性和社会影响力逐步扩大，但是对社会组织的行政违法和刑事犯罪的处罚都有较为明显的轻化趋向，对社会组织的违法犯罪活动的部门衔接处理机制不畅通等，因此需要采取相应的改进性措施。
关键词：
社会组织；违法；犯罪；策略
近年来，伴随着经济体制改革步伐的加快，社会组织在我国获得了蓬勃发展，社会组织的规模不断扩大。
截止到2013年底，全国依法登记的社会组织数量大约为50多万个，而实际运行但是没有依法登记的社会组织的数量恐怕更多。
社会组织并非改革开放的产物，但是改革开放给社会组织的成长与成熟提供了必不可少的社会环境与制度环境。
随着现代公民社会的逐步形成以及社会公共空间的扩大，社会公共事务的复杂性程度的增高，社会组织的存在领域将会越来越大，功能作用将会越来越重要。
在现代民主制度中，社会组织是平衡政府权力，维系公权力与私权利对等性的重要力量，也是社会矛盾的减震器和润滑剂。
社会组织不仅仅是作为一种现象存在，还是社会治理体系中重要的组成部分。
作为非营利的、非政府的第三部门，社会组织影响着营利部门，影响着政府部门，也影响着作为个体的社会公众。
社会组织在经济、社会、环境及文化等多个领域扮演重要角色。
同时，社会组织也不是可有可无的部门。
随着政府职能的转移，社会自治的发展，社会组织的功能也越来越强大，成为连接着政府与社会、市场的重要桥梁，成为社会自治的重要载体，在动员社会资源、社会服务、社会治理、政策倡导等方面发挥重要的作用，因此社会组织的发展在中央政策层面受到了高度关注。
2012年党的十八对如何转变政府职能、发挥社会组织在社会管理和公共服务中的作用作了描述。
但是同样毋庸置疑的是，影响社会组织发展和壮大的宏观政策环境已经不成为其障碍，而在中观和微观的具体规则领域，实际束缚和制约社会组织发展的不利因素还普遍存在。
而在社会组织内部，社会组织自身的违法违规行为，甚至是犯罪行为都在一定程度上存在着，有的领域中还非常严重，这给社会组织的发展蒙上了一层阴影。
同时，我国目前的法律在治理社会组织违法违规行为方面还存在着哪些障碍和不足，也是需要我们审慎思考的问题。
而这正是本课题研究的主要目的和初衷之所在。
一、关于社会组织违法违规行为的内涵分析
国务院新闻办公室2013年5月14日发布的《2012年中国人权事业的进展》白皮书中提到：
“近年来，中国各类社会组织健康有序发展，维护和促进人权事业发展的积极作用进一步显现。
截至2012年底，全国依法登记的社会组织有49.2万个，其中社会团体26.8万个，民办非企业单位22.1万个，基金会2961个。
全国社会组织数量较2009年底的43.1万个增长14.2％；其中基金会较2009年底的1843个增长60.7％。
每万人拥有社会组织数量由2009年底的3.2个提高到3.7个。
”
可以说，社会组织目前在我国的社会生活中发挥了重要的润滑作用，但是其违法违规行为造成的危害性也不可小觑。
（一）社会组织的概念及其特征简析
在现代民主制度中，社会组织是平衡政府权力，维系公权力与私权利对等性的重要力量，也是社会矛盾的减震器和润滑剂。
社会组织不仅仅是作为一种现象存在，还是社会治理体系中重要的组成部分。
作为非营利的、非政府的第三部门，社会组织影响着营利部门，影响着政府部门，也影响着作为个体的社会公众。
社会组织在经济、社会、环境及文化等多个领域扮演重要角色。
1.社会组织的概念
社会组织又被称为“民间组织”、“民间非营利组织”，近年来“非政府组织”的使用也比较多，它具有民间性、非营利性、公益性等基本特征。
我国社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会三种类型。
社会团体是指由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团；基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织，包括公募基金会和非公募基金会；民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织。
2.社会组织的一般特征
社会组织是人类出于某种目的而组建的稳定合作的形式。
社会组织的产生，来源于功能群体的出现，以及群体正式化的趋势。
社会组织一般有特定的组织目标、有相对确定的人员，有普遍的行为规范以及制度化的组织结构。
当前我国还不存在有关社会组织的基本法律，因此对社会组织的法律特征缺乏统一的法律表述。
但是从《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》以及《民办非企业单位登记管理暂行条例》等可以看出，我国法律法规非常注重强调社会组织的“非营利性”特征，“非营利性”也成为社会组织罪本质与核心的法律特征。
具体而言，社会组织应当具有以下特征：
（1）民间性。
社会组织的民间性意味着社会组织在体制和组织上独立于政府之外，是独立自治的社会组织，不是政府的分支或附属物。
当然，社会组织的民间性并不意味社会组织不能接受政府的资助或援助，只是强调民间组织的运作机制必须是独立的。
（2）非营利性。
社会组织的存在和发展的目的不应当是为了积累财富或者创造利润，而应当是提供公益性或者互益性的公共服务。
例如《社会团体登记管理条例》第2条规定，“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
”
（3）自治性。
社会组织是独立的自治组织，也是独立的社会主体，依法按照章程独立开展活动，在人事、财务、决策等方面自主决策，不受任何个人和部门的非法干涉。
（4）组织性。
社会组织应当具备制度化的组织结构。
社会组织了实现特定的目标并提高活动效益，一般都具有根据功能和分工而制度化的职位分层与部门分工结构。
只有通过不同职位的权力结构体系，协调各个职能部门或个人的活动，才能顺利开展组织活动并达到组织目标。
此外，社会组织应当具有普遍化的行动规范。
它一般是以章程的形式出现，并作为组织成员进行活动的依据。
（5）自愿性。
民间组织的成立基于志愿，成员的参加基于志愿，是生活在社会中的一定人群依据他们共同兴趣、意志、利益、志向、愿望等自发组建的社会组织，是自由人的自由联合体，不应是强迫、强制或行政指令性的组织。
在社会组织的上述五个特征中，非政府性、非营利性和自治性是我们应当格外关注的，它们是社会组织区别于其他组织和团体的鲜明之处。
（二）社会组织违法违规行为的内涵
2012年国家预防腐败局印发的当年工作要点中，专门针对加强社会领域防治腐败工作提出了治理意见。
《要点》提出，要抓紧制定社会领域防治腐败工作指导意见；会同有关部门整治公益类社会组织、行业协会、市场中介组织违法违规突出问题；引导社会力量有序参与预防腐败工作。
[i]值得注意的是，“公益类社会组织”纳入了对违法违规突出问题整治的范围。
公益类社会组织、行业协会、市场中介组织的违法违规问题已经受到有关部门的极大关注。
社会组织开展的活动能有效填补政府工作的空白，有益于维护社会公益或行业利益，有益于促进经济社会的良性健康发展。
然而，不必讳言，当前我国社会组织运行中出现了值得警惕的混乱现象，即有部分社会组织尤其是一些行业协会和市场中介组织，违背宗旨，非法牟利，甚至腐败频现，沦为一些人敛财的工具。
可以说，社会组织的违法行为就像是一颗毒瘤依附在社会组织的正常机体上，如果不尽快祛除，必然会危害社会组织的正常发展。
从法律责任体系的角度划分，社会组织可能涉及的违法行为可能包括刑事违法、行政违法、民事违法，三者各有其不同的解决途径和机制。
社会组织作为独立的民事主体，其民事责任的解决与其他民事主体没有什么差别，且也没有体现出其作为社会组织的独特性，因此不在本文的研讨范围内。
本文研讨的社会组织的违法行为，主要指的是社会组织的行政违法行为，也包括一部分刑事违法行为，即犯罪。
（三）社会组织违法行为的外延确定
社会组织的违法行为，包括依法成立的社会团体、民办非企业单位、基金会等社会组织违法国家法律、法规，依法应当承担刑事责任或者行政责任的行为。
在实践中，一些没有经过依法登记，但是也行使社会组织的相关职能，按照社会组织的运作模式进行运作的组织，我们把这类组织称为程序上非法的社会组织，这类社会组织由于脱离监管，加上没有稳定的经费来源，其实施违法违规行为的可能性更大，因此这类社会组织也是我们研究的范围。
从责任划分的角度看，本文研究的社会组织违法行为包括社会组织的行政违法行为和刑事犯罪行为，从研究的主体角度看，本文研究的社会组织包括合法社会组织的行政违法和刑事犯罪行为，也包括非法社会组织实施的行政违法和刑事犯罪行为，但是不包括不具有社会组织的外观形式的非法组织和犯罪集团实施的违法行为，后者是指黑社会性质组织或者邪教组织等。
此外，社会组织内部具有一定职权的人实施的行为，由于对外是代表社会组织的行为，故而也纳入到本文的研究视野中来。
二、社会组织违法违规行为的实证分析——以100个案例样本为例
从理论的视角分析社会组织的违法违规行为，并借此提出现实的或者期待的法律解决方案固然非常有价值，但是它也有一定的局限性，比如某一类型的违法行为是否具有普遍性，并值得相应机关在行政资源分配上对其予以足够的倾斜等，这些恐怕都需要实证的调研和分析才能得出结论。
考虑到有关社会组织违法违规行为的研究已经不少，但是实证研究较为缺乏，因此本研究报告即侧重实证研究。
（一）100个案例样本的整体状况
作为本文研究基础的是100个有关社会组织违法违规行为的案例样本。
对此有几点需要说明：
其一，案例样本的搜集途径。
这100个案例样本是我们通过北大法宝案例数据库、上网检索、查看新闻报道、学者的研究文章中摘录，以及到地方民政部门调研等多种方式，随机搜集而来的。
100个案例样本中，包括近年来影响较大的世界华商协会事件、全国高协组织事件等典型的社会组织违法案件，因此具有一定的代表性。
其二，这100个案例样本是我们随机搜集而来的，这固然存在因个人占有资料的不足或者检索途径的匮乏而导致的某种失真或者偏差，但是同时也因为搜集案例的随机性而大大压缩了主观倾向的存在。
其三，在搜集顺序上，我们以2014年7月1日为截止点，先随机查证当年的有关社会组织违法行为的案例样本，数量不足的再倒推到前一年，再进一步筛选，剔除案例信息容量不足或者无法证实的案例，最后形成100个案例样本。
选择100个案例样本作为研究基准主要是考虑到统计与分析的便利性。
（二）100个案例样本的基本分布特征
改革开放的深入推进与信息现代化的高速发展，使许多原本不被重视的问题更易置于舆论的风口浪尖，非法社会组织违法犯罪现象也不绝于耳。
尤其是，2011年的两起标志性非法社会组织违法犯罪案件——全国高技术产业化协作组织以及世界杰出华商协会案引起了广泛关注，新时期非法社会组织违法犯罪活动样态多样、覆盖广泛、影响巨大。
目前我国有50多个合法存在的社会组织，而由于现行的社会组织登记管理制度所规定的社会组织登记准入门槛过高，导致现实中一大部分合理存在的社会组织成为“非法社会组织”。
根据北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平的估算，这部分非法社会组织至少有300万个。
那么按照将近400万的社会组织的社会存量计算，时间存在的社会组织的违法犯罪活动的数量应当是非常巨大的。
但是我们在搜集案例过程中的直观感受并不支持这种客观现实，即100个案例的搜集过程中并不顺畅。
这可以从侧面反映出两点内容：
（1）社会组织的违法犯罪活动还存在着大量的“黑数”，即有相当多的违法犯罪活动要么没有被发现，要么被发现没有受到处理，因此导致实际进入行政处罚或者刑事司法程序的案例非常稀少。
根据民政部民间组织管理局接到的举报的汇总，从2006年到2011年9月间的总举报量为205件，其中2006年接获举报5件，2007年57件，2008年20件，2009年50件，2010年51件，2011年上半年26件。
[ii]
（2）各地民政主管部门掌握的有关社会组织违法犯罪活动的资料和数据没有及时披露，有披露的都是具有相当社会影响力的案件，这也给案例搜集带来一定困难。
1.100个案例样本的时间分布
从时间分布来看，100个案例样本最早的为2006年，最晚的为2014年，时间跨度为9年，其中各年分布的案例数量分别为2006年有3件，2007年有5件，2008年有4件，2009年有11件，2010年有16件，2011年有19件，2012年有21件，2013年有10件，2014年有10件。
案例曲线图如下：
由于2014年的统计数据不是一个整年，因此不具有完整的参考意义。
从2006年到2013年中，以2009年为界，此后数年中查出和披露的社会组织违法行为数量有明显提高。
造成这一状况的原因有两个：
（1）随着社会主义市场经济的发展和社会服务市场的健全，社会组织最近几年迎来了一个较大的发展期，社会组织数量有较大的跃升，数量基数的扩大带来的必然是违法违规行为的增多。
（2）社会组织在我国社会经济中的地位进一步凸显，有关社会组织的管理和服务已经逐渐纳入到了决策者的视野，各地民政部门加大了对社会组织的管理力度，一些违法违规行为自然也会浮出水面。
可以预见，今后随着对社会组织的力度的加大，其违法违规行为将在较长时间内处于一个跃升期。
2.100个案例样本的地域分布
从100个案例样本的地域分布来看，分布案例最多的地区是上海市，有21件，其次是广东省，有18件，以后依次是云南省，有15件，北京市有15件，四川省有9件，其他省份22件。
可以说，前五个省市占据了搜集案例样本的五分之四。
其地域分布图如下：
可以看出，该数据的分布大致是和我国社会组织的地区分布数量吻合的。
北京市、上海市和广东省作为我国最早的沿海开放地区和经济发达地区，一直是社会组织发展较为迅猛和活跃的地区，云南省虽然经济发展水平不如前几个地区，但是境内的社会组织，特别是有境外资助背景的社会组织数量庞大。
可以说，以上案例的地域分布与社会组织的地域分布数量是成正比例关系的。
（三）100个案例样本的主体类型
众所周知，我国的社会组织类型包括社会团体、基金会和民办非企业单位三类，不过由于政策等多方面的原因，三类社会团体在不同的时期发展并不均衡。
改革开放之初学术性团体发展较为迅速，此后进入平稳发展期，而进入到新世纪，到2006年，行业性社会团体的总数便由2002年的3.91万家增加到5.97万家，其中以工商联为依托发展起来的商会显得尤其突出。
在基金会方面，1997年以后，人民银行不再负担基金会的审查和监管职责，基金会的登记注册一度陷入瘫痪。
基金会的发展由此进入了一个转型时期。
2004年国务院颁布的《基金会管理条例》，将基金会区分为公募和非公募两种基本形式，在继续发展以公募聚财为特征的传统基金会的同时，开辟了促进企业家和富人们以散财为特征的非公募基金会的发展道路。
这是推动我国公益事业发展的一项重大的制度创新。
到2007年底，在各级民政部门登记注册的基金会总数为1340家，比2004年增长了50%。
其中非公募基金会的数量在短短三年时间已达436家，占基金会总数的近三成。
在民办非企业单位方面，1998年10月，国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，着手对遍布全国各地的各类民办社会服务机构进行普查和登记注册。
到2007年底，注册民办非企业单位已达173915家，比2001年增长了111.86%。
截至2013年6月底，全国依法登记的社会组织有50.67万个，其中社会团体27.3万个，民办非企业单位23万个，基金会3713个，分别占到社会组织总数的53.4%、45.4%和1.2%。
从业人员超过1200万人。
[i]那么，100个案例样本涉及的总体类型是否与之吻合呢？
根据我们的统计，100个案例样本中，属于社会团体的案例有38个，属于民办非企业单位的案例有45个，属于基金会的案例有10个，无法判断主体属性的案例有7个，分别占到案例样本总数的38%，45%、10%和7%。
各主体的分布比例图如下：
在以上数据中，社会团体和民办非企业单位违法行为的比例与它们在社会组织中占有的总比例是相当的，但是基金则以占社会组织大约1%的总量占据着10%的违法行为量，这不能不说是偏高的。
我们认为，其原因主要在于，较之社会团体和民办非企业单位，基金会属于“资金密集型”的单位，基金会偏离其成立的初衷和章程规定的业务范围从事不法的经济活动的便利性超过了社会团体和民办非企业单位。
当然，以上只是按照社会组织的组织类型进行的划分，如果换一种思路，按照社会组织的合法性进行划分的话，根据我们的统计，100个案例样本中，合法社会组织，即依照有关法律登记注册的社会组织的违法行为数量为41件，没有进行注册登记，但是行使相应职能的境内非法社会组织的违法行为数量为38件，离岸社会组织的违法行为数量有10件，无法判断组织的合法性的数量为11件。
从以上比例分布可以看出，合法社会组织与非法社会组织的违法行为数量似乎是相当的。
然而我们以为这一比例分布并不能真实反映现实中的社会组织的违法行为比例。
合法社会组织由于处在民政部门和业务主管部门的监管之下，其违法违规行为更容易被发现，而非法社会组织则游离于现行法律的监管之外，这导致其违法和犯罪黑数更高，其违法违规行为更不易被发现，被发现的往往是非常严重的违法或者犯罪行为。
我们可以推断，实际发生的社会组织的违法违规行为中非法社会组织占有相当的比重。
对非法社会组织的违法行为的治理应当成为今后格外注意的问题。
此外涉外社会组织在我国境内的违法活动也不容小觑。
例如，在“5•12”地震灾害前，甘肃省涉外社会组织主要在甘孜、阿坝、凉山等民族地区及达州、绵阳等经济较落后地区开展活动，项目涉及科技、教育、医疗、环保、扶贫、救灾，以及农、林、畜产业等领域，但从国安等部门掌握的情况看，目前部分组织已开始涉及宗教、基层民主政治等领域，呈现出政治渗透的态势，造成了重大的政治和社会隐患，需要在立法上加强管理。
（四）100个案例样本涉及的行为类型
社会组织违法违规行为包括行政违法和刑事犯罪两类，其中行政违法又包括违反社会组织三大条例的登记注册、年检等方面的程序性违法和超出社会组织章程从事其他非法活动的实体性违法。
对刑事犯罪案例的统计有两个口径，第一种统计口径是以法院的正式判决为准，第二种统计口径是按照实际披露的案情判断，但是这其中会有一部分案例虽然实际上触犯了刑事法律但是却按照行政法规处理甚至没有处理的情况。
为了保证研究的准确性，我们采用第一种。
根据我们的统计，100个案例样本中属于刑事犯罪的有22个，其余78个属于行政违法行为。
1.对社会组织刑事犯罪类型的分析
刑事判决是刑事诉讼程序的最后一环，既是刑事制裁程序启动的后果也是刑事制裁实现的必要条件，通过对涉及非法社会组织犯罪的刑事判决进行分析整合，有助于我们总结实践中针对非法社会组织犯罪刑事制裁启动的条件与后果。
（1）社会组织刑事犯罪的基本状况评估
由于现实条件的限制，我们无法全面充分地对自最高人民法院至基层人民法院的非法社会组织犯罪类案件进行详尽的数据整合与实证研究，从而对社会组织犯罪现状进行充分而详尽的统计与分析。
我们搜集到的涉及社会组织犯罪的22个案例中，有16个案例属于非法社会组织所为，有6个案例的主体为合法社会组织。
在这16例案件中罪名涉及颠覆国家政权罪（2例）、聚众扰乱社会秩序罪（2例）、诈骗罪（4例）、合同诈骗罪（1例）、职务侵占罪（1例）、强奸罪（1例）、非法吸收公众存款罪（1例）、组织领导传销活动罪（4例）。
通过对以上16例刑事案件判决书的研读与分析，可以总结出实践中非法社会组织犯罪的一些特点以及针对非法社会组织的刑事制裁的运行情况。
我们发现非法社会组织犯罪具有以下特点：
（1）非法社会组织犯罪中以诈骗类案件居多，其次为颠覆政权犯罪。
目前非法社会组织涉及到的犯罪主要集中在经济以及政治领域，以诈骗类犯罪居多。
非法社会组织大多通过虚构社会组织名号、隐瞒真相的方式，欺骗受害人并致使其陷入错误认识中，并基于该错误认识做出处分财产的行为。
在上述案例中，除了强奸罪与社会组织的身份没有必然联系外，其他几种犯罪类型都是借助社会组织实施的。
（2）对非法社会组织犯罪的惩罚以及对责任人的追诉过程中出现了与非法社会组织“身份认定”的脱节现象。
其一，在对16份判决书进行过滤与分析后，我们发现涉及犯罪的非法社会组织例如“中国农业产业经济发展协会”、“中国民主共和党”等皆无法在民政部相关网站查询到查处取缔信息，甚至通过搜索引擎查询无从获知该组织为“非法社会组织”。
其二，在16份判决书中仅有2006年北京市一中院刑终字第02313号汪绪平等合同诈骗案出具了民政部民间组织管理局的证言，证明中国领导与创新研究院为非法社会组织。
上述事实反应了在司法机关对非法社会组织进行刑事追诉的过程中，与民政部门的联动性不足，一方面导致非法社会组织犯罪已经过刑事审判定罪量刑却尚未被取缔的尴尬境地，另一方面也导致惩罚犯罪的效果与效力的局限性，使不明真相群众无法认清非法社会组织违法犯罪的真相而更易受蒙蔽。
而6个合法社会组织犯罪的案件全部为经济领域的诈骗犯罪案件，没有一起危害国家安全的犯罪案件。
对比合法社会组织犯罪与非法社会组织犯罪的类型，我们会发现合法社会组织犯罪的目的比较单一，主要是以牟利为目的的经济动机，而非法社会组织的犯罪类型则较为多元化，除了经济动机外，一部分非法社会组织具有较强的政治性，这与非法社会组织的背景和成分的复杂性有直接关系。
（2）关于社会组织刑法主体资格的认定
对社会组织犯罪进行刑法评价，首先要面临的是对社会组织能否评价为刑法中的单位。
这需要满足两个条件：
第一，单位犯罪的主体必须是依法成立的单位，因此非法社会组织不能成为单位犯罪的主体。
第二，合法的社会组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会三类。
而根据《刑法》第30条的规定，单位犯罪的主体包括公司、企业、事业单位、机关、团体。
一般而言，社会团体和民办非企业单位成为刑法中的单位是没有问题的。
但是基金会呢？
我们认为也没有问题。
根据《基金会管理条例》第2条的规定，基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的依法成立的非营利性法人。
基金会是以公益目的结成的组织，具有独立的法人资格，具备完全的行为能力和责任能力，从本质上来说是一种特殊的团体，符合单位犯罪的主体范围。
实践中也有这样的判例。
例如杨国强非法吸收公众存款案,基本案情如下：
河南省平顶山市湛河区商贸合作基金会于1997年5月20日由湛河区民政局批准成立，湛河区工商业联合会为其业务主管部门，被告人杨国强为该基金会副理事长。
1998年7月13日国务院第247号令对各类基金会等非法金融机构作出了取缔决定，并责令停止一切业务活动，限期进行清理整顿。
湛河区商贸合作基金会自1998年7月13日后仍非法吸收公众存款5771560元，截止到2004年4月30日仍有4946177.61元无法向储户兑付。
法院经审理认为，平顶山市湛河区商贸合作基金会以非法牟利为目的，未经中国人民银行批准，自1998年7月13日国务院247号令发布后，仍向社会不特定对象吸收资金，非法吸收公众存款500万元以上，数额巨大，且仍有近500万元不能兑付，给储户造成重大损失，其行为侵犯国家的金融管理制度，严重扰乱了金融秩序，已构成非法吸收公众存款罪。
被告人杨国强身为该基金会的副理事长，基于其在基金会中的地位和作用，应属于其他直接责任人员，亦应以非法吸收公众存款罪追究其刑事责任。
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