安全生产我国安全生产与发达国家的差距.docx
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安全生产我国安全生产与发达国家的差距
我国安全生产与发达国家的差距
1我国安全生产水平与发达国家之间的差距
1．1总体安全水平
按国际劳工组织2000年公布的数据，近年来世界工矿企业从业人员工伤事故死亡人数从总体上来说呈增长势头。
1990～1999年间工业发达国家和前欧洲经济转型国家工伤死亡人数逐年减少，死亡率（除俄罗斯外）逐年下降，见表总—3。
1991～2001年间我国工伤事故死亡人数呈下降趋势，死亡率逐年减少，见表总—4。
表总—31990—1999年世界部分国家工伤死亡人数及死亡率变化情况
单位：
死亡人数：
人；死亡率：
人／10万人
资料来源：
（ILOYEARBOOKOFLABOURSTAISTICS2000）。
*该国的保险记录，是赔偿的伤害数。
**位次为50个国家按死亡率从高到低排列顺序。
日本的10万人死亡率依据后生劳动省统计的就业人数计算得到。
1）美国、日本和中国各行业事故死亡人数变化情况
美国1995～2000年间各行业部门职业事故死亡人数最多的是建筑业表总—5，2000年为1154人，占职业事故死亡总人数的19．5％；第二位是运输、电力与公共业，2000年共死亡957人，占总死亡人数的16．2％，其中公路运输与仓储业又是该领域死亡人数最多的部门，当年共死亡566人，占总死亡人数的9，6％（这里所指的公路运输是因公出时公路运输工具事故身亡者。
如按我国统计方式，美国2001年道路交通死亡人数为4．27万人，机动车保有量约为23500万辆，万车死亡率约为1．8）。
美国采矿业已成为比较安全的行业，全行业2000年仅死亡156人，其中油、气开采死亡83人，煤炭开采死亡40人，非金属矿产品24人，金属矿产品9人。
资料来源：
美国劳工部统计局（2001年统计报告）。
*其中的数据是指本行业部分与我国统计情况相似的部门，并没有包括该行业全部的数据。
说明：
表中“运输业”的死亡人数是指因公出时交通工具事故身亡者。
表总—6所示为日本2000年工伤事故死亡情况。
按行业划分，居首位的是建筑业，事故死亡人数731人，占全日本事故死亡总人数的38．7％；其次是制造业，事故死亡人数为323人，占事故总死亡人数的17．1％；公路货运业共死亡271人，占14．3％（指因公出时公路运输工具事故身亡者。
如按我国的统计方法，日本2001年道路交通死亡人数为8747人，机动车保有量约为10119万辆，万车死亡率约为0．86）。
表总—61990—2000年日本各行业死亡人数统计表
数据来源：
2001年，日本劳动省《死亡事故统计报告》。
说明：
表中“运输业”的死亡人数是均指因公出时交通工具事故身亡者。
表总—7所示为中国2000年工伤事故死亡情况。
按行业划分，第一位是道路交通，事故死亡人数为93493人，占全国事故死亡总数的79．23％；2001年道路交通死亡人数为106367人，机动车保有量为6852万辆，万车死亡率为15．4，是美国的8．6倍，日本的18倍。
第二位是工矿企业，事故死亡人数为11681人，占全国事故死亡总数的9．9％，其中矿山事故死亡人数为6563人，占工矿企业死亡人数的56．2％，而煤矿事故死亡人数为5798人，占矿山事故死亡人数的88．34％。
建筑业，每年事故死亡人数约3000多人，仅次于煤矿行业，其中乡镇建筑企业的死亡人数远高于国有企业。
值得注意的是，如果运输业的统计方法按照美、日的方法，估计我国运输业特别是道路运输业的死亡人数居整个工伤死亡人数第三位左右。
表总—71999～2002年我国务行业事故死亡情况统计情况
资料来源：
国家安全生产监督管理局。
*火灾事故不包括森林、草原等火灾。
#为统计资料不详。
2）我国煤矿事故死亡人数与发达国家的情况
20世纪前30年美国煤矿每年平均事故死亡2000多人，最严重的1907年全国煤矿事故死亡3242人，为历史最高纪录。
50年代后，随着煤矿机械化程度的提高、安全装备的不断改进及煤矿安全法规的日益完善，安全状况好转，伤亡事故大幅度减少。
1966年对《联邦煤矿安全法》修订后，其适用范围扩大到露天矿和小煤矿。
1968年美国弗吉尼亚州法明顿煤矿发生瓦斯爆炸事故死亡78人后，迫于社会压力，1969年联邦政府制定了新的《联邦煤矿安全法》（简称《煤矿法》），这是美国煤炭工业发展史上的一件大事。
《煤矿法》的严格实施，使美国煤矿安全形势得到了彻底改观，恶性事故已基本杜绝，工伤事故稳步下降。
1970年死亡人数260人，随后快速下降，到1980年时下降为133人，10年间降低了48．85％；到1990年时已下降到66人，20年间下降了74．62％；1998年下降到历史最低水平，当年煤矿生产死亡人数仅30人。
2001年煤矿事故死亡42人，百万吨死亡率下降到了0．035左右。
1900—1999年的100年中，美国煤矿事故死亡共计104388人，死亡人数的变化趋势见图总—8。
1990～2000年11年间共产煤104亿t，死亡人数仅496人，平均百万吨死亡率为0．0478。
我国煤矿生产死亡率不仅大大高于美国、澳大利亚、加拿大、英国、德国，而且远高于南非、俄罗斯、波兰和印度，参见表总—8。
我国煤矿生产每年平均死亡人数在6000人以上，比全球主要产煤国家死亡人数的总和（不超过1500人）还要多几倍。
以煤炭行业为例，在1990～2000年的11年间全国煤矿共生产煤炭126．83亿t，共死亡66196人，平均百万吨死亡率为5．22。
我国煤矿安全状况最好的一年是1992年，全年共死亡4942人，当年全国煤矿共生产煤炭10．61亿t，百万吨死亡率为4．65。
我国死亡人数最多的年份是1994年，全年共死亡7016人，当年全国煤矿共生产煤炭12．55亿t，百万吨亡率为5．15。
在这11年间，我国与美国相比煤炭产量仅多22．83亿t，而死亡人数多65653人，按百万吨死亡率相比，我国约是美国的110倍。
在这11年间，我国煤矿共发生一次死亡10人以上重特大事故690起，死亡12969人；而美国仅发生一起重大事故，死亡8名矿工。
美国1900～2001年间煤矿事故死亡人数变化情况参见图总—8所示。
表总—81990-2000年世界部分国家煤矿事故死亡人数和百万吨死亡率
图总—81900～2001年美国煤矿死亡人数变化趋势
1．2重大特大伤亡事故
进入20世纪90年代中期以来，工业发达国家工业生产中一次死亡3人以上的重大、特大死亡事故已很少发生，所发生的重大事故的行业也仅限于建筑、交通运输部门。
如：
1984年12月3日，美国联合碳化公司设在印度博帕尔市郊的农药厂发生严重的毒气泄漏事故，造成4000多人死亡；1998年6月3日，德国铁路一列高速列车在从慕尼黑驶往汉堡途中的埃舍德水镇脱轨，撞塌一座公路大桥，造成100多人死亡，这是德国近20年来最严重的一起铁路交通事故；1998年10月29日，韩国釜山市一座正在施工的大型冷冻仓库在安装设备管道焊接火花引燃涂料中挥发出的可燃气体，导致爆炸，造成21人死亡；1999年10月5日，在伦敦帕丁顿火车站附近，两列满载乘客的火车相撞起火，造成28名乘客死亡。
近2～3年我国发生的多起特大事故是：
1999年11月24日，烟大汽车轮渡股份有限公司的客滚船“大舜”轮，从烟台驶往大连途中在烟台附近海域倾覆，282人遇难；2000年3月11日，江西萍乡上粟县私营花炮厂“3．11”火药爆炸事故，死亡33人；2000年9月27日，贵州省水城矿务局木冲沟煤矿发生特大瓦斯煤尘爆炸事故，造成162人死亡等；2001年7月17日，上海市沪东中华造船（集团）有限公司船坞工地上，正在安装的大型龙门吊在吊装过程中发生整体倒塌事故，死亡36人；2001年7月17日，广西南丹县龙泉矿冶总厂下属拉甲坡矿和龙山矿发生重大透水事故，造成81人死亡；2002年4月15日，中国国际航空公司CA129航班（波音767—200型客机）在韩国釜山坠毁，造成129人死亡；2002年6月20日，鸡西矿业集团城子河矿发生瓦斯爆炸事故，造成124人死亡。
总体看，近年来我国群死群伤的特大事故虽有所下降但仍频频发生，每年死亡人数相当于世界主要发达国家和东欧国家死亡人数总和。
1．3职业危害状况
1999年全世界因职业危害死亡的人数约110万人，超过同年因交通、战争、暴力、爱滋病等的死亡人数。
工伤及各种职业病造成的死亡人数所占的比重如图总—9所示，其中因职业导致的疾病中癌症居第一位，其次为工伤和呼吸性疾病。
图总—9工伤及各种职业病造成的死亡人数所占比重
（国际劳工组织1999年的统计报告）
在工业发达国家，传统的职业危害因素及所致的职业病（如尘肺病、化学中毒、噪声性听力损伤等）已退居次要地位，因心理压力大、工作负荷重引发的职业病越来越多，美国约有40％，高达1．3亿的雇员受到职业病困扰。
日本自20世纪80年代以来，职业危害患病人数逐年下降，1998年全日本从业人员患病人数为8574人，比1990年减少了2841人，下降了24．9％。
患职业病最多的行业是建筑业，1998年有1364人患上了职业病，占当年全日本患职业病总人数的15．9％；其次是运输业，患职业病的人数为1100人，占12．8％。
我国职业危害状况情况已十分严峻，无论从接触职业危害人数、职业病患者累积数量、死亡数量和新发现病人数量，都居世界首位。
2我国安全生产监察机制与工业发达国家问的差距
2．1法律法规体系方面
工业化国家将《劳动法》、《职业安全与健康法》作为规范企业行为、维护劳动者权益、保障安全与健康的基本法。
按基本法规定，有关管理部门可根据需要随时制定从属的法规，如条例、规程、标准等，从而有利于发挥法律效力，随时解决新问题。
1）工业化国家职业安全与健康法律法规体系完善
工业发达国家建立了比较完善、有效的法规、标准体系，为贯彻实施《职业安全与健康法》提供了重要的保证。
如美国职业安全与健康监察局为实施《1972年职业安全与健康法》，于20世纪80年代初制订了《职业安全与健康工作守则》，其中包括详细具体的监察员守则、企业必须制订周密、详尽的保障企业安全与健康的工作计划等内容，而最重要的一点就是通过有效的检查强制推行有关标准，以判定资方是否为雇员提供了符合安全与健康条件的工作场所和遵循了已颁布的安全卫生标准和规则等。
根据实际情况和需要及时修改、更新和完善有关标准和规则等。
如：
美国在近20年有900多项标准进行修改和完善；日本的《劳动安全与健康法》自1972年6月8日颁布以来经过15次修订，几乎每隔2～3年修订一次等。
2）我国职业安全生产法律法规的情况
据统计，我国自建国以来颁布并实施的有关安全生产、劳动保护方面的主要法律法规约280余项，内容包括综合类、安全卫生类、伤亡事故类、职业培训考核类、特种设备类、防护用品类及检测检验类等。
其中以法的形式出现、对安全生产和劳动保护具有十分重要作用的是《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国矿山安全法》，这两个法律文件分别于1994年7月5日和1992年11月7日颁布实施。
与此同时，国家还制订、颁布了100余项安全卫生方面的国家法规和标准，初步构成了我国安全生产、劳动保护的法规体系，对提高企业安全生产水平、减少伤亡事故起到了积极作用。
2002年11月1日正式实施的《中华人民共和国安全生产法》，无疑将对我国安全生产起到积极作用。
但必须承认的是，随着社会的发展、政府监管机制的变化，已暴露出不少缺陷和问题。
与工业发达国家相比存在的差距是：
习惯采用行政手段，而不是法律手段来管理安全生产；法律法规的可操作性差；职业安全与健康标准不健全；急需的法规空缺，有些法规还存在着重复和交叉等。
2．2政府安全生产管理体制方面
世界不少国家都建立了专门的职业安全与健康执法机构，来监督和检查雇主执行强制性职业安全与健康法的情况，并对各种违法行为给予严格、科学、公正的处罚。
1）工业发达国家安全监察机构的几大特点
工业化国家基本上都建立了职业安全与健康监察管理体系，特别是英国、美国、日本等国的职业安全与健康法，其法律条文中对职业安全监察机构设立、执法授权有明确的规定。
归纳起来，工业化国家安全生产监察执法机构的主要特点如下：
（1）执法主体明确，执法与管理严格分开。
各国的安全卫生法都明确规定设立安全监察机构，负责安全监察执法工作，明确执法主体。
如英国《1974年职业安全与健康法》第10条规定，设立安全与健康执行局；美国《1977年矿山安全与健康法》规定，设立矿山安全检察局，他们都是独立的执法主体，是体现国家安全监察意志的权威机构。
（2）设立全国垂直管理的安全监察机构。
美国矿山安全检察局在全国各州设立地区办事处，实行垂直管理。
英国除设立国家安全与健康执行局外，各郡也相应设立安全与健康执行局。
（3）设立国家部级机构，独立行使执法权。
俄罗斯设立联邦矿山与工业局，波兰设立国家劳动监察局，都是部级机构，统一负责全国各行业安全监察。
（4）国家协调和指导，地方实施监察执法。
澳大利亚通过专门立法成立国家职业健康与安全委员会（由政府、雇主和工会3方代表组成），下设办公室负责制定全国职业健康与安全有关政策和发展战略目标，健康与安全监察工作则由州负责实施。
英国也设立国家安全与健康委员会，负责协调英国国家安全生产与健康执行局以及特殊行业安全监察的工作。
2）我国职业安全监察机制的现状
长期以来，我国实施计划经济体制，安全监察机构、监督管理模式变化比较频繁，造成我国的政府各管理机构存在一系列问题：
（1）职业安全监督职能分散。
国外的监察机构一般都设在一个部门，如美国贯彻实施《1972年职业安全与健康法》的最高监察权力机关是劳工部，其下设立了职业安全与健康监察局和矿山安全与健康监察局；澳大利亚是国家职业安全与健康委员会；日本是厚生劳动省。
而我国的职业安全监察工作由4个部门承担：
安全生产由国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）负责；职业卫生监察由卫生部负责；工伤保险由劳动和社会保障部负责；锅炉压力容器监察职能由国家质量技术监督局分管。
（2）缺乏足够的安全监督权威。
美国职业安全与健康监察局和矿山安全与健康监察局，集立法、执法、技术管理于一体，具有很高的权威性，如果企业违反了法律、法规，将被严厉处罚，甚至被起诉。
由于我国的法律、法规尚不完善和不健全，在行政方面，虽职业安全监督管理部门可行使制约权限，但手段却不多，不少生产经营单位对安全生产监督管理部门的监察结果采取拖泡、对付的作法，因此监察结果往往难以得到落实，预防措施与处罚手段也不能真正实施。
（3）企业安全管理不力。
长期以来，我国安全生产工作的重点主要放在国有企业，特别是国有大中型企业。
随改革的深入和经济的快速发展，各类非国有生产经营单位大量增加，企业总量、就业、各类运输工具等大量增加以及农民工和外来工大量地增加，由于各方从业人员过分注意自身的经济利益，忽视自身的安全，致使在对企业的安全监督管理方面出现有章不循、纪律松懈、违章指挥、违章作业、管理不严、监督不力和违反劳动纪律事件处罚不严，加之当前各级机构改革使安全监督管理队伍发生较大变化，有些生产经营单位甚至取消了安全管理机构和专业安全管理人员，致使安全生产监督力量更加薄弱。
（4）专职安全监察力量薄弱。
与发达国家相比，我国安全生产监察力量薄弱（见表总—9）。
目前的监察力量与国外相比相差悬殊，要达到发达国家的安全水平所需的专职监察员人数（从业人数按23940万人计），则按英国的水平我国应有监察人员10．77万人；按德国水平应有8．38万人；按美国水平应有5．03万人；按日本水平应有3．35万人；按意大利水平应有3．11万人。
据此，若按照目前国际较低的水平，我国的专职安全监察员人数至少需配备3万人。
（5）安全监察缺乏有效的技术保障手段。
目前我国安全监察缺乏有效的技术保障手段，安全生产信息、宣传、培训、应急救援等体系极不健全，安全检测检验、安全评估和鉴定、安全标识和安全防护用品管理等尚未在全国各行业普遍、有效地推行，安全生产监察工作难以有效开展。
3我国安全生产保障机制与发达国家之间的差距
3．1工伤保险体系
工伤保险是职业安全与健康保障体系的重要组成部分，如澳大利亚国家职业安全与健康委员会标志（图总—10）充分体现了这一重要概念。
安全监察、预防、改善措施和工伤保险共同构成安全生产保障体系。
图总－10澳大利亚国家职业安全与健康委员会标志
1）工业发达国家工伤保险机制完善
工业发达国家的工伤保险经历了近百年的发展。
在19世纪80年代，欧洲在工业化加速的过程中工伤事故日渐增多，工伤已成为社会问题，靠慈善机构难已解决众多的救济申请，这时民法规定工人在工作中受到伤害，可以向法院申诉，要求雇主赔偿损失。
但劳动者通过打官司获得补偿很难，其原因一是雇员很难获得足够证据，以证明雇主的过错；二是即使雇员胜诉，雇主一般不愿意再雇佣这种“制造麻烦”的雇员，从而导致劳资关系恶化。
1884年7月6日，德国首相俾斯麦批准实施《工人灾害赔偿法》，提出了“不以事故责任者确定赔付原则”，通过法律的形式，规定了在工伤赔付中无需再追究雇主还是雇员的责任，而是以是否发生在作业过程中为确定工伤赔付范围的划定标准。
但雇主的责任不是以企业主个人来承担民事责任，而是由社会共济的方式来解决，这是最早的工伤保险的社会保险形式。
社会保险有利于社会安全和稳定。
它在第一次世界大战期间，逐步在欧洲少数国家开始实行，并得到了完善和发展。
第二次世界大战后，欧洲绝大多数国家和拉美、亚洲一些国家都相继建立了工伤保险制度，这一制度远比养老、失业、医疗保险等普遍，取得的效果也是最好的，其效果直接反映在事故减少和费率下降等方面。
1968年，国际劳工组织在东京召开了第6届亚洲地区会议，在亚洲社会保障发展的决议中强调：
对受伤害的工人应由社会保险代替雇主个人责任制，普遍交纳社会保险基金以确保工人利益。
目前世界上66％的国家实行的是工伤社会保险制度，而实行雇主责任制的仅占29％。
我国是社会主义市场经济的国家，应该实行工伤社会保险制度。
（1）工伤社会保险基本原则。
目前实行工伤社会保险的国家主要奉行无责任补偿原则、补偿直接经济损失原则及预防、补偿和康复相结合原则3条原则。
实行“无责任补偿”的原则是基于“职业风险”理论。
在生产过程中，职工遭受职业伤害的风险总是存在的，具有不可避免性。
实行“无责任补偿”的原则也是慰死抚生、安定社会的需要。
显然，追究责任并依责任大小给予补偿有可能激化矛盾、造成动荡，进而影响企业的生产活动。
因此，资本家也能够接受强制性的工伤保险和“无责任补偿”原则。
“工伤补偿”是补偿雇员从事职业性生产、工作过程中造成工亡、伤致残后的收入损失。
至于心理伤害和面容、身体伤害带来的恋爱、婚姻、家庭等的不幸，则不在补偿之列。
“预防、补偿和康复”通盘考虑，体现了工伤保险的社会保障功能。
工伤保险机构应积极督促、帮助企业搞好安全生产，不仅仅是减少基金支出的需要，而是工伤社会保险的积极意义之所在。
合理的医疗补偿应扩大到职业康复，对伤残职工进行系统康复和职业培训。
（2）工伤保险费率。
工伤保险费率是工伤保险制度的基础，所涉及面广、行业复杂、波动微妙。
确定费率是确保工伤保险制度公正、合理地运行的关键。
预防优先的原则通过风险关联费直接对企业有很强的刺激作用。
值得一提的是，各企业每年的保险金总额和征缴费率不是固定的，而是由上年事故实际发生数决定的。
2）我国工伤保险体系存在很大的差距
据美国社会保障总署编写的《全球社会保障—1999》统计，目前全世界共有172个国家或地区建立了不同项目的社会保险制度，其中实行工伤保险的国家1949年为57个，1985年增长为136个，1999年发展成为164个。
目前，我国的社会保险制度体系包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险5方面项目。
新中国建立之后，《中华人民共和国劳动保险条例》是4项社会保险项目中颁布的第一部重要法规。
但在20世纪60年代，劳动保险制度随着国家经济格局的变化，逐步演变为只在国有企业及集体企业中实行。
70年代以后，劳动保险基金被取消，包括工伤保险待遇在内的各项劳动保险费用由企业直接支付。
这些做法已不适应在市场经济条件下企业作为独立的经济法人自主经营、自负盈亏及多元化经济发展的需要。
20世纪80年代以来，城市经济体制改革发展迅速，相比较养老保险、失业保险、医疗保险等项改革发展迅速，然而工伤保险相对来说政府及社会各方面都重视不足，可以说这严重滞后于经济的快速发展。
1994年7月，我国工伤保险改革以试点方式起步，到1999年底全国在26个大中城市和1713个市县建立基金，约有4000多万职工进入社会化工伤保险的保障范围，其中广东省有830万人参加工伤保险。
由于我国在工伤保险方面的立法及执法力度不足，目前存在的主要问题：
（1）范围窄。
尽管参加改革试点的人数逐年增长，但社会化基金所覆盖的范围仅为职工的39％左右。
由社会建立的工伤保险基金支付待遇的约占当年发生工伤人员的15％，而且是由工伤保险机构和企业分担，其余仍由企业负担。
在现有职业病患者中，90％左右的人未由工伤保险基金承担费用。
（2）基金调剂不足。
一般在市县一级建立基金，制度的保障力有限。
有的省社会化程度高一些，如广东、广西、福建等地建立了省级调剂金。
另外，即使是建立了工伤保险基金的地方，支付的工伤保险待遇（包括工伤医疗费用）也是由工伤保险管理机构和企业共同负担。
（3）不规范。
我国目前没有社会保险法，也没有一部独立的工伤保险法律，工伤保险方面无法可依，待遇全国不统一，纠纷较多。
与之相对应的是，一方面劳动标准低，缺乏强制性，对劳动者的社会保障基本权利保障不足；另一方面工伤医疗费用难以控制，浪费现象十分严重。
目前我国的工伤保险未完全社会化，这产生了不少社会问题。
一是未建立基金，由各企业自己负担工伤费用，一旦发生大的工伤，导致企业破产，工伤人员生活也就无保障。
二是未实行社会化管理，企业处理“闹工伤”往往花费很大的精力。
从外部环境上看，当前在国有企业改革及资产重组中企业普遍面临经济困难，加上职工自身及企业领导的工伤保险及社会保险意识不强，有的省工伤保险基金收缴率达不到80％，历年工伤保险基金欠交达数千万元。
特别是现有工伤人员较多的地方，改革起步非常艰难，新体制下在新老工伤人员的待遇处理问题上有较大难度。
另外，许多私营企业未参加工伤保险社会统筹。
实践证明，实行工伤保险有利于工伤事故的预防。
在实行了工伤保险改革的地方，工伤事故率普遍有所降低。
如海南省在实行工伤保险改革之后，工伤事故率逐年下降，工伤事故人数1995年比1994年下降12．6％，1996年比1995年下降14．1％，1997年比1996年下降16．1％，其中重大事故发生率3年来分别下降19．6％、13．2％、22．8％。
据国际社会保障协会职业风险预防常设委员会的研究成果，“注重预防是实现积极的社会政策的核心”。
避免工伤事故对人类生活及社会经济造成的损害，工伤保险和事故预防起着越来越重要的作用。
这一机构提出工伤预防、工伤康复与工伤赔付必须紧密联系。
因此，工伤保险在整个社会保险体系中具有非常重要的意义。
3．2技术保障体系
发达国家经验表明：
经济水平高的国家安全状况好，如美国、德国、澳大利亚等国的安全状况远好于印度、南非、俄罗斯、中国等；效益好的行业安全状况好，如我国电力、石化、核能等行业伤亡事故要远好于经济效益差的煤炭行业；技术先进、装备现代化的企业安全状况明
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