第六章行政诉讼参加人.docx

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第六章行政诉讼参加人

第六章行政诉讼参加人

第一节行政诉讼参加人概述

●一、行政诉讼参加人的概念与范围

行政诉讼参加人是指参加行政诉讼活动并与争议的具体行政行为有利害关系的当事人以及类似当事人地位的诉讼代理人。

当事人包括原告、被告、共同诉讼人和第三人。

●代理人包括法定代理人、指定代理人和委托代理人。

行政诉讼参加人和行政诉讼参与人是两个不同的概念，不能混淆。

●二、行政诉讼当事人

（一）行政诉讼当事人的概念

行政诉讼当事人是指与被诉具体行政行为有利害关系，以自己的名义参加诉讼并受人民法院裁判拘束的个人和组织，包括第一审程序中原告、被告、共同诉讼人和第三人，第二审程序中的上诉人和被上诉人，执行程序中的执行申请人和被执行申请人。

（二）当事人的特征

1．当事人同被诉的具体行政行为有直接利害关系。

2．当事人以自己的名义进行诉讼。

3．当事人是要受到人民法院裁判拘束的人。

●对若干解释第18条的理解　

“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。

”这里实际上赋予了一定条件下，股东大会、股东代表大会、董事会可以取得原告资格，但是却不能以自己的名义起诉，即具有原告资格的“人”却不能成为行政诉讼中形式上的当事人。

●（三）当事人的诉讼权利能力和诉讼行为能力

1．行政诉讼权利能力

是指当事人能以自己的名义参加诉讼活动，行使行政诉讼权利和承担行政诉讼义务的资格。

只有依法具有诉讼权利能力的人才能成为诉讼活动的主体

2．行政诉讼行为能力

诉讼行为能力又称诉讼能力，是指能够通过自己的行为实现诉讼权利、履行诉讼义务的资格。

这里强调的是，当事人“通过自己的行为”而不是依靠他人的行为来实现权利，履行义务。

就公民而言，都有诉讼权利能力，但不一定有诉讼行为能力；就行政机关、法人和其他组织而言，在诉讼权利能力存在期间都有诉讼行为能力。

●对吊销（注销、撤销）企业营业执照但仍可以原企业的名义起诉的情形进行的分析

●《若干解释》第17条　非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。

●在一般情况下，被强制终止的企业，在法律上应当视为无行为能力，不能对外实施某些具有法律意义的行为，如经营活动、提供担保等。

但若是被行政机关强制终止的，则应当赋予其寻求救司法救济的权利。

因此，被终止的企业具有诉讼权利能力和诉讼行为能力。

第二节行政诉讼的原告

一、行政诉讼原告的概念

行政诉讼的原告是指认为行政机关或授权组织的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，因而以自己的名义向人民法院提起诉讼的公民、法人和其他组织。

其特征有：

1、原告必须是行政法律关系中作为行政相对人的公民、法人和其他组织；

2、原告是与被诉具体行政行为有法律上利害关系的人；

3、原告是认为具体行政行为侵犯自己合法权益的人。

●某县公安局民警甲在一次治安检查中被乙打伤，公安局认定乙的行为构成妨碍公务，据此对乙处以200元罚款。

甲认为该处罚决定过轻。

下列说法正确的是（）

●A.对乙受到的处罚决定，甲既不能申请复议，也不能提起行政诉讼

●B.甲可以对乙提起民事诉讼

●C.对乙受到的处罚决定，甲可以申请复议但不能提起行政诉讼

●D.对对乙受到的处罚决定，甲应当先申请复议，对复议决定不能可提起行政诉讼

●二、行政诉讼的原告资格

●

（一）原告资格的概念

●是指公民、法人和其他组织对于行政机关的具体行政行为提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件。

●资格即为限制，设定原告资格的准则为防止滥诉和无效耗费、不能防碍行政诉讼宗旨或目的的实现。

●法治国家设定行政诉讼原告资格的应当遵循的根本标准：

（1）行政相对人与行政主体的行为之间存在可能的利害关系。

（2）行政主体的行为是否违法、是否有切实的手段得到救济。

●当然，世界各国对行政诉讼原告资格的标准与这一标准有或多或少的距离，但是，限制原告资格的理由正在不断地暗淡下去，这下距离也正在不断地呈现缩小的迹象。

●

（二）确立原告资格要考虑的要素

●

（1）行政诉讼的目的。

行政诉讼目的支配着行政诉讼制度的价值取向，并进而影响行政诉讼原告资格的确认。

●

（2）行政诉讼的受案范围。

行政诉讼受案范围是制约行政争议当事人能否取得原告资格的一个重要因素，体现在两下方面：

第一，行政诉讼原告资格的取得受行政诉讼受案范围的限制。

对于不属于人民法院主管的行政争议，任何主体都没有取得行政诉讼原告资格的可能性。

第二，受案范围的扩展也会在一定程度上使原告资格的设定由窄变宽。

。

●（三）国外关于原告资格的规定及趋势（以美国为例）

●各国对原告资格规定的趋势相同，即原告资格的范围均由窄向宽的方面发展。

●美国关于原告资格的规定

●1、在1940年以前适用的是法律权利标准，只有在当事人的实定法保护的权利受到行政机关行政行为的侵害时才能请求法院对其行为进行审杳。

●2、1940年，最高法院在“联邦电讯委员会诉桑德斯兄弟无线电广播站”中确立了竞争人的诉讼资格，确立了“实际损害”标准，即竞争者即使没有受到合法权利的损害，但实际有受损害时，享有起诉资格。

联邦电讯委员会诉桑德斯兄弟无线电广播站案（承认除享有合法权利外，作为竞争者的起诉资格）

●该案的事实是，桑德斯兄弟广播站控诉联邦电讯委员会对另一无线电广播站颁发新的营业执照。

桑德斯兄弟声称，在同一区域的广告收入不足以维持两个广播站，两个广播站互相竞争的结果将导致彼此破产，剥夺当地居民享受无线电广播服务的利益。

桑德斯兄弟申诉的法律根据是联邦电讯法规定“公共方便和需要”是决定颁发营业执照的标准。

同时该法第402节（B）款规定由哥伦比亚特区上诉法院根据申请执照人，或“由于电讯委员会给予或拒绝给予执照而受到损害或不利影响的任何其他人的申请”进行司法审查。

这个案件上诉到最高法院时，最高法院不顾联邦电讯委员会的主张，承认桑德斯兄弟广播站的起诉资格。

●联邦电讯委员会认为，法律没有规定对于竞争者的损害是拒绝颁发执照的理由。

因此联邦电讯委员会颁发新的执照，没有侵害桑德斯兄弟任何合法的权利，桑德斯兄弟没有起诉资格。

最高法院承认对于竞争者的损害，不是联邦电讯委员会颁发执照时考虑的因素。

但是最高法院认为，尽管联邦电讯委员会的决定没有侵害桑德斯兄弟的任何合法的权利，桑德斯兄弟作为一个竞争者，他的利益受到颁发新的执照的不利影响，仍然有资格请求法院审查联邦电讯委员会的决定。

因为法律已经给予任何受到联邦电讯委员会决定不利影响的人请求司法审查的权利。

最高法院的结论认为，国会建立申请司法审查新的起诉资格标准是承认这样的事实，“竞争者通常是唯一有足够的动力请求法院注意联邦电讯委员会在颁发执照时所犯错误的人。

”

●3、1946年APA确立了“不利影响标准”。

该法第10节（a）款规定，“任何人由于行政行为而受到不法的侵害，或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害，有权对该行政行为请求司法审查。

”

●4、1970年“数据服务组织协会诉总审计长案”，确立了利益范围标准或者单一的事实损害标准。

由于后者适用美国宪法第3条的规定，是宪法所要求的标准，而前者适用联邦行政程序法第702条的规定，是法律所要求的标准，因而二者合起来又称两层结构标准。

●所谓利益范围标准就是当事人对于行政决定能够控诉，必须被攻击的行政决定所侵害的利益，是可争辩地属于法律或者宪法所保护或调整的利益范围之内。

所谓“可争辩地属于法律或者宪法所保护或调整的利益范围之内”，是指利益属于法律或宪法所保护和调整的范围之内的可能性，并不要求其实际存在于法律或宪法调整的范围之内。

●事实上的损害标准应当具备以下条件：

（1）现实性。

即损害必须是已经发生的或者发生的可能性极大。

（2）特定性。

即损害必须是一个人或者一部分人受到的损害，如果损害的范围很广，包括全体公民在内，没有一个人比其他人受到更多的损害，大家在损害面前平等，这是一种不能分化的抽象的损害，对这种损害不产生起诉资格的问题。

（3）损害和行政行为之间存在因果关系。

宪法要求的标准是事实损害，包括损害（具体的、现实的、特定的）、行为与损害之间的因果关系和可救济性。

●ConstitutionallyRequiredstanding:

injury（concrete,particularized）\causation\redressability.

●Injuryincludes:

recreational,aesthetic,orenvironmentalinjury,riskasinjury,proceduralinjury,informationalinjury.

Theirreducibleconstitutionalminimumofstandingcontainsthreeelements:

●First,theplaintiffmusthavesufferedan“injuryinfact:

--aninvasionofalegally-protectedinterestwhichis（a）concreteandparticularizedand（b）“actualorimminent,not‘conjectural’or‘hypothetical.’”

●Second,theremustbeacausalconnectionbetweentheinjuryandtheconductcomplainedof---theinjuryhastobe“fairly….traceabletothechallengedactionofthedefendant,andnot….forethecourt.”

●Third,itmustbe“likely,”asopposedtomerely“speculative,”thattheinjurywillbe“redressabilitybyafavorabledecision.”

1970年资料处理服务组织会（法人）诉坎普案（简数据服务组织案）（当代两层结构标准）

●该案的事实是：

申诉人控诉货币总监坎普的一项规定违法。

坎普在1966年发布一项规定，允许国家银行，包括坎普主管的美国国家银行和信托公司在内，可以把它们的资料处理服务提供给其他银行和银行的顾客使用，作为银行业的附属工作。

申诉人根据1962年银行业务公司法的规定起诉。

该法规定：

“任何银行业务公司除从事银行业务以外，不能从事其他活动”。

地区法院认为申诉人没有起诉资格，上诉法院肯定地区法院的判决，最高法院在这个案件中，对当事人的起诉资格作了原则性的分析。

最高法院认为起诉资格问题必须符合两部分标准：

即宪法的标准和法律规定的标准，称为两层结构标准。

●就宪法标准而言，最高法院声称：

“关于起诉资格的广泛概括，大都没有价值。

然而一个概括是必要的，那就是联邦宪法要求的起诉资格必须在宪法第3条规定之内考虑。

这条规定限制司法权力只包括案件和争端。

”当事人提出申诉必须符合案件或争端的要求。

最高法院就案件的意义作了简单的说明，认为当事人向法院申诉的事项，必须出现在对抗情况下才能由法院解决，“如果原告主张被攻击的行为对他产生了事实上的损害，不论是经济的或其他的损害”，案件的标准即已满足。

最高法院认为本案的申诉人已经符合了案件的标准。

因为资料处理服务组织联合会主张其成员由于坎普的规定，丧失了对银行资料处理服务的机会。

不仅将来受到损害，而且该会员正在谈判的两个项目，也因被告主管的美国国家银行和信托公司提供的服务和准备提供的服务而不能进行。

●就法律规定的标准而言，最高法院批驳了上诉法院所持的法律利益起诉资格标准。

最高法院声称：

“法律利益利益所涉及的是案件的实质是否有理由，起诉资格问题与此不同。

除开“案件”或“争端”的标准以外，起诉资格涉及的问题是申诉人要求保护的利益，是否可争辩地属于法律或宪法所保护或调整的利益范围以内。

因此行政程序法对‘在有关法律意义之内，由于行政行为而受到的损害’的人，给予起诉资格”，在这段话中，最高法院认为，起诉资格的标准分为二个部分：

一是当事人的申诉必须是宪法所要求的案件，这个标准以当事人是否事实上受到损害为依据，称为事实上的损害标准。

二是法律的标准，即当事人所申诉保护的利益必须可争辩地属于法律或宪法保护或调整的利益范围之内，称为利益范围标准。

所谓可争辩地属于法律或宪法所保护或调整的利益范围之内，是指有可能性地属于法律或宪法保护或调整的利益范围之内，不要求实际存在于法律或宪法保护或调整的利益范围之内。

●（四）关于我国行政诉讼原告资格的内涵解析及完善

●我国行政诉讼法关于原告资格的规定，主要体现在行政诉讼法第2条和第41条的规定中，其中第2条是关于原告资格最核心的规定，第41条的规定中则有一部分的内容涉及到原告资格。

行政诉讼的原告资格主要有三个条件：

 《行诉法》第2条：

公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

● 第４１条提起诉讼应当符合下列条件：

●    

（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；

●．．．．

●《若干解释》第１２条　与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

●从“合法权益”到“法律上的利害关系”说明原告资格已有所放松。

法律上的利害关系是对特定人所产生的特别的利害关系，要求相关的利益是现实的或伸手可得的，而不纯粹是一种期待的、虚无缥缈的利益。

如：

田家乐诉北京朝阳区民政局撤销其父婚姻登记案。

●1、起诉人有自己的诉讼主张。

根据行政诉讼法第2条和41条第

（1）项的规定，认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织才可能成为原告。

这一资格要件可以等同于当事人必须要有自己的诉讼主张，无论所主张的内容是否成立。

没有“认为”或者“主张”的当事人不能成为行政诉讼的原告。

另外，根据行政诉讼法第2条的规定，起诉人只有在主张自己的权利受到侵害时，其原告资格才有可能获得承认。

若起诉人没有主张自己的利益受到侵害，或者只主张他人的合法权益或者公共利益受到侵犯，则不具有原告资格。

●2、当事人主张的权益受法律的保护。

根据行政诉讼法第2条的规定，公民、法人或者其他组织只有主张其合法权益受到侵害，才有可能成为原告。

也就是说，如果起诉人所主张的权益本身不是‘合法权益“，则该起诉人将被认为不具有原告资格。

●作为原告资格的所谓合法权益，必须采用形式标准而不是实质标准。

●200273．市规划局批准房地产企业大力公司在一片旧居民区开发商品房，规划范围内的居民认为自己由于历史原因没有办理土地使用权证，但已经在该片土地上居住40年，规划局在大力公司尚未取得土地使用权证的情况下批准建房是违法的。

如果居民不服提起诉讼，下列有关本案原告资格的说法，哪些是错误的?

　　A．居民不是土地合法使用权人，不具备原告资格

　　B．法院审查的对象是行政行为的合法性，居民权益是否合法不影响其享有原告资格

　　C．规划行为是针对大力公司的，居民不是规划行为的相对人，故不具备原告资格

　　D．居民在批准规划阶段不具备原告资格，一旦实施强制拆迁行为便享有原告资格

●关于原告应当主张明确的合法权益还是可争辩的权益的问题。

有些权利是否是合法的权益并不明确，法官在决定立案的时候可能遇到问题。

我们认为，这些在行政诉讼中便是一种可争辩的权益。

行政诉讼中的可争辩的权利分两在类：

一类是难以界定是否受法律保护的权益，一类是难以界定是否受行政诉讼法保护的权益。

如宪法规定了公民的受教育权和劳动权，则受教育权和平等就业权就应当受法律保护，但是受法律保护的权利不一定受行政诉讼法的保护，也就是说，公民不一定可以通过行政诉讼的方式获得救济。

●根据行政诉讼法第11条的规定，行政诉讼法的受案范围主要采取了人身权、财产权标准，对于人身权、财产权之外的劳动权、休息权、社会保障权、男女平等权、受教育权等没有明确纳入行政诉讼法的受案范围，这些权利属于可争辩的权利，关于可争辩的权利是否应当获得诉讼程序上的法律保护的问题，美国联邦最高法院的经验值得借鉴。

即1970年在资料处理服务组织的判决中确定的两个起诉资格的标准。

其中之一就是利益范围标准，当事人所主张的利益，只要有可能处在法律保护或调整的利益范围内，就有起诉资格。

至于当事人主张的利益是否实际上处于法律所调整或保护的利益范围以内，那是案件的实质问题，要在审查结束以后才能确定，不是在在解决起诉资格时要解决的问题。

●“法律上的利害关系”与“事实上的利害关系”是两个不同的概念，前者是基于法律的规定而在行政主体与相对人之间产生的权利义务关系，后者是指由于具体行政行为的实施而产生的客观上的利益关系。

例如，某个企业因违法经营而被工商行政机关吊销了营业执照，工商机关的行为直接剥夺了该企业的民事权利，二者之间是一种法律上的权利义务关系，该企业不服，就有资格起诉工商机关。

假设另外有一个企业与前一个企业有某种债权债务关系，它担心工商机关的行为会影响到自己债权的偿还，因而要起诉工商机关，要求法院撤销工商机关的吊销行为，则法院不能受理，因为它与工商机关的具体行为之间没有法律上的利害关系，只存在一种事实上的利害关系，它不具有行政诉讼原告资格。

●3、当事人主张的权益与被诉具体行政行为之间具有内在联系。

行政诉讼法第41条第（3）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，要有事实根据。

关于如何理解“事实根据“的问题，有很多认识上的偏差。

一种偏差的认识为行政诉讼法规定的事实根据，指具体行政行为侵犯起诉人合法权益的事实根据。

如果起诉人不能证明具体行政行为侵犯其合法权益，则法院应当认定其不具有原告资格。

另一种偏差认识是，行政诉讼有关事实根据的要求，只要求起诉人对具体行政行为侵犯其合法权益的事实描述，不需要相关证据证明。

究竟应当如何理解〈行政诉讼法〉规定的事实根据，最高人民法院在司法解释中试图解决这个问题，作了如此的规定：

与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

●结合上述规定，41条的事实根据，包括以下两下方面的内容：

一是起诉人要提供被诉具体行政行为存在的“事实根据”；二是被诉具体行政行为与起诉人主张的权益损害之间有内在的联系。

关于原告主张的损害与具体行政行为之间应当具有明确的内在联系还是可能的内在联系的问题。

从因果关系上看是一种直接的因果关系，或者还应包括间接的因果关系，或者是一种可能因果关系。

目前在行政法学中，较有说服力的是相当因果关系说，即某一行为是否为损害结果发生的原因，要按照社会通常的观念，这一行为足以发生某一结果的，才能认为它们之间有因果关系。

它由两个公式组成：

无行为，则必不生此损害；有此行为，通常即发生此种损害，这就是因果关系。

（参考应松年〈行政法案例教程第310页〉。

结合江必新，中国行政诉讼制度的完善第113-114页案例分析。

）

●关于原告资格需要说明的另一个问题是若干解释对原告资格理论作了较大的发展，主要表现在：

●一是对于法律上的利害关系作了扩大解释，将相邻权人、公平竞争权人、与被诉具体行政复议决定有法律上的利害关系的人、在复议程序中被追加为第三人的人，要求主管机关追究加害人法律责任的人；与撤销和变更行为有法律上利害关系的人，都被视为与被诉具体行政行为有法律上的利害关系的人。

根据上述规定，我们可以得出一个结论，如果一个公民、法人或其他组织能够证明自己与被诉具体行政行为具有其他公民、法人或其他组织所不具有的特别的利害关系，并且自身有权利能力和行为能力，就应当赋予其原告资格或承认其具有提起行政诉讼的资格。

●二是对原告的权利能力和行为能力作了比较宽松的解释，第15条解决的是联合体的组成部分的诉权问题，第16条承认了土地使用权人的诉权，第17条解决的是在法律上已经不存在的企业的诉权问题，第18条解决的是公司的法定代表人与权力机关的关系问题，也就是公司权力机关的诉权问题。

上述规定的精神是，原告资格中的行为能力问题是可以作变通处理的，只要诉讼的后果有一个合适的承担者，或者提起诉讼的人能够承担相应的法律责任，那么行为能力问题是可以变通处理的。

应当说，放宽原告资格，符合行政诉讼的精神，也符合行政诉讼制度和司法审查制度的发展潮流。

●四、原告的诉讼权利和义务。

●原告的权利有：

（一）起诉权

（二）委托诉讼代理人的权利

（三）提供证据和申请保全证据的权利

（四）申请回避权

（五）补充、变更诉讼请求权

（六）申请财产保全和先予给付的权利

（七）申请强制执行权

（八）申请撤诉权

　（九）上诉权

（十）申请查阅补正庭审笔录权

原告的诉讼义务主要有：

（一）依法行使诉权，不得滥用诉权

（二）遵守诉讼规则，服从法院指挥

（三）自觉履行人民法院作出的发生法律效力的判决、裁定

●五、若干特殊情况下的原告

●

（一）相邻权人的原告资格

●相邻权问题主要是指行政机关在批地或批准建房时，没有考虑到第三人的相邻权，如果被诉具体行政行为侵害了有关公民、法人或者其他组织的相邻权，该公民、法人或者其他组织就有了利益关系，也就有了原告资格。

200780．区城乡建设局批复同意某银行住宅楼选址，并向其颁发许可证。

拟建的住宅楼与张某等120户居民居住的住宅楼间距为9.45米。

张某等20人认为该批准行为违反了国家有关规定，向法院提起了行政诉讼。

对此，下列哪些选项是错误的？

BC

●　　A．因该批准行为涉及张某等人相邻权，故张某等人有权提起行政诉讼

●　　B．张某等20户居民应当推选2至5名诉讼代表人参加诉讼

●　　C．法院可以通知未起诉的100户居民作为第三人参加诉讼

●　　D．张某等20户居民应当提供符合法定起诉条件的证据材料

201347．某公司向规划局交纳了一定费用后获得了该局发放的建设用地规划许可证。

刘某的房屋紧邻该许可规划用地，刘某认为建筑工程完成后将遮挡其房屋采光，向法院起诉请求撤销该许可决定。

下列哪一说法是正确的？

A

●　　A．规划局发放许可证不得向某公司收取任何费用

●　　B．因刘某不是该许可的利害关系人，规划局审查和决定发放许可证无需听取其意见

●　　C．因刘某不是该许可的相对人，不具有原告资格

●　　D．因建筑工程尚未建设，刘某权益受侵犯不具有现实性，不具有原告资格

●

（二）公平竞争权人的原告资格

●所谓竞争权者人原告资格，指行政机关作出行政行为（通常是授益行政行为）时，与行政行为处于竞争状态的其他人是否具有提起行政诉讼的资格。

●处于竞争状态的人是否具备行政诉讼的原告资格，关键取决于三个条件：

●1、原告是否遭受到了特别的人身或者财产损害，即公平竞争权必须与当事人受到损害的利益相结合。

●2、争议案件是否存在真正意义上的竞争，以及行政行为是否会损害合法的竞争，造成违法竞争的局面。

竞争的表现形式很多，只有那些存在数量限制的竞争才需要政府的调节和控制。

在一般的竞争情况下，如果不存在数量和规模的限制，那么，竞争者无权阻止行政机关允许其他人加入竞争，对此类行政行为不享有诉权。

●3、无有很强的政策和政治因素。

如果行政行为是基于政策和政治考虑作出的，那么即使竞争权或者经济利益受到损害，也不宜通过行政诉讼的方式取得救济。

●200540．一小区已建有A幼儿园，为满足需要，某区人民政府拟在该小区内再建一所幼儿园。

张某和李某先后向某区人民政府提