通信工程建设项目招标投标管理办法释义.docx
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通信工程建设项目招标投标管理办法释义
通信工程建设项目招标投标管理办法释义
第一章总则
第一条
【目的和依据】
为了规范通信工程建设项目招标投标活动，根据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称“招标投标法”）和《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称“实施条例”），制定本办法。
【释义】本条明确了立法的目的和依据。
一、制定《通信工程建设项目招标投标管理办法》（以下简称《办法》）的背景
20年1月1日《招标投标法》颁布实施以后，国家发展改革委（原国家计委）单独或者会同有关部门，起草了1件行政法规、12件部门规章、4件规范性文件，国务院有关部门结合各自职责，发布了10余件部门规章、50余件规范性文件，各省、自治区、直辖市发布了数十件地方性法规和政府规章，基本形成了以《招标投标法》为基础，以部门规章、地方性法规及规章和规范性文件为补充的招投标法律制度，已经成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，对于推进招标采购制度的实施、促进公平竞争、提高采购质量和效率、减少和预防腐败，发挥了重要作用。
尽管如此，当前招投标领域仍然存在着一些亟待解决的问题：
招标人虚假招标、排斥潜在投标人，投标人弄虚作假、围标串标，评标专家不客观公正地履行职责，行政监督部门违法设置审批环节甚至直接插手干预招投标活动等。
这些问题如果不能得到有效解决，将从根本上破坏招投标制度的竞争择优功能。
为了解决实践中存在的突出问题，20年国务院正式施行了《实施条例》，进一步充实完善了有关规定，筑牢了工程建设和其他公共采购领域预防和惩治腐败的制度屏障，并且为加强工程建设领域招投标监管提供了法律依据。
二、制定出台《办法》的必要性
（一）制定《办法》，是贯彻落实《实施条例》的需要。
根据《国务院办公厅转发发展改革委法制办监察部关于做好招标投标法实施条例贯彻实施工作意见的通知》（国办发[20]21号），全面清理与《实施条例》规定不一致的规章和规范性文件是做好《实施条例》贯彻实施工作的重要内容，目前，我部和各省
级通信管理局主要依据《通信建设项目招标投标管理暂行规定》（原信息产业部2号令，以下简称《暂行规定》）和《通信建设项目招标投标管理实施细则（试行）》（信部规[201]632号，以下简称《实施细则》）对通信工程建设项目招标投标活动进行监督管理。
上述文件均是在《实施条例》公布前制定的，其中有关邀请招标、自行招标资格等的规定与《实施条例》相关规定不一致。
贯彻落实《实施条例》，依法推进通信工程建设项目招标投标监管工作，需要制定《办法》。
（二）制定《办法》，是适应新形势下通信行业招标投标监管工作的需要。
《暂行规定》和《实施细则（试行）》分别制定于20年和201年，对于规范通信行业招标投标市场秩序发挥了重要作用。
但近年来，随着通信行业的迅猛发展，通信工程建设项目招标投标活动发生了非常大的变化，出现了许多新情况和新问题，原有规定中有关可以不进行招标的特殊情形、评标专家及评标专家库、招标项目应具备的条件等规定已不能适应招标投标监督管理工作的需要。
同时，集中招标、集中资格预审、招标活动的信息化管理等活动，需要通过《办法》予以规范和指导，以适应行业发展的需要。
（三）制定《办法》，是建立健全惩治和预防腐败体系的需要。
规范通信工程建设项目招标投标活动，完善招标投标管理法律制度，是建立健全惩治和预防腐败体系的重要内容，也是从源头上防治腐败、加强反腐倡廉建设的重要举措。
当前，在通信工程建设招标投标活动中，仍然存在规避招标、招标定标程序不规范等问题，有的甚至存在招标人权力寻租现象，暴露了招标投标制度和监管机制的薄弱环节。
制定《办法》，有利于规范通信工程建设项目招标投标活动，从源头上预防通信建设领域中的腐败行为。
三、《办法》的起草原则
随着《实施条例》的发布实施，招投标法律制度体系已经比较成熟和完善，制定《办法》需要立足于通信行业特点，深入总结近年来通信工程建设项目招投标监管工作经验和创新实践，着力解决当前存在的突出问题，同时需要兼顾不突破法律法规的基本原则、基本框架和基本制度。
（一）严格遵守上位法的规定。
《办法》起草过程中，始终严格遵守《招标投标法》、《实施条例》等上位法的规定，将《暂行规定》）和《实施细则》）中与上位法不一致的内容予以删除，并且合并、吸收了《评标委员会和评标方法暂行
规定》（国家计委、原信息产业部等7部委第12号令）、《工程建设项目施工招标投标办法》（国家计委、原信息产业部等7部委第30号令）等部门规章的部分内容。
同时，根据《规章制定程序条例》规定：
“法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定”，对于法律法规中已作规定的内容，《办法》一般未作重复性规定。
（二）增强制度的可操作性。
《招标投标法》和《实施条例》对招投标活动各环节都进行了较全面的规定，但是行业内普遍反映有些规定显得较为原则，有些规定缺少必要的认定标准，在实践中难以有效执行。
为此，我们在逐项分解、梳理和分析法律法规各项规定的基础上，结合调研、征求意见、座谈过程中行业内各企业提出的意见建议，对部分环节作出更加细化、更加具体的规定，以增强制度的可操作性。
（三）在实践基础上推进制度创新。
《招标投标法》和《实施条例》都是对各行业的招标投标活动作出一般性、原则性的规定，不可能完全兼顾各专业工程建设项目的特点。
并且从其条文内容看，更多适用于房屋建筑、土建等项目的招标，这类项目一般具有地点固定、单项工程规模大、便于集中管理等特点。
而大部分通信工程建设项目具有地点分散、单项工程规模小、数量多、重复性强等特点，为了提高采购效率，实践中通信工程建设项目招标人普遍采用集中招标采购的方式，为此，《办法》在实践基础上进行了制度创新，对集中招标、集中资格预审等进行规范，着力填补法律空白。
第二条
【适用范围及通信工程建设项目定义】
在中华人民共和国境内进行通信工程建设项目招标投标活动，适用本办法。
前款所称通信工程建设项目，是指通信工程以及与通信工程建设有关的货物、服务。
其中，通信工程包括通信设施或者通信网络的新建、改建、扩建、拆除等施工；与通信工程建设有关的货物，是指构成通信工程不可分割的组成部分，且为实现通信工程基本功能所必需的设备、材料等；与通信工程建设有关的服务，是指为完成通信工程所需的勘察、设计、监理等服务。
依法必须进行招标的通信工程建设项目的具体范围和规模标准，依据国家有关规定确定。
【释义】本条是关于《办法》适用范围以及通信工程建设项目定义的规定。
一、明确《办法》适用范围
本条明确《办法》仅适用于中华人民共和国境内（不含港澳台地区）的通信工程建设项目招标投标活动，对于国内电信运营企业在中华人民共和国境外组织招标，选择供应商建设通信网络，不属于《办法》的管理范围，国内通信设备制造企业以及设计、施工等通信服务企业在境外参与投标，也不属于《办法》的管理范围。
二、规定通信工程建设项目的定义
《招标投标法》第3条规定：
“工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购”，《实施条例》第2条规定：
“工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物和服务”、“前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务”。
《实施条例》以“工程”为核心来定义工程建设项目的概念，与《招标投标法》相比，工程建设项目的具体范围更加明确，对于解决《招标投标法》和《政府采购法》在法律适用范围的冲突具有积极的意义。
需要说明三点：
一是《实施条例》实际上改变了《招标投标法》的表述方式，借鉴了《政府采购法》关于工程的定义，将工程建设项目分成三部分：
工程、货物、服务；
二是与工程建设有关的货物需要同时满足与工程不可分割、实现工程基本功能所必需两个要件；
三是与工程建设有关的服务包括完成工程所需的勘察、设计、监理等服务，不包含施工，也未明确咨询、招标代理、规划等服务是否在其范围内。
《办法》将通信工程建设项目分成通信工程以及与通信工程有关的货物、服务，沿袭了《实施条例》的表述方式，并结合通修”，实质是通信机房配套设施的安装，本条未将“装修”、“修缮”纳入通信工程的范畴；
三是将“通信工程”理解为“工程施工”，进一步明确“工程”的概念。
在征求意见过程中，有单位建议将工程维护、维保等纳入通信工程建设项目中，但由于工程维护在基础电信企业一般属于成本支出，工程建设属于资本支出，两者属性不同，且行政监督部门对两者的管理职责有明确划分，《办法》没有采纳；有单位建议将软件列入与
通信工程建设有关的货物中，考虑到软件如果需要进行开发设计，按照国际规则，应纳入与通信工程建设有关的服务，如果直接购买成品软件，则视同货物采购，因此《办法》没有采纳，判断软件的强制招标限额标准应根据具体情况而定；有单位建议在《办法》中明确系统集成项目强制招标的限额标准，由于系统集成包括工程前期方案策划、设计、软件开发、施工、后期运行维护等，很难界定其属于哪个范畴，需要根据项目实际情况判定，因此《办法》没有采纳。
三、规定强制招标的通信工程建设项目规模和标准
《招标投标法》和《实施条例》都对强制招标制度作出规定。
《招标投标法》第3条规定：
“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及工程建设有关的重要设备、材料的采购，必须进行招标：
（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。
”《实施条例》第3条也作出了同样的规定。
为了明确强制招标的具体范围和规模标准，经国务院批准，原国家计委20年发布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（原国家计委3号令），规定“电信枢纽、通信、信息网络等”属于关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围、“国有企业事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目”属于使用国有资金投资项目的范围，并规定必须招标的项目的规模标准为“施工单项合同20万、设备材料等货物单项合同100万、勘察设计监理等工程服务单项合同50万、项目总投资额3000万以上”。
根据上述规定，通信工程建设项目只要达到限额标准即属于依法必须招标的项目，需要说明的是：
（一）为了体现区别管理，《实施条例》将招标项目分为：
一般招标项目、依法必须招标的项目、国有资金占控股或者主导地位的依法必须招标的项目三个层次，对其程序的严格程度以及监管力度是不一样的。
而对于通信工程建设项目来说，依法必须招标的通信工程建设项目一般都属于国有资金占控股或者主导地位的项目。
（二）为落实国务院关于简政放权的要求，更好适应经济社会发展需要，国
家发改委在听取有关方面意见基础上，组织对《工程建设项目招标范围和规模标准规定》进行了修订并已报国务院法制办。
目前，国务院法制办已就《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（送审稿）向社会公开征求意见，送审稿修订的主要内容包括：
一是依照《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《实施条例》的有关规定，明确界定工程建设项目的范围；
二是对关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目，关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目，使用国有资金投资的项目，国家融资项目及使用国际组织或外国政府资金等5类项目的招标范围进行了调整；
三是提高了必须进行招标项目的规模标准，施工单项合同估算价由20万元以上调整为400万元以上，重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价由100万元以上调整为20万元以上，勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价由50万元以上调整为100万元以上，达到这三项标准之一的，必须进行招标，并且取消了“项目总投资额3000万元以上”的规定,增加了“同一工程建设项目12个月内发生的同类勘察、设计、施工、监理以及与工程有关的重要设备、材料的的采购，总估算价值达到第八条规定标准的，必须进行招标”的规定。
第三条
【管理职责】
工业和信息化部和各省、自治区、直辖市通信管理局（以下统称为“通信行政监督部门”）依法对通信工程建设项目招标投标活动实施监督。
【释义】本条明确了通信行政监督部门对招投标活动实施监督的职责。
一、现行招标投标行政监督职责分工
《招标投标法》第7条第3款规定，对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。
据此，国务院发布《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（国办发[20]34号）。
根据34号文件，对招投标过程（招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动，按照职责分工，分别由有关行政主管部门负责受理投标人和其他利害关系人的投诉。
按照这一原则，工业信息行业和产业项目（包括通信工程建设项目）的招投标活动的监督执法，由工业和信息化部负责。
《实施条例》第4条进一步明确了国务院有关部门招投标行政监督职责，并且规定：
“国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、
水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督”、“县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为”。
由于通信行业监管是垂直管理的体制，地方人民政府没有通信管理部门，因此，各省、自治区、直辖市范围内的通信工程建设项目招投标活动由工业和信息化部的派出机构——通信管理局履行监管职责。
工业和信息化部和各省、自治区、直辖市通信管理局的管理职责主要包括：
（一）工业和信息化部负责：
1、负责组织、指导、监督通信行业贯彻执行国家有关招标投标的法律、法规、规章和政策；
2、依照国家有关法律、法规制定通信工程建设项目招标投标管理相关规章和规范性文件；
3、对通信工程建设项目招标投标活动及当事人实施监督，查处招标投标活动中的违法行为；依法处理投标人和其他利害关系人的投诉；
4、负责组建、维护、管理通信工程建设项目评标专家库；对通信工程建设项目评标专家进行管理、监督；
5、负责接收基础电信企业集团公司自行招标备案、集中招标实施情况报告，接收基础电信企业集团公司或者其委托的招标代理机构报送的招标投标情况报告等。
6、法律法规规定的其他职责。
（二）通信管理局负责：
1、贯彻执行国家有关招标投标的法律、法规、规章和政策；
2、依照国家和行业有关法律、法规、规章制定本地区通信工程建设项目招标投标管理相关文件；
3、对本行政区域内通信建设项目招标投标活动及当事人实施监督，查处本行政区域内招标投标活动中的违法行为；依法处理本行政区域内招标投标活动中投标人和其他利害关系人的投诉；
4、对本行政区域内的通信工程建设项目评标专家进行管理、监督；
5、负责接收各省（区、市）基础电信企业自行招标备案、集中招标实施情况报告；负责接收各省（区、市）基础电信企业或者其委托的招标代理机构报送
的招标投标情况报告。
6、法律法规规定的其他职责
二、行政监督与社会监督、司法监督应当相互补充
由于招投标活动程序性、时效性强，如果不能及时制止纠正违法违规行为，将造成难以弥补的损失。
招投标活动的这一特点，决定了对其监督必须做到主动及时。
与司法监督相比，行政监督的发起更为主动，程序也更为便捷，能够较好地满足招投标监管需要。
此外，由于招投标活动特别是依法必须招标项目的招投标活动具有较强的公共性和外部性，这也是招投标行政监督存在重要原因之一。
社会监督是及时发现和纠正招投标违法违规行为的重要途径，通过中标候选人公示、异议、投诉等制度设计，可以充分发挥社会监督的作用，规范招投标活动。
总之，应当充分发挥好三种监督方式的优势，相互配合，建立起多方面、多层次的监督制约机制。
第四条
【电子招标投标】
工业与信息化部鼓励按照《电子招标投标办法》进行通信工程建设项目电子招标投标。
【释义】本条是通信工程建设项目鼓励实施电子招投标的规定。
一、开展电子招标投标必须遵守国家相关的法律法规
《实施条例》第5条规定，“国家鼓励利用信息网络进行电子投标。
”国家发展与改革委员会联合工业与信息化部等10部委发布20号令《电子招标投标办法》。
办法分九章六十六条，对电子招标投标的定义、原则，信息共享与服务，电子投标、电子开标、评标和中标的过程，电子信息服务，监督管理，法律责任做了明确的规定，并同时发布了《电子招标投标系统技术规范-第1部分》。
《电子招标投标办法》第2条规定，“电子招标投标活动是指以数据电文形式，依托电子招标投标系统完成的全部或者部分招标投标交易、公共服务和行政监督活动。
数据电文形式与纸质形式的招标投标活动具有同等法律效力。
”可见，电子招标投标的实施与监督管理有明确的法律制度依据。
二、通信行业实施电子招标投标的必要性
（一）与传统招投标相比，电子招投标在提高采购透明度，节约资源和交易成本，利用技术手段解决弄虚作假、暗箱操作、串通投标、限制排斥潜在投标人
等突出问题方面具有独特优势。
为此，中央惩防体系规划、工程专项治理工作，以及国务院关于做好《实施条例》贯彻实施工作，均对完善电子招标投标制度，推行电子招标投标做出明确部署。
通信行业是国家加强招标投标管理的重点行业，实施电子招投标也是刻不容缓。
（二）电子招标投标为加强行业监管提供了有效的手段。
目前通信行业的投资规模仍保持较高水平。
根据工业和信息化部办公厅编制的20年《中国电信业发展指导》第三篇年度分析报告，20年基础电信业务完成固定资产投资3754.7亿元，同比增长3.9，20年固定资产投资计划超过4100亿元。
传统的现场监督与事后检查方式已不能有效满足行政监督的要求。
实施电子招标投标，通信行业可以进一步提高采购流程和结果的透明度，从而发挥社会各界的力量，加强对通信运营企业的主动监督；通信行业监督部门可以通过管理信息平台（详见第5条释义）实施远程监督，从而加强招标备案管理、评标专家库管理，通信行业招标投标管理的效率与水平将会得到较大提高。
三、通信行业实施电子招标投标的现状
通信行业的信息化应用起步早、范围广、基础较好。
在管理信息化方面，基础电信企业普遍都以企业资源计划系统（ERP）或其它的专业系统为核心，集成了比较完善的财务核算、预算管理、项目管理、采购库存与物流等应用，在推进电子招标投标方面已经有比较完善的信息化基础。
基础电信企业在招标与采购信息化建设方面都有较长时间的探索，积累了比较丰富的经验。
普遍建立或正在建立公司一级或二级电子商务系统，基本实现了招标与采购的需求、方案、实施、结果、合同及执行的全过程管理；建设了招标与采购专业网站，初步与供应商实现了在线注册、投标、订单等方面的信息交互与协同。
四、通信行业电子招标投标系统有待进一步提高和完善
（一）现有基础电信企业的电子商务系统与《电子招标投标办法》要求的交易平台存在一定差异。
《电子招标投标办法》第三条规定”电子招标投标系统根据功能的不同，分为交易平台、公共服务平台和行政监督平台。
交易平台是以数据电文形式完成招标投标交易活动的信息平台。
公共服务平台是满足交易平台之间信息交换、资源
共享需要，并为市场主体、行政监督部门和社会公众提供信息服务的信息平台。
行政监督平台是行政监督部门和监察机关在线监督电子招标投标活动的信息平台”。
1、理念和目的差异。
交易平台定位为独立的招投标专业交易平台，服务对象是招标人、投标人、招标代理、评标专家与行政监督部门。
基础电信运营企业的电子商务系统是企业管理信息系统的重要组成部分，定位为企业采购物资与服务的管理平台，其服务对象是外部供应商和内部的需求单位、实施单位及各层面的管理者。
2、系统架构的差异。
《电子招标投标办法》把电子招标分成交易、公共服务与行政监督三大平台，之间相互独立并交换数据，交易平台拥有独立的系统与软硬件。
基础电信企业的电子商务系统大致由项目采购需求、实施和执行等若干流程管理，供应商与物资编码基础数据管理，采购统计分析的等业务管理若干模块组成，电子招标投标是其中的一个功能，电子商务平台与其它管理信息系统与业务系统密切集成，共享企业信息基础架构。
3、技术标准的差异。
基础电信企业的电子商务系统建设在先，《电子招标投标办法》发布在后。
现有系统与办法要求的技术标准与数据项定义交集较少。
（二）电子招标投标需要在实施过程中积累经验，逐渐成熟。
1、按照《电子招标投标办法》的要求，现有交易平台必须通过认证与检测。
认证与检测的标准、机构与流程正在征求各方面的意见，尚未出台；即使出台，也需要通过试点探索，积累经验方可全面推广。
2、按照《电子招标投标办法》的要求，行政监督部门牵头建设公共服务平台与监督平台。
目前，部通信建设项目招标投标管理信息平台已经上线运行，但是平台功能的完善，以及用户使用习惯的培养仍需要一定时间。
3、电子招标过程及记录以数据电文形式存储在系统中，如何保证电子招标投标过程的公开透明，避免数据被泄露、伪造、篡改和损毁，达到甚至超过传统纸质文件招评标的安全标准，这是目前相关监督部门关注的重点。
要达到这方面的要求，既有赖于建立可信赖的安全基础架构，更需要通过试点探索，完善相关
操作规程，逐渐赢得社会各方面的信任。
五、通信行业实施电子招投标的建议
（一）对现有平台进行升级改造
基础电信企业的交易平台应按照国家统一要求进行开发与改造，接受检测与认证。
《电子招标投标办法》第三条规定“电子招标投标系统的开发、检测、认证、运营应当遵守本办法及所附《电子招标投标系统技术规范》（以下简称技术规范）。
”；第五十三条规定“电子招标投标系统有下列情形的，责令改正；拒不改正的，不得交付使用，已经运营的应当停止运营。
（一）不具备本办法及技术规范规定的主要功能；
（二）不向行政监督部门和监察机关提供监督通道；（三）不执行统一的信息分类和编码标准；（四）不开放数据接口、不公布接口要求；（五）不按照规定注册登记、对接、交换、公布信息；（六）不满足规定的技术和安全保障要求；（七）未按照规定通过检测和认证。
”
根据以上要求，通信行业的电子招投标部级的认证、平台建设技术标准等尚未建立，所以从技术角度分析，通信行业全面应用推广应用推广电子招投标还存在一定的瓶颈。
（二）逐步实施电子招标投标
《电子招标投标办法》第二条规定“电子招标投标活动是指以数据电文形式，依托电子招标投标系统完成的全部或者部分招标投标交易、公共服务和行政监督活动。
”可见，部分项目实施电子招标投标，或者将部分招标投标过程实施电子招标投标是符合法律法规要求的。
电子招标投标需要招标人、投标人都具备专业的操作手段和能力，应当综合考虑通信行业的项目特性和各专业的投标人从业人员的专业能力，有计划、分步骤的推进电子招标投标。
第一，从招标项目的特点看，可以考虑项目的重要程度、供应商电子商务能力，按照通信主设备、通信配套设备、通信工程设计、通信配套物资、通信工程施工等次序推进电子招投标。
第二，考虑各层次采购人员的专业能力推进，按照运营商集团总部、省级分公司、市级分公司及相关子公司的次序实施电子招标投标。
第三，考虑招投标各环节的特点，可以先上电子发标、投标、定标，再推进电子评标等。
第五条
【管理平台】
工业和信息化部建立“通信工程建设项目招标投标管理信息平台”（以下简称“管理平台”），实行通信工程建设项目招标投标活动信息化管理。
【释义】本条是关于建立管理平台、实行信息化管理的规定。
一、建立管理平台的目的和意义
（一）建立管理平台是为落实国家有关“推进电子政务、提高行政效率”的要求。
推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是我国转变政府职能的
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