国土空间规划中的三区三线-划定方法、流程及案例-PPT格式 (2)PPT推荐.pptx

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永久基本农田指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。

图1“三区三线”的空间对应关系,1.3关系及概念辨析,生态空间与生态保护红线的关系本章节采用生态保护红线划定指南中生态空间的概念。

生态空间是指“具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等”。

生态保护红线具是在生态空间范围内具有特殊重要的生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域。

生态空间中不包括农田在生态保护红线划定指南中生态空间是不包括农田的狭义的生态空间，包括生态功能极重要区、生态环境极敏感区、国家级和省级禁止开发区和其他各类保护地四大类空间。

（表1）,表1生态保护红线划定指南中规定的纳入生态保护红线的空间列表,1.3关系及概念辨析,“区”与“线”的区别“三区”和“三线”其实都是有”线“有“区”、由“线”围合成”区“的，那么“区”和“线”的提法有什么区别呢?

管治刚性程度、管治手段和指标上有区别“线”的刚性更强，对“线”的管控主要包括规模和空间分布两个刚性指标，采用勘界定桩、刚r传导的手段，调整的程序严格、条件苛JI。

而“区”的刚性则相对较弱，对“区”的管控一般只有开发强度一个刚性指标，对“区”的空间分布、规模等不做刚性控制要求，修改变动的法定程序相对可简单些。

管控目的有区别“三线”的管控目的显而易见，是为了保护耕地和生态而划定永久基本农田保护线和生态保护红线，为了防止城市的无序蔓延而划定城镇开发边界。

“三区”是自空间规划改革启动后的首创，是一种宏观的用途管制制度设计，这样的设置则需要深思。

虽然“三线”是刚性传导的红线，但是随着环境的变化，“三线”也需要进行相应的调整。

为了使“三线”的调整在可控范围内有序进行，可以将“三区”作为“三线”动态调整的制度设计。

通过管控措施，加大“三区之间的调整难度，避免“三区”之间的相互转化，同时规定“三线”只能在相应的“三区”内进行有限有序的动态调整，以此来确保“三线”的调整在可控的范围内进行。

1.4依据,中华人民共和国环境保护规划中华人民共和国国家安全法中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见关于划定并严守生态保护红线的若干问题国务院关于印发全国主体功能区规划的通知国务院关于印发全国国土规划纲要（2016-2030）的通知,市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南生态保护红线划定技术指南（环发201556号）国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知通知基本农田划定技术规程TD/D1032-2011四川省编制的城市开发边界划定导则,2.1生态保护红线2.2永久基本农田保护线2.3城镇开发边界,02,三线的特征及作用,2.1生态保护红线,以前三线是分别由环保部门、国土部门、建设部门进行划定的,在空间规划中以纳入和协调为主,现在主要是由环保部门和自然资源部进行划定，由于全国“生态保护红线”“永久基本农田保护红线”已经划定完毕，因此后续重点对城镇开发边界划定的技术细节进行探讨。

最难管的线生态保护红线,“一刀切”的管控条文,缺乏系统的法律规定生态保护红线的管控尚未出台统一的法律,仅在生态保护红线划定指南中提出生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理,严禁不符合主体功能定位的各类开发活动,严禁任意改变用途。

这样一刀切的规定,使生态保护红线区内合理的开发建设需求均得不到有序的引导、管控和落实,一味保护而无视发展,将导致生态保护红线的保护和管控困难重重。

己有法律保护的区域名目多,部门多,空间重叠,新划定区域的保护无法可依在无统一的法律的背景下,生态保护红线内部可分为两个部分,一部分是有法可依的保护空间,如自然保护区、风景名胜区、国家级省级公益林、森林公园、湿地公园等,另一部分是无法可依的保护空间,包括新划定的生态脆弱区等地区。

2.2永久基本农田保护红线,管控最成熟的线永久基本农田线,对于永久基本农田的划定和管控,原国土资源系统已经有一套成熟高效的方法,因此比起生态保护红线和城镇开发边界,永久基本农田是管控最成熟的线。

在空间规划中纳入永久基本农田主要是解决规划时效不同带来的矛肩。

原国土部划定的是2020年的永久基本农田蓝图,而国土空间规划目前以2035年作为规划目标年,因此永久基本农田和空间规划难免产生些矛盾,比如规划的城市扩展区有永久基本农田的分布。

目前，在国土空间规划編制实践中,对于2035年的永久基本农田，原则上是延续2020年的划定方案和规模,只将永久基本农田与城市建设有矛盾的地区进行调出和补划,并在空间管控条文中注明国土部门的永久基本农田划定后国土空间规划应进行相应的调整。

2.3城镇开发边界,最需要管控的线城镇开发边界,与生态红线和永久基本农田线相比，城镇开发边界具有最大的扩张势能，对当地发展的影响也最大，如果管控不到位，很可能会造成城市无序蔓延、侵蚀农业空间和生态空间。

因此,城镇开发边界是最需要管控的线。

规模是城镇开发边界管控的重点根据城镇开发边界的定义,城镇开发边界包括城镇规划建设用地和有条件建设用地两部分,由于有条件建设用地的规模可大可小,因此为了有效防止城市蔓延,需要对城镇开发边界的规模迸行管控。

比如,广东省在城镇开发边界划定中,要求城镇开发边界原则上不超过该地区土地总面积的50%,其中建设用地规模不得突破土地总规确定的建设用地规模，有条件建设区的规模一般为城乡建设用地规模的20%,不超过25%。

试点省份在省级层面的间规划中对各个县市的城镇开发边界规模进行确定,并要求县市不得突破这一规模,从而实现对城镇开发边界的管控。

3.1划分方法及技术流程,03,Overview,三类空间的划分,3.1划分方法及技术流程,将空间开发适宜性评价结果与现状地表叠加，用遥感影像解译、必要的外业核查、地方实际核实协调等方法，划定市县城镇、农业、生态三类空间。

图2三类空间划分技术流程图图片来源：

市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则,1底图的编制制作空间规划底图，要收集市县全域和相邻县区的地理国情普查成果、基础测绘成果，以及规划、各类保护区、经济、人口等资料；

以地理国情普查成果和地理空间基础数据为基础，综合集成人口、经济、空间开发负面清单、行业数据等资料，进行数据预处理、数据分类与提取、外业核查、数据整合集成等，形成统一的空间规划底图。

第一步：

资料收集与预处理资料收集与预处理收集整理地理国情普查成果和基础测绘成果，形成空间开发评价的基础数据。

主要包括图像纠正、坐标转换、格式转化、数据拼接与裁切、区域单元定位点提取、坡度和高程分级等工作。

资料收集与预处理收集整理全国/省级主体功能区规划、区域规划、市县城镇体系规划、市县土地利用总体规划、重点产业布局规划、交通规划、产业园区规划等各类规划资料，形成空间开发评价及发展任务布局的参考数据。

主要包括数据一致性、空间矢量化等工作。

其他相关数据源资料收集与预处理收集整理空间开发负面清单提取所需基础数据源、乡镇级行政区划界线、港口和机场、可开发利用土地资源、水资源等资料，以及人口、经济、生态环境等资料。

主要包括数据一致性和空间化处理等工作。

各市县可根据实际情况，补充必要资料。

3.1划分方法及技术流程,第二步：

底图编制现状地表分区数据生产组织整理空间开发负面清单、现状建成区与过渡区数据，生成现状地表分区数据。

其中，过渡区又分为以农业为主的型过渡区、以天然生态为主的型过渡区及以地表破坏较大的露天采掘场等为主的型过渡区。

空间开发负面清单数据。

按照空间开发负面清单定义及所含类型，以地理国情普查数据为基础，结合基本农田、各类保护、禁止（限制）开发区界线资料，组织空间开发负面清单数据。

现状建成区数据。

现状建成区是指地理国情普查数据中的房屋建筑区、广场、绿化林地、绿化草地、硬化地表、水工设施、固化池、工业设施、其他构筑物、建筑工地等。

提取这些地类边界，生成现状建成区数据。

过渡区数据。

除空间开发负面清单和现状建成区以外的剩余区域为过渡区，包括型、型、型过渡区。

以地理国情普查成果为基础，结合坡度数据，生成型过渡区、型过渡区和型过渡区数据。

底图编制空间开发评价数据生产分析处理地理国情普查数据、基础测绘数据、规划数据及相关统计数据，提取行政区划、交通、水域，以及经济、人口、环境、可开发利用土地资源、可开发利用水资源、灾害等单指标要素数据，生产空间开发评价基础数据，提取规划数据中的重点产业、交通、产业园等边界及属性信息，生产空间开发评价及发展任务布局的参考数据。

数据整合集成根据地方实际进行资料补充收集、底图数据协调处理、外业核查确认后，对生产的各类空间数据进行整理，形成空间规划底图数据库。

图3原州区空间规划总图,3.1划分方法及技术流程,三类空间划定的主要方法是以“双评价“，“双评价”是个简称，由“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”两部分构成。

开展“双评价”工作，许多分项专业性很强，实际操作复杂性较高，最大的难点在于：

会不同程度地受数据精度和可靠性的制约。

图3双评价技术流程图图片来源：

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南,“双评价”总体的技术流程是这样的：

资源环境要素单项评价资源环境承载力集成评价国土空间开发适宜性评价,3.1划分方法及技术流程,图3双评价技术流程图图片来源：

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技指南,资源环境承载力评价在一定发展阶段，经济技术水平和生产生活方式，一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设等人类活动的最大规模。

国土空间开发适宜性评价在维系生态系统健康的前提下，综合考虑资源环境要素和区位条件以及特定国土空间，进行农业生产城镇建设等人类活动的适宜程度。

判断区域内土地资源、水资源、矿产资源、能源、旅游资源、水环境、大气环境等资源环境要素，对这个区域经济社会发展的最大人口规模、经济规模和建设规模的支撑能力。

用于判断国土空间自然条件对城镇（开发）、农业（生产）、生态（保护）三类利用方式的适宜程度及评判分级，是着重于从资源保护和开发利用关系、人地关系分析基础上的分析和判断。

3.1划分方法及技术流程,判断,判断,2资源环境承载力评价,第一步：

资源环境要素单项评价,第二步：

资源环境承载能力集成评价,按照评价对象和尺度差异遴选评价指标，分别开展土地资源、水资源、海洋资源（仅滨海地区）、生态、环境、灾害等要素的单项评价（具体方法参见资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南附录A）。

注意：

1、遴选评价指标时，要结合区域特征与问题，如内陆地区不涉及海洋相关指标，东部地区不涉及防风固沙生态功能等。

同时，如附录A中未涵盖但对当地影响显著的资源环境类指标，可适当补充特色指标，并参照相应逻辑进行评价。

2、市县级评价时，生态方面不用再进行单项评价，直接使用全国、省级生态保护单项评价结果。

全国、省级结果不一致时取较高值，并结合市县实际情况对边界进行修正。

3、如市县层面缺乏足够精度的水文、环境、海洋等要素监测数据，原则上相应的要素可不再重新评估，在继承省级评价结果的基础上，根据区域特点对结果进行优化和修正。

基于资源环境要素单项评价结果，开展生态保护、农业生产、城镇建设不同功能指向下的资源环境承载能力集成评价，根据集成评价结果，将相应的资源环境承载能力等级依次划分为高、较高、一般、较低和低5个等级。

市县层面的滨海地区，结合当地海洋开发利用细分的功能指向，将对应的海洋开发利用功能指向的资源环境承载能力等级依次划分为高、较高、一般、较低和低5个等级（具体方法参见资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南附录B）。

3.1划分方法及技术流程,2资源环境承载力评价单项评价指标空间开发评价指标分为适宜性指标与约束性指标。

适宜性指标适宜性指标，指评价市县三类空间发展适宜程度的指标，共5项。

地形地势交通干线影响区位优势人口聚集度经济发展水平,约束性指标指约束和限定市县三类空间发展类型的指标，主要包括但不局限于自然灾害影响可利用土地资源可利用水资源环境容量生态系统脆弱性约束性指标并非每个市县必用指标，可根据实际情况，科学合理地选择或调整。

图3原州区国土空间开发适应性评价指标体系资料来源：

李宏志,汤燕良.由被动协调的“三规合一”走向主动统筹的空间规划以固原市原州区空间规划为例J.规划师,2017,33（08）:

78-84.,3.1划分方法及技术流程,2资源环境承载力评价资源环境要素单项评价,

（1）地形地势评价第一步，统计市县全域各类居民点的高程分布情况，结合当地实际情况和相关规定，确定适宜开发和不适宜开发的高程区间，并赋相应分值。

根据城市建设用地对坡度适宜性的要求，将市县全域用地按照10%、15%、20%和25%的坡度进行分级，并赋相应分值。

表2-1地形地势分级表,资料来源：

市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则,第二步，根据地形地势评价函数进行评价，评价函数如下：

式中，f地形地势为地形地势评价值，X高程为高程评价值，X坡度为坡度评价值。

f地形地势分值越高，说明空间开发适宜程度越高；

f地形地势=0，说明空间不适宜开发。

3.1划分方法及技术流程,3.1划分方法及技术流程,2资源环境承载力评价资源环境要素单项评价,

（1）地形地势评价第三步，生成地形地势评价图。

将地形地势评价结果按分值赋相应色值。

资料来源：

78-84.,地形地势评价图,3.1划分方法及技术流程,2资源环境承载力评价资源环境要素单项评价,

（2）交通干线影响评价第一步：

从空间规划底图中提取市县铁路车站、高速公路、各级主要道路及附近的港口和机场等交通数据。

第二步：

分别对交通干线影响因子进行等级划分，并赋分值。

铁路车站、高速公路、各级主要道路等以3km和6km为缓冲半径，干线机场以30km、90km和150km为缓冲半径，支线机场以30km和60km为缓冲半径，港口以30km和60km为缓冲半径。

表2-2交通干线影响分级表,资料来源：

市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则,3.1划分方法及技术流程,2资源环境承载力评价资源环境要素单项评价,

（2）交通干线影响评价第三步：

根据交通干线影响评价函数进行评价，评价函数如下：

式中，f交通干线影响为交通干线影响评价值，X机场为机场影响评价值，X港口为港口影响评价值，X铁路为铁路影响评价值，X公路为公路影响评价值，max为X机场、X港口、X铁路、X公路加总后的最大值。

f交通干线影响分值越大，表明区域受交通干线影响越大。

第四步：

生成交通干线影响评价图。

将交通干线影响评价结果按分值赋相应色值。

3.1划分方法及技术流程,2资源环境承载力评价资源环境要素单项评价,（3）区位优势评价第一步：

利用空间规划底图，计算市县各地至周边市县中心城区（2小时车程距离以内）的车程距离，提取周边市县的经济数据。

计算市县各地至中心城区的交通距离第二步：

计算区位评价系数。

按GDP降序，将周边市县排序为a,b,y,z，其GDP值排序为GDPa,GDPb,GDPy,GDPz；

分别计算GDPa,GDPb,GDPy与GDPz的比值aa，ab，,az；

将比值进行分等，并对外部区位评价系数赋值。

第三步，将市县各地至周边市县的车程距离按30、60、90和120分钟车程分为五个区段，并赋外部区位分值。

计算市县中心城区至本市县行政边界最远距离，取其1/5设为D值，将市县各地至中心城区的交通距离分为五个区段，并赋内部区位分值。

表2-3系数的取值,表2-4区位优势分级表,资料来源：

市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则,2资源环境承载力评价资源环境要素单项评价,（3）区位优势评价第三步，按照区位优势评价函数进行评价，具体函数如下。

第四步，将区位优势评价结果按分值赋相应色值，生成区位优势评价图：

3.1划分方法及技术流程,2资源环境承载力评价资源环境要素单项评价,（4）人口聚集度评价第一步，利用空间规划底图中的人口数据，以乡镇为单元，计算人口聚集度。

计算公式为：

乡镇人口聚集度=乡镇人口密度d其中，乡镇人口密度=乡镇总人口乡镇土地面积。

d为乡镇人口增长率权系数，根据乡镇人口增长率分为5个等级，具体见下表。

人口聚集度根据近五年的人口数据测算。

表2-4各乡镇d的取值,3.1划分方法及技术流程,3.1划分方法及技术流程,2资源环境承载力评价资源环境要素单项评价,（4）人口聚集度评价第二步，将计算得到的乡镇人口聚集度划分为4个区间，并赋分值。

式中，f人口聚集度为人口聚集度评价值，X人口聚集度为乡镇人口聚集度值；

max、min分别为X人口聚集度的最大值和最小值；

为min，max值的1/4。

f人口聚集度分值越大，表明人口聚集度越高。

第三步，生成人口聚集度评价图。

将人口聚集度评价结果按分值赋相应色值，生成人口聚集度评价图。

从图中可以看出，吉强镇人口集聚度高，将将台堡、兴隆镇、马莲乡人口聚集度中度，其他乡镇聚集度较低。

3.1划分方法及技术流程,2资源环境承载力评价资源环境要素单项评价,（5）经济发展水平评价第一步，利用空间规划底图中的经济数据，以乡镇为单元，计算经济发展水平。

乡镇经济发展水平=乡镇人均GDPk其中，乡镇人均GDP=乡镇GDP乡镇总人口k为GDP增长的强度权系数，根据近五年的经济增长强度分级赋值，具体见表3-6。

根据实际情况，人均GDP可用人均总税收收入、人均工商税收、农民人均纯收入、城镇居民可支配收入等其他指标替代；

经济增长强度可用相应的总税收收入增长强度、工商税收增长强度、农民人均纯收入增长强度、城镇居民可支配收入增长强度等进行替代。

表2-5各乡镇k值的取值,第二步，将计算得到的乡镇经济发展水平划分为4个区间，并赋分值。

经济发展水平的评价函数为：

式中，f经济发展水平为经济发展水平评价值，X经济发展水平为中心城区、各镇的经济发展水平评价值；

max、min分别为X经济发展水平的最大值和最小值；

为min，max值的1/4。

f经济发展水平分值越大，表明经济发展水平越高。

第三步，生成经济发展水平评价图。

将经济发展水平评价结果按分值赋相应色值，生成经济发展水平评价图。

3.1划分方法及技术流程,2资源环境承载力评价资源环境要素单项评价,（6）自然灾害影响评价第一步，自然灾害影响单因子评价。

按洪水灾害、地质灾害、地震灾害、热带风暴潮灾害发生频次及强度等，分别进行影响评价。

第二步，自然灾害影响评价复合。

对单因子评价的自然灾害影响进行区域复合，判断区域自然灾害影响是单因子作用还是多因子作用。

第三步，自然灾害影响程度计算。

对单因子作用的自然灾害影响区域，根据单因子自然灾害影响结果确定区域自然灾害影响程度；

对多因子综合作用的自然灾害影响区域，采取最大因子法确定自然灾害影响。

自然灾害影响=MAX洪水灾害影响，地质灾害影响，地震灾害影响第四步，自然灾害影响等级划分。

对自然灾害影响评价结果，采用区域综合法、最大因子方法、类型归并方法等，对自然灾害影响分级，并赋分值。

第五步，生成自然灾害影响评价图。

将自然灾害影响评价结果按分值赋予相应色值，生成自然灾害影响评价图。

表2-6

（1）洪水灾害影响评价表,表2-6

（2）地质灾害影响评价表,表2-6（3）地震灾害影响评价表,表2-6（4）热带风暴潮灾害影响评价表,3.1划分方法及技术流程,2资源环境承载力评价资源环境要素单项评价,（7）可利用土地资源评价第一步，利用空间规划底图中的可利用土地资源数据，以乡镇为单元，计算人均可利用土地资源。

人均可利用土地资源可利用土地资源/常住人口可利用土地资源适宜建设用地面积已有建设用地面积基本农田面积适宜建设用地面积（地形坡度海拔高度）所含河湖库等水域面积所含林草地面积所含沙漠戈壁面积已有建设用地面积城镇用