巡航救助一体化管理机制和制度研究报告浙江海事局Word文档下载推荐.docx
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3.2江苏海事局
第四章国内救助体制和能力等方面存在的问题
4.1我国海上搜救管理体系的现状
4.2与先进救助国家或地区存在的差距
第五章比较和分析
5.1体系和机构
5.2联动机制
5.3加强民间救助能力建设
5.4站点布置
5.5装备和配备
5.6人才培养
5.7后勤保障
第六章相关建议
6.1巡航救助管理一体化
6.2联动机制一体化
6.3站点布局一体化
6.4装备建设一体化
6.5巡航救助技能一体化
6.6信息协调一体化
6.7后勤保障一体化
沿海巡航救助一体化是指在现有海事巡航和搜救管理体系的基础上，更加明确地提出增加人命救助功能，形成一整套集海上动态监管、搜救协调和现场施救为一体的管理机制和能力。
沿海巡航救助一体化是一项系统工程，其中包括基地码头合理布局、新型船艇添置、救助器材配备、人员队伍培养和信息化建设等多项任务。
近年来，我国内外贸易货运量持续快速增长，水上运输业发展迅猛，水运经济呈现多元化发展态势。
但由于人们对突发灾害性天气、自然航道的缺陷等客观认识上的局限性和船员安全意识和应变技能主观期望上的差异性，水上交通事故险情屡有发生，对人命财产和水域环境的清洁构成了严重威胁，人们对及时有效实施水上人命救助的需求日益迫切。
经济的快速增长和社会的和谐发展需要安全畅通的水上交通环境，需要我们建立针对现代需求的水上安全保障系统。
同时，我国是《1979年国际海上搜寻救助公约》的缔约国，做好我国搜救服务区的海难救助工作是我国应尽的国际义务。
2007年４月，国务院批准了《国家水上交通安全监管和救助系统布局规划》，确定：
到2020年，全国沿海等通航水域将基本形成“全方位覆盖、全天候运行，反应快速、救助有效”的交通安全监管和救助系统，水上交通重大事故率明显降低，安全形势根本好转。
2006-2020年的《中国海事工作发展纲要》也提出了“全国主要内河水域实现海事巡航与救助一体化，并适时向其他水域推广”的要求。
2008年，全国交通工作会议再次强调要加强水上安全监管各项工作，提升履行“三个服务”的能力和水平。
海事部门“巡航与救助一体化”管理工作于2004年下半年起步，首先在长江干线实施，经过一段时间实践，长江干线水上搜救能力明显提升，“巡航与救助一体化”渐具雏形。
但在沿海辖区，各直属海事局的“巡航与救助一体化”管理工作如履薄冰。
虽然在水上交通运输大发展的时代背景下，海事部门在技术装备上有了较大程度的改善，海巡艇数量逐年增多，且经过水上搜救实战的锤炼，巡航救助队伍的救助技能和水上救助组织协调能力不断提高。
但是，由于受到资源配置的约束，不管是管理机制和制度，还是救助船艇和救助装备、救助基地、队伍建设等，目前还都不能满足沿海水域巡航救助一体化工作的需要。
同时某些水域还存在资源重复配置、分散配置的现象，大大减弱了沿海巡航救助能力。
因此，2007年，交通部海事局在北京主持召开了《浙江沿海巡航救助一体化试点方案论证报告》审查会，在科学论证和综合考虑下果断拟定在浙江海事局进行“沿海水域的巡航救助一体化”试点工作。
在沿海水域开展巡航救助一体化工作，进一步加强海事小型巡逻船等设施的救助能力建设，提高综合利用和应急反应水平，符合我国海上搜救工作的实际需要，符合“人命救助、快速高效”的原则和“三精两关键”的要求，是实践科学发展观、落实“三个服务”，推进“链网”工程的需要。
在如何做好沿海水域巡航救助一体化工作方面，目前国内还没有成熟的经验可以借鉴，因此我们在考察长江海事局、江苏海事局巡航救助一体化实施情况的基础上，把研究重点放在了国外，重点对几个典型的经济发达海洋国家的海上巡航救助管理及装备情况进行了调查研究，其目的是向发达国家学习巡航救助方面的先进经验，制定适合我国国情的巡航救助一体化模式，从而达到提升海事监管服务水平和应急反应能力，充分展示海事系统良好形象，更好体现执政为民、以人为本和构建和谐社会理念的目的。
1.3.1研究对象
此次研究主要收集了5个典型的经济发达海洋国家巡航救助管理体制和装备方面的资料，包括西班牙、韩国、日本、美国和英国。
这几个国家，有的属于地理位置比较特殊、海上交通和水上运动繁忙的国家，如西班牙，北濒的比斯开湾是通往多佛海峡和英吉利海峡的必经之地，常年风浪较大，对海上交通安全影响很大，又南接直布罗陀海峡，水上交通异常繁忙，同时，西班牙领土海岸线长（除半岛外，还包括地中海的巴利阿里群岛和大西洋的大小加那利群岛），简陋的走私船、偷渡船众多，渔业发达（有大约13500艘渔船在海域捕鱼），旅游产业突出（大约有300000艘娱乐船只暂时或长期聚集在西班牙海域）；
有的属于各地区影响力比较大的国家，如韩国；
有的属于世界主要发达海洋国家，如美国、日本、英国等，其海上贸易量、渔船总吨位等居于世界前列。
这些国家中大部分国家具有广阔的领海和专属经济区，所从事的涉海活动与我国类似，在巡航救助方面具有一定的优势。
同时，鉴于长江干线水上搜救能力的明显提升，本次研究还考察了长江海事处和江苏海事局巡航救助一体化实施情况。
1.3.2研究范围
本研究针对的是发达海洋国家在海上巡航救助管理体制及装备方面的情况，包括其海上巡航救助主要力量、组织机构及其职责分工、协调机制、各部门职能及设施装备、人员及其培训、资金来源、救助活动开展情况等，同时兼带我国长江海事局和江苏海事局自2004年以来在长江实行巡航救助一体化所取得的成绩。
旨在通过国内外巡航救助相关启示，对比目前我国沿海巡航救助现状，分析其中不足，探索我国沿海巡航救助一体化的先进模式。
第2章国外情况介绍及特点
2.1.1概述
2.1.1.1海区概况
西班牙位于欧洲西南部伊比利亚半岛，三面环海。
北濒比斯开湾，西邻葡萄牙，南隔直布罗陀海峡与非洲的摩洛哥相望，东北与法国、安道尔接壤，东和东南临地中海。
半岛之外，西班牙的领土还包括地中海的巴利阿里群岛和大西洋的大小加那利群岛。
西班牙海岸线总长约7800公里，不包括巴利阿里群岛和加那利群岛，海岸线长约3904公里，但是海岸比较平直，真正的天然良港都集中在北部，如加里西亚自治区（Galicia）的费罗尔、蓬特维德拉和维哥等，卡塔赫纳（Cartagena）是唯一地处地中海的天然港湾。
东南部的海岸线以海滩胜地闻名。
西班牙救助区域覆盖150万平方公里，等于其国土面积的三倍。
从地理、经济和社会的角度看，西班牙处于非常脆弱敏感的环境中，三面环海，处在世界上最重要的海洋交叉口，海上交通异常繁忙，管理非常复杂。
西班牙海域渔业发达，有大约13500艘渔船在海域捕鱼，比排名第二的欧洲国家的两倍还多。
同时旅游产业也很突出，尤其是在沿海地区和各个海滩上，大约有300000艘娱乐船只暂时或长期聚集在这些地方，来自其他国家的船只也时常停泊在这里，以享受航海的乐趣。
海水和海滩的清洁和质量越来越脆弱。
此外，受西班牙高质量生活水平的吸引，近几年，成千上万的人试图通过偷渡到西班牙以改善生活，但走私偷渡船的简陋使他们的生命在偷渡过程中处于极度危险之境，西班牙海上安全救助协会平均每天救助偷渡移民84个。
同时要指出的是，在经历过几次海上事故，特别是“威望”号事故后，西班牙民众对海洋环境污染风险已非常敏感，对海上巡航救助的要求越来越高。
特殊的地理位置、复杂的海域环境、繁忙的海上交通、猖獗的走私偷渡和民众的高标准要求都充分说明了西班牙在保护海上人命安全、维护海洋环境清洁方面工作的重要性和难度。
2.1.1.2海上救援任务
海上安全救助协会是经商船总局附属于公共事业部的公共法人实体，于1992年根据国家港口和商船法组建，并于1993年开始运作。
根据西班牙港口和商船法的第90条规定，海上安全救助协会的使命是：
负责提供海上搜寻和救助服务，提供防控海上污染方面的服务，提供海上交通控制和辅助服务，提供包括拖轮和辅助船舶的服务，提供以上提及的补充服务。
2.1.1.3救援区域
国际海事组织分配给每个沿海国家一个海上搜救区域，各国负责搜救区域内海上搜救行动。
西班牙分配了超过150万平方公里面积的救助区域责任区，相当于国家面积的三倍。
这些责任区分成4个分区：
大西洋区，（直布罗陀）海峡区，地中海区和加那利群岛区。
图2.1西班牙海上搜救责任区
2.1.1.4主要成绩
西班牙近几年来的海上突发事件和人命救助情况见图2.2－2.3和表2.1。
2006年对于“海上救助”是有重要意义的一年，有关数据显示，06年各类情况创下历史新高，从1993年协会运作开始，2006是突发事件最多，参与人数最多的一年，大约发生4844起突发事件，有1000专业人士参与救援，营救38287人（其中超过30000人是在与非法移民有关的突发事件中获救的），营救人数几乎是05年的3倍。
这些数据意味着2006年每天都要营救105人，处理13起突发事件。
同时，在2006年还完成了228次环境保护行动，对314,365艘船只进行了监测。
这些重要、繁琐而极度危险性的工作都是由加那利群岛与半岛南部的“海上救助”工作人员完成的，他们为整个协会赢得了公众的信任，强有力地证明了西班牙在其所属的责任海域内对海事安全以及海洋环境保护所做出的巨大努力。
图2.21996-2006年海上突发事件变化
图2.31996-2006年突发事件涉及船舶种类及数量
表2.12000-2006年海上人命救援情况
年份
获救
帮助
撤离
死亡
失踪
总计
1996
630
2882
334
143
54
4043
1997
940
4002
355
170
39
5506
1998
1015
3972
336
181
80
5584
1999
1331
3872
359
148
52
5762
2000
1900
4875
294
190
64
7323
2001
2525
5612
312
71
8690
2002
2196
5124
281
165
43
7809
2003
6333
5563
254
230
58
12438
2004
8195
5229
323
195
114
14056
2005
7269
5947
302
136
78
13732
2006
31188
6553
303
191
38287
2.1.2体系
2.1.2.1管理模式
图2.4西班牙海上救助架构图
图2.5海上安全救助协会组织结构图
中央事务处位于马德里，设立不同部门（处）和分支、对海上安全救助协会提供必要的支持，这些机构如下：
∙操作处
∙财务处
∙电信和信息技术处
∙人力资源处
∙法律顾问处
∙外事办
∙新闻办
（1）操作处
为实现海上安全与救助协会的共同目标，主要由操作处来执行具体的活动。
因此，操作处是海上安全与救助协会负责组织海上交通服务、搜寻与救助活动和海上人命救助，以及防控海上污染的部门。
除提供以上提及的完全必要的服务外，它还提供任何需要的服务并保持和其他国家局和管理机构、以及和来自其他国家和国际组织的操作协调所需的知识、技术和设备的更新。
操作处包括下列分支：
a.国家海上救助协调中心
位于马德里的中央总部，主要行动如下：
∙对21个分布于西班牙沿岸的国家海上救助中心实施的救助与防污作业进行协调和监管。
∙与相似国际中心进行协调。
这里所述的协作特别是负责相邻救助区的国家。
∙和协作机构（搜救、海军、海关、民间海上警戒服务）在操作服务方面的协调和关系的保持。
∙接收经由COSPAS‘SARSAT应急系统、应答器的报警。
另外，该中心还参与有关海上安全海上应急监控和协调行动的国家和国际论坛，分享已开展工作中得来的经验。
b.特别行动组
由于海上救助的严肃性或技术复杂性，为提供有效的海上技术支持能力，特别操作组参与要求由海上救助协调中心提供额外能力的特别情况，该组全年全天候提供服务。
特别操作组管理马德里和科鲁尼亚的战略救助和污染控制基地。
特别操作组也包括能运抵西班牙沿岸任何地点的全年全天候值班的专业潜水员队伍，他们驻扎在两个主要基地，并配有设备。
c.研究和国际关系科
隶属于操作处的研究和国际关系分支主要目的是在下列问题时提供技术建议：
海上安全和防污染；
海事法律和国际合作；
海上运输和综合海上交通服务（欧洲网络）。
该分支的特别使命是在商船总局和国际工作组和机构，特别是与欧盟以及国际海事组织进行合作任务时，为商船总局提供技术支持；
对与西班牙有特别双边协议的国家在海上安全和防污染事项上进行合作。
谋划和协调由西班牙签署的，有关海上安全和污染控制操作的国际协定所要求的必须的训练。
d.环境科
隶属于操作处的环境科是为了满足与污染有关的问题的机构需求，尽可能提供最广泛的和操作性技术以及可能的科学建议。
为此目的，环境科一直监视有关海上污染问题；
它和科学团体建立并保持在国家级或国际水准的的联系，并通过与局其他部门发展不同项目分享信息和得到的经验。
e.控制和检查科
使命包括所有确保海上安全救助协会使用的海上、空中和陆上资源的管理、控制和操作能力维护的任务，不管这些资源是不是自己所有的。
控制和监视新的海上或空中有关救助单元建造合同的正确执行。
（2）财务处
监督和控制协会资金流动以及源于履行法律赋予的公共服务的财务信息系统，申请必要的资金，接受国家公共财务部门监督。
该处被分成两大科：
合约科和行政管理科。
按照公共管理合同法，合同科管理为执行协会赋予的任务所需费用和投资。
行政管理科管理财务系统和协会的流动资产。
它定期为决策制定准备财务信息报告，并提交给不同机构：
理事会，国家公共财务部门，税务部门等。
（3）电信和信息技术处
电信和信息技术处负责海上安全救助协会有关通信和信息技术，对系统的全面管理和生命周期（设计、执行、维护、更新和持续改进）进行策划。
（4）人力资源处
该处按照当前立法和为了完成设立的目标而由协会管理部门提供的指南，主管人力资源和地区管理活动所有相关的策略和方针。
责任范围包括：
培训、开发和挑选；
人力资源管理控制和劳动关系；
职业风险预防；
组织和综合服务。
2.1.2.2协调机制
为履行海上救助职责，海上安全救助协会沿岸线分布21个海上救助协调中心（见图5），这些位置是以满足覆盖沿岸区域和西班牙海上搜救区需要为基础的，总负责面积相当于西班牙国土面积的3倍，约有150万公里的海域。
海上安全救助协会通过救助协调中心对所有需要的人力和物质资源进行协调。
救助协调中心的功能包括：
∙控制和防止海上事故
∙海上交通控制
∙海上救助协调/海上污染反应控制和协调
∙海事活动和港口紧急事件控制
∙航海通告
∙为海事管理机构提供支持和信息，必要时为其它当局和机构提供。
图2.62006年各救助协调中心处置的紧急情况
救助协调中心的类型有以下几种：
∙CNCS:
国家级海上救助协调中心，协调所有外围中心，并作为与国际上类似中心联系与协调的纽带。
∙CZCS:
区域级海上救助协调中心，使用雷达和无线电测向仪覆盖通航分隔，对A2海区进行通信覆盖（至少100英里）
∙CRCS：
地区海上救助协调中心，对靠近不同港口和海岸的区域提供雷达和无线电测向覆盖，并对A2海区进行通信覆盖（至少100英里）
∙CLCS：
地方海上救助协调中心，对进入和操纵具有高风险的地方实行雷达、无线电测向和VHF通信覆盖，对A1区域通信覆盖（20-30海里）。
其中，位于TARIFA、FINISTERRE和ALMERIA的海上救助协调中心被赋予海上交通监督任务，因为在这些海区已经建立分道通航制。
在Bilbao,Gijó
n,Santander,ACoruñ
a,Vigo,Huelva,Cá
diz,Algeciras,Almerí
a,Cartagena,Valencia,Tarragona,Barcelona,PalmadeMallorca,LasPalmasdeGranCanariaand
SantaCruzdeTenerife的16个海上救助协调中心也对到达或离开这些所在港口的动态船舶进行交通监督任务。
位于Palamó
s海上救助协调中心，由于在夏季该区域发生紧急数量增加而进行季节性的运作。
最后，在CASTELLON的海上救助协调中心也和协调港口服务的港务长办公室一道办公。
2.1.3装备和配备
西班牙海上救助队伍配备有4艘可以控制海上污染的大型多功能救助船，12艘专业救助船以及53艘快速救助船。
空中救援队伍由9架直升机和4架固定翼飞机组成，具体布置如图5。
由海事安全救助协会负责管理的这些营救工具并没有固定的地点，除了分布在西班牙海岸线上的21个救援协调中心外，其余救援工具都遵循在最短时间内作出反应的原则进行服务。
救助装备和设施发展规划如下表：
表2.2西班牙救助装备和设施发展规划
救助工具
2006.12
2009
“Salvamares”船
40
49
55
多功能快速船
10
拖轮
12（租用9艘）
13（租用10艘）
多功能船
3
4
收集船
1
战略基地
2
5
6
潜水基地
固定翼飞机
4（租用）
直升机
10（租用2架）
60
86
106
2.1.3.1多功能船
西班牙目前拥有4艘多功能船：
“海之光”号，“米盖尔塞万提斯”号和“唐印加”号“卡拉拉·
加博阿莫尔”号，他们的多功能主要表现在三方面：
∙营救人命
∙拥有收集海洋废物的能力，防治海洋污染
∙拖拽船只以及其他海事用途
“海之光”号和“米盖尔·
德·
塞万提斯”号是最早的多功能船，分别于2005年夏天和2006年初开始工作。
他们的设计是为了应对恶劣的天气状况，“海之光”号和他的孪生兄弟“米盖尔·
塞万提斯”号可以为大型船只提供拖拽服务，也可以参与救援行动，救火和抗击污染。
56米长，128吨的拖带能力，操作性很好，这两艘新型的救援船每一艘都拥有287立方米的收集能力，还拥有带有吸泵的收集臂，海上碳氢化合物吸泵，“撇油器”以及船上储存罐。
“唐印加”号2006年12月1日加入船队，同型号船“卡拉拉·
卡博阿莫尔”号在2007年初加入，是现在欧洲现存抗污救援最完善的船只，船长80米，228吨拖带能力，超过1750立方米的收集废物的能力。
这四艘多功能船的加入（之前没有这类型的船）完善了西班牙2006-2009国家救援计划，海事救援中收集海上废物的能力显著提高，2004年仅为80立方米，目前已达到2404立方米，到2009年将达到7300立方米的收集能力。
多功能船可以充当海上平台来支持海上操作，他们拥有足够的空间来保证潜水者的工作以及辅助器械和通信中心的工作。
多功能船拥有动态安置、夜视照相机、消防设施以及两个不同的收集油污染物的系统，这些设施不仅可以分开使用，还可以调整共同使用以满足任何类型突发状况的需要。
表2.3多功能船状况
船名
建造日期
功率
拖力（吨）
长度（m）
配员
地区
海之光
10300
125
56
13
加那利群岛
唐印加
21700
228
16
加利西亚
米盖尔·
德
·
塞万提斯
海峡地区
卡拉拉·
卡博阿莫尔
2007
地中海
2.1.3.2拖轮
所有的拖轮可以拖拽大型船舶，并有处理重大事故的能力（火灾、污染、打捞等）。
这些拖轮部署在西班牙海岸线上，时刻准备出海行动实施救援。
西班牙国家救援计划打算彻底更新拖轮船队，计划投入7艘新的拖轮。
因此，在2009年，海事安全救助协会将拥有10艘完全属于自己的拖轮，拖带能力50－100吨。
表2.4自有拖轮状况
阿隆索·
查韦斯
1987
8640
105
63
14
西坎塔布里亚
彭塔撒琳娜
1982
8800
97.7
西加那利
彭塔玛尤尔
1984
8000
81
北地中海
表2.5租用拖轮状况表
安塔蒂克
8160
95.6
51.18
南地中海
利亚德威戈
1990
8780
92.7
68
巴利阿里群岛
伊柏萨瓦II
1974
4500
50
36.9
7
东
坎塔布里亚
伊柏萨瓦I
1973
北
伊柏萨瓦III
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