当前交通综合行政执法研究.docx

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当前交通综合行政执法研究

当前交通综合行政执法研究

一、当前交通行政执法的问题与不足　　

改革开放以来，交通部按照立法与执法并重、执法与监督并举的原则，相继出台了一批交通行政法律、法规和规章，为交通改革和发展提供了法律保障。

与此同时通过培训等狠抓了执法队伍建设，加大了交通执法力度，强化了依法行政、依法管理，取得了一定成绩。

但随着经济、社会的发展，原有的行政管理与执法中也暴露了一些问题与不足，其中最为严重的就是现行分散执法模式的存在。

分散执法模式指的是公路、水路交通系统内各专业行政执法机构按照各自的职能分工，独立行使交通行政执法权。

在这种执法模式中，交通行政执法权分散在交通行政部门的各专业管理局（处、段和站、所等），通过所属专业执法队伍在职责范围内独立地行使执法权。

随着社会经济的发展，这种各自为战、自成一体的执法模式，既不适应社会经济的发展需求，也不符合中央提出的行政执法机构“统一、精简、效能、文明”的要求。

具体表现在：

1、执法机构多头，力量分散。

目前，交通行政执法的主体大体可以分为公路局（处、站）、航道局（处、站）、港口局、运输管理局（处、所）、海事局与船检局等。

有的还在此基础上有进一步的细化、分类，如公路管理中又有地方分出了公路管理局、高等级公路管理局、养路费征收管理局、收费公路管理局等；运输市场管理中有的市又分出了公路运输管理处、航运管理处、汽车维修管理处、稽查队等。

而且，各个省甚至同一个省的不同地级市的交通执法、管理体制都完全不一样，执法机构不仅多而且不同。

同时由于执法机构分散，每个执法机构的执法力量都严重不足。

如至2019年底，江苏省高速公路达到了3355公里，高速公路路政执法人员九百多人，几乎是平均每4公里1个人，远远低于交警每公里1个人的标准，执法力量严重不足，执法人员是疲于奔命。

据调查统计，2019年浙江省台州市路桥区有正式行政执法人员69人，通过审批的临时行政执法人员8人，持执法证且从事执法工作人员77人，分别分散于公路管理段、公路运输管理所、公路运输稽征所、港航管理所等部门的专业执法机构中。

由于执法工作量大而人员不足，几乎每个部门都存在着大量聘用临时工、借用人员参与行政执法的情况。

但是，如果从绝对数量来看，交通行政执法队伍又显得很庞大。

江苏全省的交通行政执法共有九大门类，涉及公路、航道、运管、海事等部门，全省的交通行政执法从业人员达两万多人　　

2、交通行政执法职责不清，分工不明，职能交叉，缺乏有效的配合与协作。

一是交通行政管理本身职权分散，职能交叉。

如超限运输，从维护公路及其附属设施的完好来说可属路政执法范围，但从扰乱货运市场等后果来看应属运政执法范围。

在管理过程中曾经出现对违法违章行为谁都可管、甚至是抢着管的现象。

又如有的地方同时行使公路路政行政执法职能的交通厅（局）和公路局。

因为实施主体是同一个交通主管部门，这不仅会违反《行政处罚法》中“一事不再罚”的原则，而且造成公路“三乱”，导致“执法扰民”。

二是由于交通执法是按专业进行的，公路路政、公路养路费稽征、道路运政等执法队伍都有执法的职责，经常会出现一条路上交通部门多头执法状况，严重影响交通部门的形象。

有的地方，甚至将路政管理分设干线公路与县乡公路路政，造成多头管理。

三是由于部门权力交叉产生的政出多门现象，在有些管理领域仍然存在。

这些规章之间的执法主体、执法依据、执法程序都不一致，导致了这些行业管理上的混乱。

如汽车驾驶员培训就涉及交通、公安二个部门管理。

部门与部门之间彼此冲突时有发生。

又如出租车运输，因公路市场而生的违章建筑等与城建、公安、工商部门都有关联，执法有阻力，有难度，造成违法行为得不到及时纠正和制裁。

四是路政、运政、规费征稽行政执法人员穿着同一款式的制服（制服基本相同，只是臂章上标明的路政、运政和征稽文字不同）、佩戴同一款式的行政执法证件，但各自受权的行政执法职能却是完全不同的，等等。

　　3、执法行为不够规范，行政不作为现象较为突出。

按照《行政处罚法》和《交通行政处罚程序规定》，实施行政处罚程序复杂，有一定操作难度，部分管理机构怕当被告或被错案责任追究，以及影响到单位整体考核达标等因素，在工作中采取大事化小，小事化了或以教代罚造成执法不严，违法不究；执法人员怕麻烦，怕赔偿，怕败诉给单位和个人造成不良影响，产生畏缩心理和消极情绪，执法中该用一般程序的用简易程序等，出现该管的不管，该履行的职责不敢履行，该处罚而不处罚的不作为，致使行政管理不力。

有的执法单位为了经济利益，往往会执法目的于不顾，违背法定程序实施行政处罚等，造成了很坏的影响。

4、行政执法队伍整体素质参差不齐，管理水平远不能适应交通发展的需要。

行政执法是一项法律性、政策性很强的综合性工作，不但要求具有较高的政治素质，还应具备相应的法律知识和行业管理政策与专门知识，虽然经过执法资格培训和岗位业务培训，但仍有不少执法人员文化水平低，业务能力差。

据了解，相当一部分执法人员未能达到交通部规定的45周岁以下人员必须达到大专以上文化的要求。

他们不少来自养路工、退伍军人等等，不仅文化程度偏低，而且缺乏正规的专业知识，尽管交通部门每年都进行培训，但由于先天不足，取得效果并不十分理想。

主要表现为：

法律文书制作不规范，适用法律条文不当；重实体，轻程序；特权思想严重，执法不文明；处罚随意性大；一些行政领导习惯于以言代法，以权代法，人为造成执法不公。

6、经费困难，手段落后。

由于交通执法人员未能纳入公务员或全额拨款事业单位工作人员管理，经费长期得不到解决，只能靠自收自支的罚没款维持。

人头经费加上办公用房、车辆和装备开支，费用很大。

由于人头经费占据主体，执法检查、人员培训及必要的交通、通讯、勘验取证、装备所需经费无法及时落实，制约了交通行政执法工作的开展。

在现实中，由于现行交通行政执法队伍基本上都是自收自支的事业单位，经费来源主要靠规费收入，这造成一些基层执法单位执法不规范，管罚不分、以罚代管，以求通过一部分交通行政罚没款的返还来补助办案经费。

同时，现行的交通行政执法模式，是政策法规的决策权与执行权合一，管理审批权与监督处罚权合一，不利于从制度上保障执法公正和廉洁，容易滋生官僚主义和腐败。

为解决上述问题，各地都进行了综合执法改革的不同尝试，并取得了较好的成果。

所谓综合执法是指《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定的一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，或者是指一个部门内部不同门类的行政执法由一支行政执法队伍行使的制度。

重庆市、广东省作为国家确定的试点，在党委、政府的正确领导下，经过交通职工的努力，试点工作至少在几个方面取得了成效：

一是统一了交通执法队伍，相对集中了行政处罚权，避免了多层执法、多头执法和重复执法，为规范执法、公正执法创造了条件。

二是精简了执法机构和人员，提高了执法的效能，优化了执法的资源，加大了执法的力度。

三是解决了交通行政执法队伍长期以来存在的性质问题、级别问题、编制问题、经费渠道问题，强化了执法的主体地位，为提高执法队伍素质奠定了基础。

四是规范了执法队伍管理，为下一步提高执法队伍素质、规范执法行为摸索了一些经验。

福建省交通厅目前正在研究论证综合执法改革方案。

北京市交通执法总队，成立相对比较早，发挥的作用也非常明显，但是它履行的主要职能是运政执法管理和海事管理，其他的执法还没有综合进来。

所以从一定意义上讲，北京市实行的还不是综合执法体制，所以叫“大帽子小脑袋”。

河北个别县搞了联合执法，总体上还处在探索阶段。

山西运城市的交通执法体制改革在市管范围内实行了一支队伍上路、一种管理模式、一套信息管理系统。

但是省交通厅还有路政、运政和稽征三条线执法机构。

成都市交委的执法体制改革力度比较大，解决了综合执法的机构和编制问题。

但是综合执法人员的工资关系、行政关系基本还在原单位，目前只是将这些同志集中在一起办公。

陕西省交通厅拟订的执法体制改革方案考虑的非常周到，严格按照国务院的要求实行两个相对集中、两个相对调整、两个相对分开。

河南省交通厅在济源市和孟州市抓了两个点，取得了明显成效。

辽宁省沈阳市的交通行政执法体制改革起步比较早，效果也是比较好的，但是个别关系还没有完全理顺，还要作进一步的努力。

上海市城市交通局也成立了执法总队，但是从上海管辖的范围来看主要是运政执法。

杭州市介绍的主要是水上的综合执法，效果也非常明显。

最后孟州市的同志介绍了他们实行综合执法体制改革以后，取得的政治、经济、社会方面的效益。

   二、综合执法改革的设想　　

（一）综合执法的指导思想　　

综合执法的指导思想应该是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以全面推行依法行政，转变政府职能为目标，改革和创新交通行政执法体制，逐步建立与社会主义市场经济体制和交通又快又好发展相适应的机构统一、权责明确、行为规范、运转协调、保障有力、监督有效、廉洁高效的交通综合执法体制，建设政治合格、素质过硬、业务精通、作风优良、纪律严明的交通行政执法队伍。

（二）坚持的原则　　

一是从实际出发，充分考虑交通行业的特点。

交通行业点多线长、面广分散，同时具有技术性、系统性、网络性强的特点，开展交通综合执法改革必须从实际出发，根据交通发展规律与特点设置综合执法机构。

二是转变职能，规范管理。

要进一步转变政府部门行政执法的方式，实行行政职能与执法监督相对分离，明确交通综合执法机构的性质和职责。

三是精简原则。

通过综合执法改革，实现机构精简，效能提高。

同时，以职能转变为核心，整合交通行政执法职能，理顺关系，实现权责一致和执法重心下移，形成既有合理分工，又相互配合的交通综合行政执法运行机制。

在减少执法机构、执法人员总量的同时，提高执法效率，降低执法成本。

四是上下联动，整体运作。

从整体上考虑改革方案，从点上着手推进改革。

将交通综合行政执法工作与深化行政管理体制改革、事业单位改革、创新政府管理方式有机结合起来，省、市、县交通综合行政执法改革上下联动，统筹规划，整体推进，分级实施。

必须形成整体的改革方案。

然后先从上面往下推，这样比较顺。

五是积极探索，稳步推进。

改革要以积极的态度去探索，勇于创新，因地制宜，处理好改革发展稳定的关系，有重点、分阶段的稳步推进，不搞一刀切，不强求一种模式。

改革过程当中要着眼于把握好三个重点问题：

一是改革必须是在交通主管部门领导下进行，绝不能把交通执法职能或交通执法机构纳入其他政府部门去管理。

这是改革的核心。

二是改革的基本思路，是要力争实现交通行政执法机构名称、机构性质、机构职能、管理体制、人员编制、执法标识、经费渠道，甚至于着装的统一。

这是改革的关键。

三是改革的难点在于探索交通行政执法单位与交通主管部门和几个业务管理机构之间协调运转的机制。

通过实施综合执法，要增强执法的合力，促进行业管理，树立良好的行业形象。

（三）必须考虑解决的问题　　

综合执法体制改革的内容应该着眼于以下五个方面：

一是建立交通综合行政执法机构。

改革要按照国办发[2019]56号文件的要求，组建交通综合行政执法机构，相对集中行使有关交通法律、法规、规章赋予交通主管部门、交通业务管理机构的检查处罚职能。

二是明确交通综合行政执法的职能。

开展交通综合行政执法改革，要按照决策指导职能和检查处罚职能相对分离的原则，合理划分交通主管部门、交通管理机构与交通综合行政执法机构的职责权限。

三是明确交通综合行政执法机构的性质和编制。

根据国办发[2019]56号文件的规定，新组建的交通综合行政执法机构的性质应定为行政机构，由交通主管部门归口管理，其编制使用行政执法专项编制，经依法批准成立的交通综合行政执法机构，具有交通行政执法主体资格，对其作出的行政行为独立承担法律责任。

四是明确建立交通综合行政执法机构的经费渠道。

交通综合行政执法机构的经费，按照国发[2019]17号文件的规定，由财政予以保障。

交通综合行政执法机构严格实行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，罚没收入统一使用财政部门制定的票据，并全额上缴。

五是加强交通行政执法队伍建设。

交通综合行政执法人员按照公务员和交通行政执法职业特点进行管理。

交通综合行政执法机构的行政执法人员主要从现有交通行政执法人员中选用，也可以适当向社会公开招录。

所有被录用的交通行政执法人员，都应当按规定参加岗前培训，经省级交通主管部门组织考核合格，取得交通行政执法证后，方可上岗执法。

（五）加强保障、保证改革的协调、有序开展　　

一是主动取得地方党委、政府对改革的支持和领导。

改革的内容很多、涉及的关系也很复杂，离开地方党委、政府的支持一条也解决不了，所以必须主动地争取地方党委、政府对改革的支持和领导，在这个问题上不要怕慢，好事多磨。

二是加强领导，周密部署。

全省交通综合行政执法改革工作由省编办、省交通厅负责指导，各级机构编制部门、交通行政主管部门组织实施。

交通综合行政执法改革情况复杂，政策性强，涉及面广，各级政府和交通行政主管部门必须坚持积极稳妥的方针，统筹安排，周密部署。

要做深入细致的思想工作，加强宣传教育，使大家理解改革，支持改革，积极参与改革，使我们的改革取得成功。

三是精心组织，有序推进。

省级交通综合行政执法方案由省交通厅提出，报省编办审批。

市、县级交通综合行政执法改革由同级交通行政主管部门根据本方案精神，提出本级交通综合行政执法方案，经同级机构编制部门审批后报上一级机构编制部门备案。

　　四是严肃纪律，规范管理。

各地各部门要从大局出发，积极支持和配合改革工作，确保日常工作不中断，防止国有资产流失。

要严格组织、财经、保密和机构编制纪律，做到令行禁止，按规定处理好人财物的问题，任何单位和个人不得借机构调整归并之机，突击增编、提干、进人、分钱分物和转移资产。

各级行政监察部门要加强监督　　

五是妥善处理改革与稳定以及正常执法工作的关系。

在改革的过程中要，不要因为改革引起不稳定或者影响正常的执法活动。

三、综合执法的方案　　

目前，全国各地对交通综合执法都进行了积极的、有益的探索，取得了较好的社会效果。

总结起来，主要是相对集中了监督检查、强制措施、行政处罚权，由一个机构行使。

在这里，我们从理论上进行研究，没有拘泥于实际中的模式，提出了三种模式：

一是成立综合执法机构（交通综合执法局或者交通综合执法总队）的模式。

相对集中交通部门的监督检查、强制措施、行政处罚权，交由一个机构统一行使。

二是重组公路管理局、港航管理局，成立公路、水上交通综合执法机构的模式。

按照业务划分，将现有的职能进行梳理、整合，成立两个主要的执法机构，路上的执法职能由公路管理局统一行使，公路管理局同时增挂公路执法局的牌子，公路执法局相对独立行使路政、运政、养路费征稽以及收费公路管理中的监督检查、强制措施、行政处罚权；水上的交通执法职能统一由港航管理局统一行使，港航管理局同时增挂港航执法局的牌子，港航执法局相对统一行使航政、水运、海事和航养费等规费征收中的监督检查、强制措施、行政处罚权。

三是重组公路管理局的模式。

将涉及公路管理的管理职能，进行综合。

这是个小方案。

（一）成立综合执法机构（交通综合执法局或者交通综合执法总队）　　

1、整合职能，理顺关系。

清理、整合省、市、县交通部门及交通领域事业、企业单位的公路运政、水路运政、公路（含高速公路，下同）路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查、海事等方面的监督检查、行政处罚、行政强制等职能，明确各级交通综合行政执法机构的职责。

省级：

根据交通行政管理法律、法规、规章，指导、监督全省交通行政执法工作；组织协调重大执法任务及跨区域行政执法工作。

市、县级：

根据交通行政管理法律、法规、规章，具体行使辖区内的公路运政、水路运政、公路路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查、海事等方面的行政执法职责；对公民、法人或者其他组织遵守交通行政管理法律、法规、规章的情况进行监督检查，依法纠正和查处有关违法违规行为，并对违反交通行政管理秩序的行为实施行政处罚。

2、整合机构，调整体制。

在整合交通执法职能的基础上，调整交通行政执法体制，清理、归并和调整执法机构和执法力量，组建省、市、县（市、区）交通综合行政执法机构，分别作为省、市、县（市、区）交通行政主管部门的内设机构，以同级交通行政主管部门的名义实施综合行政执法。

实行交通综合执法后，交通领域的其他机构，包括事业、企业单位不再承担行政执法职能，原承担执法职能的事业单位，要结合事业单位改革进行职能调整、整合或撤销。

各级交通行政主管部门的职能、内设机构、人员编制应根据本方案的精神进行调整并重新修订“三定”规定。

3、规范管理，强化监督。

（1）规范执法机构名称。

各级交通综合行政执法机构名称分别规范为“执法监督处、科、股”，同时，省级加挂“综合行政执法局（或者总队）”牌子，正处级建制，局长（或者总队长）可由副厅级干部担任；地级市加挂“××市交通局综合行政执法局（或者支队）”牌子，正科级建制，局长（或者支队长）可由副处级干部担任；县（市）加挂“××县（市）交通局综合行政执法局（或者大队）”牌子，市辖区加挂“××区交通局综合行政执法分局（或者大队）”牌子，均为正股级建制，局长（分局局长或者大队长）可由副科级干部担任。

（2）重新核定人员编制。

全省交通综合行政执法机构使用行政执法专项编制。

省交通厅和各地级以上市编委根据精简、效能的原则，分别提出省交通厅综合行政执法局和全市交通综合行政执法机构人员编制方案，报省编委审批，省编委重新核定并分配下达总额，分级管理。

实行综合执法后，由同级机构编制部门收回相应机构原用于执法的行政或事业编制。

（3）严格执法经费管理。

交通综合行政执法所需经费纳入同级财政预算。

行政执法严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，罚没收入按规定全额上缴财政。

（4）加强执法机构建设。

合理设置执法岗位，优化执法人员结构，增强政治素质和业务素质，切实提高执法能力和水平。

按国家有关政策，加强执法队伍建设。

（二）成立公路、水上交通综合执法机构（公路综合执法局、港航综合执法局）　　

1、整合职能，理顺关系。

清理、整合省、市、县交通部门及交通领域事业、企业单位的公路管理、公路运输管理、公路养路费征收和航道、水运、海事、航养费征收以及履行的港口管理职能。

公路管理、公路运输管理、公路养路费征收等职能由公路管理局统一行使；航道、水运、海事、航养费征收以及履行的港口管理职能由港航管理局统一行使。

在此基础上，清理、整合省、市、县交通部门及交通领域事业、企业单位的公路运政、水路运政、公路（含高速公路，下同）路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查、海事等方面的监督检查、行政处罚、行政强制等职能，分别明确各级公路、港航综合行政执法机构的职责。

省级：

根据交通行政管理法律、法规、规章，分别指导、监督全省公路、港航行政执法工作；组织协调重大执法任务及跨区域行政执法工作。

市、县级：

根据交通行政管理法律、法规、规章，分别具体行使辖区内的公路运政、公路路政、公路养路费等交通规费和水路运政、航道行政、港口行政、海事、航养费等交通规费稽查等方面的行政执法职责；对公民、法人或者其他组织遵守交通行政管理法律、法规、规章的情况进行监督检查，依法纠正和查处有关违法违规行为，并对违反交通行政管理秩序的行为实施行政处罚。

2、整合机构，调整体制。

在整合交通执法职能的基础上，调整交通行政执法体制，清理、归并和调整执法机构和执法力量，分别组建省、市、县（市、区）公路、港航综合行政执法机构，作为省、市、县（市、区）公路管理局、港航管理局的内设机构。

实行交通综合执法后，交通领域的其他机构，包括事业、企业单位不再承担行政执法职能，原承担执法职能的事业单位，要结合事业单位改革进行职能调整、整合或撤销。

各级交通行政主管部门的职能、内设机构、人员编制应根据本方案的精神进行调整并重新修订“三定”规定。

3、规范管理，强化监督。

（1）规范执法机构名称。

各级公路、港航综合行政执法机构名称分别规范为“执法监督处、科、股”，同时，省级加挂“公路或者港航综合行政执法局（或者总队）”牌子，局长（或者总队长）可由省局局长兼任；地级市加挂“××市公路或者港航综合行政执法局（或者支队）”牌子，局长（或者支队长）可由市局局长兼任；县（市）加挂“××县（市）公路或者港航综合行政执法局（或者大队）”牌子，市辖区加挂“××区公路或者港航综合行政执法分局（或者大队）”牌子，局长（分局局长或者大队长）可由县、市辖区局局长兼任。

（2）重新核定人员编制。

全省公路、港航综合行政执法机构使用行政执法专项编制。

省交通厅和各地级以上市编委根据精简、效能的原则，分别提出省综合行政执法局和全市交通综合行政执法机构人员编制方案，报省编委审批，省编委重新核定并分配下达总额，分级管理。

实行综合执法后，由同级机构编制部门收回相应机构原用于执法的行政或事业编制。

（3）严格执法经费管理。

交通综合行政执法所需经费纳入同级财政预算。

行政执法严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，罚没收入按规定全额上缴财政。

（4）加强执法机构建设。

合理设置执法岗位，优化执法人员结构，增强政治素质和业务素质，切实提高执法能力和水平。

按国家有关政策，加强执法队伍建设。

（三）重组公路局，并成立公路综合执法局　　

1、整合职能，理顺关系。

清理、整合省、市、县交通部门及交通领域事业、企业单位的公路管理、公路运输管理、公路养路费征收职能。

公路管理、公路运输管理、公路养路费征收等职能由公路管理局统一行使。

在此基础上，清理、整合省、市、县交通部门及交通领域事业、企业单位的公路运政、公路（含高速公路，下同）路政、养路费等交通规费稽查方面的监督检查、行政处罚、行政强制等职能，明确各级公路综合行政执法机构的职责。

省级：

根据交通行政管理法律、法规、规章，指导、监督全省公路运政、公路（含高速公路，下同）路政、养路费等行政执法工作；组织协调重大执法任务及跨区域行政执法工作。

市、县级：

根据交通行政管理法律、法规、规章，具体行使辖区内的公路运政、公路路政、公路养路费等交通规费方面的行政执法职责；对公民、法人或者其他组织遵守交通行政管理法律、法规、规章的情况进行监督检查，依法纠正和查处有关违法违规行为，并对违反交通行政管理秩序的行为实施行政处罚。

2、整合机构，调整体制。

在整合交通执法职能的基础上，调整交通行政执法体制，清理、归并和调整执法机构和执法力量，分别组建省、市、县（市、区）公路综合行政执法机构，作为省、市、县（市、区）公路管理局的内设机构。

实行交通综合执法后，交通领域的其他机构，包括事业、企业单位不再承担行政执法职能，原承担执法职能的事业单位，要结合事业单位改革进行职能调整、整合或撤销。

各级交通行政主管部门的职能、内设机构、人员编制应根据本方案的精神进行调整并重新修订“三定”规定。

3、规范管理，强化监督。

（1）规范执法机构名称。

各级公路综合行政执法机构名称规范为“执法监督处、科、股”，同时，省级加挂“公路综合行政执法局（或者总队）”牌子，局长（或者总队长）可由省局局长兼任；地级市加挂“××市公路综合行政执法局（或者支队）”牌子，局长（或者支队长）可由市局局长兼任；县（市）加挂“××县（市）公路综合行政执法局（或者大队）”牌子，市辖区加挂“××区公路综合行政执法分局（或者大队）”牌子，局长（分局局长或者大队长）可由县市辖局局长兼任。

（2）重新核定人员编制。

全省公路综合行政执法机构使用行政执法专项编制。

省交通厅和各地级以上市编委根据精简、效能的原则，分别提出省综合行政执法局和全市交通综