国务院关于加强市县政府依法行政的决定.docx
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国务院关于加强市县政府依法行政的决定
《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》
《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》是国务院专门就加强市县政府依法行政发布的第一个决定，是国务院继2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》后，为全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府而作出的又一项重大举措。
国务院法制办从2006年12月起着手《决定》的研究、起草工作。
经过反复调研、征求意见，于2008年4月30日，国务院第7次常务会议讨论并原则通过了决定草案。
2008年5月12日，国务院正式下发了《决定》（国发〔2008〕17号）。
一、《决定》出台的背景、重要意义
（二）《决定》发布实施的重大意义
1、有利于巩固党的执政基础。
依靠人民、坚持代表最广大人民群众的根本利益，是我们党的立党之本、执政之基和力量之源。
大力加强市县政府依法行政，从制度上规范行政权力与公民权利的关系，保障人民群众有序参与政府管理，监督行政机关依法办事，保证来自人民的权力真正为人民服务，有利于增强广大人民群众对党和政府的认同、拥护和支持，密切党和政府与人民群众的血肉联系，巩固党的执政基础。
2、有利于保障科学发展观的贯彻落实。
市县政府是国家法律法规和政策的重要执行者，是地方经济社会事务的主要管理者。
大力加强市县政府依法行政，把体现科学发展要求的法律制度落实到基层，贯穿于政府工作的各个环节，依法决策、依法管理，有利于妥善处理眼前与长远、局部与全局利益、经济与社会发展的关系，实现经济社会又好又快发展。
3、有利于夯实构建社会主义和谐社会的基础。
和谐社会首先应该是法治社会。
和谐社会不是没有矛盾纠纷，而是从制度上能够较好地防范矛盾纠纷的发生，有了矛盾纠纷又能够得到及时、公正、圆满的解决。
大力加强市县政府依法行政，平衡好各种利益关系，规范和约束行政权力，有助于从源头上预防和减少各种矛盾和纠纷的发生，及时有效地化解已经产生的矛盾和纠纷，维护社会稳定，实现社会和谐。
4、有利于加强政府自身改革和建设。
当前，市县政府的改革和发展任务越来越繁重，面临的矛盾和问题越来越复杂，这就要求市县政府要加强自身的改革和建设，全面提高行政效能，增强政府的执行力和公信力。
大力加强市县政府依法行政，进一步转变市县政府职能，有助于市县政府更好地履行宪法和法律赋予的职责，增强社会管理和公共服务的能力，提高行政管理水平，着力解决好人民群众反映强烈的问题；有助于依法规范行政行为，防止行政权力的缺失和滥用以及腐败现象的产生，促进政风的进一步好转。
二、《决定》的主要内容、特点
（一）主要内容
1、充分认识加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性；
2、大力提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力；
3、完善市县政府行政决策机制；
4、建立健全规范性文件监督管理制度；
5、严格行政执法；
6、强化对行政行为的监督；
7、增强社会自治功能；
8、加强组织领导。
（二）特点
1、完善制度。
加强市县政府依法行政，完善制度是前提。
用制度来管权、管事、管人，用制度来规范、约束和引导行政机关的行为，用制度来提高行政工作的质量和效率，努力把市县政府行政行为纳入规范化、制度化、常态化的轨道。
以行政决策为例。
《决定》的第三部分规定了行政决策特别是重大行政决策的关键环节的各项制度，主要有重大行政决策提取意见制度、合法性审查制度、集体决定制定、实施情况的后评价制度以及责任追究制度。
同时，还对重大行政决策的听证制度做了专门规定。
2、强化监督。
加强市县政府依法行政，强化行政监督是关键。
权力一旦失去监督，就很容易被滥用，甚至滋生腐败。
多年来的实践证明，完善监督机制、拓宽监督渠道、加大监督力度，是促使行政机关工作人员严格依法行政，防止行政权力滥用，预防和制止腐败的有效途径。
《决定》规定要从三方面强化对行政行为的监督：
充分发挥社会监督的作用，更加注重发挥社会舆论和人民群众监督的作用；强化行政系统内部监督，认真做好行政复议、行政应诉工作；积极推进政府信息公开，确保公众的知情权、参与权、表达权和监督权。
3、严格责任。
“令在必信，法在必行”，“有法不行，与无法同”。
严格责任追究，是惩戒违法行政，确保法律法规和政策全面正确实施，维护人民群众合法权益的重要保障。
《决定》重点从三个方面作出了规定：
（1）在行政决策方面，规定对应当听证而未听证的、未经合法性审查或经审查不合法的、未经集体讨论作出决策的，以及依法应当作出决策而不作出决策，玩忽职守、贻误工作的，依照行政机关公务员处分条例的规定给予有关人员处分。
（2）在行政执法方面，规定对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，依照违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定给予有关人员处分；对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照行政机关公务员处分条例给予直接责任人处分。
（3）在组织领导方面，规定要加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责制；市县政府不履行对依法行政的领导职责，导致本行政区域一年内发生多起严重违法行政案件、造成严重社会影响的，要严肃追究该市县政府主要负责人的责任。
4、树立理念。
思想是行动的先导。
加强市县政府依法行政，树立法制观念是根本。
要大力提高市县政府工作人员依法行政的意识和能力，培养和提高市县政府工作人员、特别是领导干部的法律思维能力，牢固树立社会主义法治理念，弘扬社会主义法治精神。
《决定》分别对领导干部、拟录用公务员、行政执法人员的法律知识学习、培训和考试考核做了明确规定：
（1）对领导干部，规定要健全学法制度，建立健全政府常务会议学法制度、专题法制讲座制度、集中培训制度，使领导干部养成依法行政、依法办事的习惯；加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试，考查和测试结果作为任职的依据。
（2）对拟录用公务员，规定要加大录用考试法律知识测查力度，增加法律知识在相关考试科目中的比重，对从事行政执法、政府法制等工作的公务员还要进行专门的法律知识考试。
（3）对行政执法人员，规定要强化培训，培训情况、学习成绩要作为考核内容和任职晋升的依据。
三、对《决定》各主要部分的介绍
（一）第二部分大力提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力
1、依法行政的意识和能力的主要含义
是指行政机关工作人员尊重法律、自觉掌握和运用法律实施行政管理，维护国家利益和公民合法权益的意识和能力。
2、依法行政能力可以分为三个层次。
（1）依法率责的基本知识；
（2）依法行政意识；
（3）依法行政所必须的法律思维。
3、提高市县政府行政机关工作人员依法行政能力，应当着力做好三方面的工作。
（1）加强行政机关工作人员法律知识培训。
行政机关工作人员要掌握宪法和相关法律、规范政府共同行为的法律法规以及所从事工作所依据的法律法规。
（2）强化行政机关工作人员依法行政意识。
依法行政意识主要包括：
权力本原意识。
指行政权力来源于人民的委托，其行使的目的在于服务人民。
依法行政本质是依法规范和约束行政权力，首先是依法治官、依法治权。
合法行政意识。
实施行政行为，应当依照法律、法规、规章的规定进行。
合理行政意识。
行使行政权力应当客观、适度、理性。
一是实施行政行为，应当遵循公平、公正原则，平等对待行政相对人，不偏私、不歧视。
二是行使行政裁量权应当符合法律目的，采取的措施和手段必须必要、适当。
三是可以采用多种方式实现行政目的，应当尽量避免采用损害当事人权益的方式。
程序意识。
一是实施行政行为，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见。
二是要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
三是行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
诚实守信意识。
一是行政机关发布的信息应当全面、准确、真实。
二是非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此受到的财产损失依法予以补偿。
责任意识。
一是行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。
二是行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。
（3）培养行政机关工作人员法律思维。
法律思维是一种权衡利弊、瞻前顾后、照顾其它的思维方法。
行政机关工作人员要具备习惯用法律思维来研究情况、分析问题、解决问题的能力。
（二）第三部分完善市县政府行政决策机制
1、行政决策、重大行政决策的含义
（1）行政决策是指行政组织为实现行政目标，依照法定权限和程序，对所要解决的问题拟定并选择行动方案的过程。
（2）重大行政决策是指对地方的经济、社会发展和人民群众的切身利益产生主要影响、涉及基础性、战略性、全局性的行政决策。
2、重大行政决策的范围
政府职能部门重大决策事项由部门根据其职能和决策事项的性质、重要程度及影响进行合理确定。
3、《决定》对完善行政决策机制的总体考虑和主要内容
（1）总体考虑
以推进决策科学化、民主化、法制化为核心，针对当前行政决策中存在的突出问题，抓住行政决策的重点环节，规范决策行为，严格决策程序，强化责任追究。
行政决策的科学化或者科学决策，是指行政决策在科学决策理论指导下，按照科学的决策程序，运用科学的决策方法进行决策。
行政决策的民主化或者民主决策，是指决策的形成必须经过民主程序，保障人民群众充分参与决策过程，听取人民群众的意见，体现和反映人民群众的意愿和要求，代表他们的根本利益。
行政决策的法制化或者依法决策，是指通过宪法、法律、法规规范和约束决策主体、决策行为、决策程序，实现决策权依法有据，决策行为依法进行，决策违法依法追究责任。
（2）重大行政决策的主要程序
决策调研包括决策事项的现状、必要性、可行性、利弊分析、风险评估及应急预案等。
征求意见通过座谈会、听证会、论证会等各种形式征求社会公众意见。
咨询论证对涉及地区经济社会发展的重大决策或专业性较强的决策事项，应组织专家进行咨询论证。
合法性审查是指行政机关在进行行政决策过程中，要对决策权限是否与法有据，决策程序是否依法进行，决策结果是否符合法律规定等进行合法性审查，防止违法决策。
会议决定是指在行政决策备选方案或者方案草案确定后，通过政府常务会议或全体会议形式，进行集体审议决定的制度。
公布结果是指行政决策事项、依据和结果全面依法公之于众。
（3）主要制度
重大行政决策听取意见制度。
一是都要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序。
二是完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与程度。
三是公开征求意见制度。
四是除外条款，突发事件应对适用有关法律法规规章。
重大行政决策听证制度。
一是规定了行政决策听证范围。
法律法规规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要听证。
二是规定了行政决策听证程序。
主要包括：
听证代表遴选制度；听证前信息告知制度；听证进行制度；听证意见法律效力和反馈制度。
（结合决定具体内容）
重大行政决策合法性审查制度。
一是所有重大决策都要进行合法性审查。
二是合法性审查机关为政府法制机构。
三是未经合法性审查不得作出决策。
重大行政决策集体决定制度。
一是必须严格执行决策各个环节的程序，即经过深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上才能作出决策。
二是必须经过负责人集体讨论后作出决定。
行政决策后评价制度。
一是所有重大行政决策作出后一段时间内要进行实施情况评估。
二是评估方式主要是抽样检查、跟踪调查、评估等。
三是发现问题要及时纠正。
行政决策法律责任制度。
一是违法决策的法律责任。
应当听证而不听政、未经合法性审查或经审查不合法、未经集体讨论作出决策的，适用《行政机关公务员处分条例》第19条第1项的规定，给予负有领导责任的公务员警告、记过或记大过；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
二是不作为的法律责任。
对应当依法作出决策而不决策，玩忽职守、贻误工作的，适用《行政机关公务员处分条例》第20条的规定，对直接责任人员给予记过、记大过的处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
（三）第四部分建立健全规范性文件监督管理制度
1、规范性文件的概念和特点
（1）规范性文件也就是俗称的红头文件，是指各级人民政府以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在行政管理工作中针对不特定人、不特定事制定发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的除行政法规和行政规章之外的行政文件。
（2）特点
第一，行政性
制定机关的行政性——行政机关、授权组织。
行政机关内设机构；政府各类议事协调机构；不具有行政管理权的企事业单位和社会团体；除行政机关外的其他国家机关，以及委托组织不具有规范性文件制定权。
公文的行政性——《国家行政机关公文处理办法》中规定的13种公文，一是单纯向权力机关行文的；二是直接向社会发布，如通告、公告；三是向行政机关行文，如通知、通报、意见等；四是既向行政机关行文，也同时向社会公布，如命令、决定、通知。
规范性文件应当属于后三种，更多的应当属于第二种和第四种。
第二，外部性
是指规范性文件中管理内容的外部性，而不是其发布对象的外部性。
涉及行政机关运转、后勤保障、人员福利、人事管理、工作部署、工作计划方案、内部请示报告等内容的文件不属于规范性文件。
第三，规范性
一方面是指文件具有普遍约束力，不是针对特定的人或事物，对本行政管理区域所有的人和事都具有约束力，都发生法律效力；另一方面是指文件不是一次性适用，而是可以反复适用，不是对已经发生的行为进行的具体处理，而是对未来行为的约束。
2、规范性文件的制定制度
（1）规范性文件的制定主体
是指有权制定、修改和废止规范性文件的行政机关或相关的组织。
（2）制定权限
《决定》规定：
市县政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策。
《广西壮族自治区规范性文件文件制定程序规定》规定，有下列情形之一的，可以制定规范性文件：
（一）法律、法规、规章和上级规范性文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；
（二）法律、法规、规章和上级规范性文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；（三）法律、法规、规章和上级规范性文件授权制定规范性文件的。
同时规定，没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
规范性文件不得设定下列事项：
（一）行政处罚；
（二）行政强制；（三）行政许可；（四）行政收费等。
（3）制定原则
法制统一原则一是必须符合或不违背宪法的规定；二是不得与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触。
三是要与相关的规范性文件协调、衔接。
依照法定职权和程序制定原则即制定主体只能在其职权范围依法定程序制定规范性文件。
职权与责任相一致原则一是行使权力要对所引起的法律后果负责，法律授予了权力同时也就意味着赋予了责任。
二是被法律赋予了权力而不去行使或者行使不到位，就是不尽职、不作为，就是失职、渎职，也要承担相应的法律责任。
民主公开和便民的原则民主制定原则是指制定程序民主，保证公众的有效参与；制定内容民主，体现以人为本，真正反映和体现人民利益、愿望和要求；民主监督，制定的全过程要透明公开，接受公众监督。
制定公开原则是指制定的信息和资料公开、议事过程公开、制定成果公开。
便民的原则即制定程序便于民众参与、制定的内容便于行政管理相对人接受管理。
（4）制定程序
调研起草
征求意见
协调分歧
合法性审查
审议决定
签署发布
公布
备案
修改和废止
（5）制定程序中的重点制度
《决定》规定：
未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布实施。
未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
公开征求意见制度制定作为行政管理依据的规范性文件，应当采取多种形式广泛听取意见。
合法性审查制度规范性文件草案提交制定机关审议前，应当经制定机关的法制部门或者法制机构进行合法性审查。
内容包括：
（一）是否超越制定机关的法定职权；
（二）是否与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触；（三）是否与相关的规范性文件协调、衔接等。
集体讨论制度应由制定机构负责人集体讨论决定。
公开发布制度对涉及公民、法人或其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布。
3、规范性文件的监督制度
（1）规范性文件的备案制度
《决定》规定：
市县政府发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报上一级政府备案；市县政府部门发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报本级政府备案。
（2）备案层级规定
自治区以下人民政府制定的规范性文件，报上一级人民政府备案；
县级以上人民政府工作部门制定的规范性文件，报本级人民政府备案；
自治区实行垂直领导的部门制定的规范性文件，报上一级主管部门备案；
法律、法规授权的组织制定的规范性文件，由主管部门报同级人民政府备案；
两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门报共同的上一级行政机关备案；
行政机关与非行政机关联合制定的文件，由行政机关报上一级行政机关备案；
地方政府部门与中央垂直领导的部门联合制定的规范性文件，由地方政府部门报上一级行政机关备案。
（3）备案原则
有件必备原则。
即凡是符合《广西壮族自治区规范性文件文件制定程序规定》规定的规范性文件都必须履行备案程序；
有备必审原则。
即备案机关要对所有报送备案的规范性文件，都要按有关规定予以审查；
有错必纠原则。
即备案机关经审查发现报送备案的规范性文件有问题的，应按相关规定予以纠正。
（4）备案所需材料
备案报告、规范性文件文本、制定规范性文件的说明、制定机关法制部门或者法制机构的审查意见、制定规范性文件的依据等材料。
（5）备案审查
备案机关法制部门或者法制机构对报送备案的规范性文件，应当进行审查：
形式审查——制定主体、审议决定形式、发布形式、施行时限、部门单独制发规范性文件的权限等。
实质审查——合法性、适当性与协调性
合法性即主体合法、程序合法、内容合法，包括违反上位法的规定、是否超越权限等。
一是不得违反法律、法规、规章等。
二是不同位阶规范性文件的关系，下级不得违反上级。
三是不得创设行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制以及其他影响管理相对人利益的事项。
四是不得增加行政管理程序和条件。
适当性即是否合理，包括对象是否合理、制定文件的动机与目的是否合理、对违反行政管理的行为规定的处置是否公平、是否尊重公民的权利和自由等。
4、规范性文件的定期清理制度
《决定》规定：
市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。
清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
（四）第五部分严格行政执法
1、行政执法的概念及种类
（1）概念
行政执法是指行政机关及其行政执法人员为实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律、法规和规章，直接对特定的相对人和特定的行政事务采取措施并影响相对人权利义务的行为。
（2）种类
行政执法可分为行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决等。
行政强制是指行政机关在实施行政管理的过程中,依法对公民人身自由进行暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。
行政征收是指行政机关或者法定授权的组织根据法律、法规的规定,向公民、法人或者其他组织无偿收取一定财物的行政行为。
行政给付指政府通过给予公民法人利益和便利等方式实现行政目的的活动。
也称行政物质帮助，是指行政机关依法对特定的相对人提供物质利益或与物质利益有关的权益的行为。
其中，“物质权益”主要表现为给付相对人一定数量的金钱或实物；“与物质有关的权益”的表现形式很多，如让相对人免费入学接受教育、给予相对人享受公费医疗待遇等。
行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷（争议）进行审查，并作出裁决的具体行政行为。
如《商标法》、《专利法》、《土地管理法》、《森林法》、《食品卫生法》、《药品管理法》等对侵权赔偿争议和权属争议作出规定，授权有关行政机关对这些争议予以裁决。
2、行政执法的基本原则
（1）职权法定原则
（2）程序正当原则
（3）平等对待原则
行政机关在作出行政决定时，必须依法平等地对待任何行政相对人。
平等对待既要强调相同情况同等对待的形式平等，又不能忽视不同情况区别对待的实质平等。
（4）比例原则
一是实施行政执法活动和行使执法自由裁量权时应当合乎法律目的，措施手段应当适当、必要。
二是在可以采取多种方式实现行政目的时，行政执法机关应当采用对相对人权益损害最小的方式。
三是在任何时候都不得使行政相对人权益损害大于行政目的或目标的价值。
（5）信赖保护原则
指行政相对人基于对行政权力的信赖而产生的利益应当受到保护，一是非经法定事由并经法定程序，行政执法机关不得撤销或者变更已生效的行政决定。
二是因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，行政执法机关可以依法撤回或者变更。
三是依法撤回或者变更已经生效的行政决定造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。
（6）公开原则
（7）合法性原则
（8）合理性原则
一是正当性，即行政执法主体作出行政执法行为，在主观上须处于正当的动机，在客观上须符合正当的目的。
二是平衡性，即须注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡。
三是情理性，即须符合客观规律，不能要求行政相对人承担其无法履行或违背情理的义务。
（9）效率原则
是指行政执法行为应当提高行政效率，行政执法活动的主要目的是实现公共利益。
要求一是须严格按照法定程序和法定时限执法。
二是应当为当事人提供便捷、经济、有效的服务。
三是实现行政职能综合化，合并执法机构，实行综合执法。
（10）责任原则
3、主要内容
（1）改革行政执法体制
一是减少行政执法层次；
二是适当下移行政执法重心；
三是继续推进相对集中行政处罚权；
四是综合行政执法试点；
五是建立健全行政执法争议协调机制。
行政执法重心下移是指在不违反相关法律法规规章规定的情况下，根据各层级行政机关行政管理职能内容上的差异，在行政系统内部重新配置行政执法权，将更多的行政执法权交由低层级的行政机关来行使，尤其是对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法权，应当主要由市县两级行政执法机关行使。
采取的方式主要有：
确权、法规授权、依法委托。
相对集中行政处罚权指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使并承担相应的法律责任，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的一项制度。
综合行政执法是指在相对集中行政处罚权基础上对执法工作的改革，将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合，对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整。
（2）完善行政执法经费保障机制
行政执法经费纳入财政预算制度
罚缴分离制度
收支两条线管理制度
（3）行政执法主体
行政执法主体是指依法享有行政职权，能够以自己的名义作出行政执法行为并对该行为后果独立承担法律责任的
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