重庆农村安全饮水问题研究重庆科技计划项目管理系统.docx

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重庆农村安全饮水问题研究重庆科技计划项目管理系统

重庆市农村安全饮水问题及对策

农村饮水安全工程是一项重大的民生工程，是今年市委市政府22件民生实事之一。

根本性解决农村饮用水安全问题对于我市推进城乡水利服务均等化、维持农村社会稳定、保护农民群众的身体健康以及全面建设小康社会具有重要意义。

直辖以来，重庆农村安全饮水建设取得一定进展，但与全面实现小康社会目标相比，还有很大的差距，主要体现在水质差、水量不足、取水不便、不能保证供给等方面。

因此，加强农村饮用水源保护，保障农村饮水安全，是当前重庆市社会主义新农村建设亟需解决的重要问题。

一、重庆市农村饮水安全现状

（一）安全饮水设施及安全饮水覆盖面情况

近年来，市委、市政府高度重视农村安全饮水工程建设，投资力度不断加大，完成农村安饮工程100多万处，有力地保障了农村居民的生活用水安全。

其基本情况如下：

——投资情况。

截至2012年底，全市累计投入农村饮水安全工程建设资金217.8亿元，其中，中央预算内专项资金64.4亿元，市级财政补助资金120.3亿元，区县财政配套4.9亿元，受益群众自筹资金28.2亿元，分别占投资总额的29.5%、55.2%、2.2%、13.1%。

——安全饮水设施情况。

全市建成农村饮水安全工程113.79万处，其中集中式供水工程3.78万处，供水人口813.3万人；分散式供水工程110.01万处，供水人口574.79万人。

——农村安全饮水覆盖面。

截至2012年底，全市共解决了1200万农村居民和158.43万农村学校师生的饮水安全问题，受益户数约260万户，占农业人口的59%。

（二）农村安全饮水建设运营管理模式

全市农村饮水安全工程，按照“谁投资、谁所有”的原则，在明晰产权的前提下，落实工程管理责任主体。

目前全市农村安全饮水工程运行管理模式包括：

公司化管理、乡镇管理、村集体管理、用水户协会管理、联户管理等。

据统计，在全市日供水规模20m3以上的9059处集中式供水工程中，属公司化管理的453处，占5%；乡镇政府管理的163处，占1.8%；个体企业或私人管理的471处，占5.2%；村社集体或农民用水户协会管理的7972处，占88.0%。

（三）饮用水价格情况

——水价。

全市农村集中供水工程综合平均水价为2.11元/m3，仅为供水成本的46.7%。

一般场镇水厂水价稍高，约在2.5元/m3左右，但农村水厂由于是村集体或协会自主管理，水价普遍偏低，多数在1元左右，甚至有的水厂根本未收水费。

——水价构成。

按照国家发展改革委、水利部《关于印发水利工程供水定价成本监审办法（试行）》的通知》（发改价格[2006]310号）和重庆市人民政府办公厅《关于加强城乡饮水安全工程运行管理的通知》（渝办发〔2009〕206号）文件，农村供水工程的水价构成应包括四个方面：

供水生产成本、期间费用、合理利润和税金。

——水价核定。

一种是乡镇、集镇等重点自来水厂，由当地物价部门根据建设成本和召开听证会后确定；另一种就是由村集体、协会经营管理的村级水厂，水价的确定主要是村委会通过召开“一事一议”会议自行确定，基本未提取大修费和折旧费。

——水价制度。

目前全市农村安全饮水供水正推行两部制水价制度，即根据水资源条件、农民生活用水基本需要等核定基本用水量，基本用水量内用水按基本水价计收基本水费，超过基本用水量之外用水按计量水价计收水费。

——水费收取情况。

根据区县反映情况看，农村水厂实际收取水费约占应收水费的60%左右。

二、当前重庆农村安全饮水工程建设管理存在的主要问题及原因分析

近年来，重庆市把解决农村饮水安全问题作为推进社会主义新农村建设、构建和谐重庆的重要任务，强力推进农村饮水安全工程建设，不断深化农村供水工程管理体制改革，建立完善农村饮水安全工程投入和运行机制，农村安全饮水保障能力大幅提升。

但由于供水设施的投入增长机制尚不健全，水利设施管理运行机制、农业水价形成机制、水利设施产权制度等改革还不到位，配套政策体系不完善，现有农村安全饮水水利设施运行效率仍然较低。

一是安全饮水覆盖面仍然较低。

按照全国农村饮水安全“十二五”规划明确的解决范围和标准，目前全市尚有农村饮水不安全人口1131万人，占全市农业人口的56%，其中：

水量不达标327万人、水质不达标244万人、方便程度不达标340万人、用水保证率不达标220万人。

二是供水设施闲置简陋、供水不达标。

农村集中式供水工程中，多数供水设施简陋，只有水源和管网，缺少水处理设施和水质检测措施；分散式供水工程，多数为户建、户管、户用，普遍缺乏水质检验和监测。

另外从区县的调研情况来看，饮水安全工程设施的有效利用率普遍偏低。

如江津、巴南、奉节等区县农村安全饮水工程的实际供水量仅占设计供水量的60%左右。

三是水源质量保障率不高。

由于农村饮用水源大多直接取自于地表的水库、塘堰以及地下水，而未经处理的污染源直接排入水源地或渗入地下，导致农村饮用水的水质难以保证。

产生上述问题的原因主要有：

（一）农村安全饮水工程投入不足

随着小康社会的建设，人民生活水平的提高，从饮水解困上升到饮水安全，一方面工程建设标准越来越高，另一方面工程建设难度和建设成本不断增加。

农村饮水安全工程投入资金由中央、市、县及乡村群众自筹构成，中央、市级配套资金都能足额到位，但县级配套较为困难，大部分群众把解决饮水看成是政府的事情，不愿意投资投劳，在一定程度上影响了饮水工程的建设投入。

作为饮水困难的农村，基本都处在经济落后、地理条件差的地方，人饮工程人均投资一般在800元/人以上，远远高于国家确定的综合投资标准，这个差额对于基层财政和农民群众都是一个巨大的负担。

以綦江区为例，农村居民饮水安全工程由中央财政补助424元/人，市财政补助106元/人，共530元/人。

由于区、镇财力薄弱，配套资金较少，群众需人均自筹资金300-400元，才能确保工程建设。

此外，农村饮水工程具有布局分散、规模小、投资大、成本回收难等特点，在投资政策缺乏灵活性和激励配套政策情况下，很难吸引社会资金投入农村安全饮水设施建设。

（二）农村安全饮水水价改革滞后

一是农村安全饮水价格较低。

长期以来，考虑到农村经济发展水平及受益群众水费负担能力，相当一部分农村安饮供水工程水价较低，即使是价格主管部门核定的水价也远低于供水成本。

如梁平县城镇集中供水价格按每吨1.5元至3.2元不等，由用水户协会或村委会班子管理的集中供水工程每吨1.5到2.5元不等。

除极少数专业供水公司业务下伸，在农村举办的规模较大的集中供工程，水价覆盖了日常运行和设施维护成本之外，绝大部分供水点只能覆盖日常管理运行成本。

二是水费收取困难。

由于受农户用水习惯和农村经济条件的影响，农户用水主要用于做饭、饮用等，或者只有在干旱缺水季节才使用饮水工程的自来水。

这就造成农户整体用水量较小，实际供水规模远远小于设计规模，难以形成规模效益，水费收入少，且受益群众缺乏水商品的意识，共同监督管理、自觉缴纳水费的氛围未完全形成，水费实际收取情况不理想。

如长寿区实收的农村人饮水费只约占应收水费的50%。

三是工程水价改革还不到位。

由于没有依据相关规定提取维护费、折旧费，又没有管护经费来源，饮水工程运行管理困难重重。

（三）安全饮水新型管护主体发育滞后

——用水户协会。

从调研的情况来看，用水户协会是农村安全饮水新型管护主体的主要组成部分。

如永川区已建成集中式供水工程84处，其中：

16个镇级水厂和部分较重要村级供水工程由区惠永水务公司直接管理；其余大部分为用水户协会管理，个别工程由村委会和个人投资经营者管理。

分散式供水工程每家每户的机井由农户自行管理。

对于新建农村安全饮水供水设施，国家要求按照“先建机制，后建工程”原则，实行“协会管理、村民自治”。

但目前用水户协会的培育还处于初级阶段，运行体制还不健全，部分协会成立和运作尚不够规范。

在调查中发现，有的协会和分会的负责人由乡镇水利站及其所属泵站工作人员担任，并聘请村干部担任各分会的副会长，有的协会会长由村干部兼任。

这种由水管单位负责人和村干部兼任协会领导的现象，在现实中有一定的合理性，有利于协会运行初期减少改革阻力，但从长远看，由于利益的驱动和目标取向的不同，容易造成水费被截留挪用和缺少监督，限制协会自主能力的发展，导致回到传统的老路上去，丧失群众信任。

另外协会运作资金短缺，很难依靠水费维持正常运转，大多还依靠政府的补助。

——社会化、专业化的水利设施维护、维修市场主体发育滞后，目前仍然以水利站等国有事业单位充任维修、维护主体。

（四）环境污染严重，水源保护不力。

一是农业面源污染仍然比较严重。

由于农村饮用水源大多直接取自于塘、库，而多数畜禽养殖粪便没有统一处理，垃圾露天堆放，雨水一冲，污水直接排进塘、库，导致饮用水的水质难以保证。

二是水质监测不到位，饮水是否安全缺乏科学依据。

农村饮水安全工程量多面广，水源地规模小，分布分散，水质水量不稳，开展例行的监测难度大。

由于农村饮用水检测工作没有专项的经费安排，对农村饮用水质的检测基本无法开展，没有针对饮用水开展全面系统的检测与评价，致使农村饮用水水质缺乏相关部门的水质评估，饮用水是否达到国家规定的安全标准缺乏科学的依据。

三、提升重庆市农村安全饮水保障水平的政策建议

目前，农村安全饮水问题引起了重庆市委市政府的高度关切，孙政才书记强调“要高度重视推进水利工作，把逐步解决好城乡居民饮水安全问题作为一件民生实事，抓好”，黄奇帆市长要求“力争在‘十二五’把重庆农村农民饮用水安全问题，有个根本性解决”。

各级党委、政府遵照孙书记和黄市长对农村安全饮水工作的重要指示精神，把解决饮水问题作为为农民群众办实事的具体体现。

各级财政每年拿出一定数量的资金实施安全饮水工程。

随着农村经济的发展，农民收入的逐步增加，农民也基本能够负担饮水工程的正常运行。

针对重庆市农村安全饮水现状和存在的问题进行分析，提出如下建议。

（一）加大对安全饮水工程建设投入力度

目前实施的农村饮水安全工程，基本上是按“先易后难”，先解决的主要是地势及地理位置相对较好、人口较为集中、水源有保障且较为方便的部分地区，余下的不安全人口多数处于偏远山区。

加之重庆地势起伏大，农户居住分散，实施集中供水管线长，工程量较大，建设成本高，解决难度更大。

同时近年来饮水管材、建筑材料、人工工资等大幅上涨。

因此，需要加大对安饮工程建设的投入力度。

一是市政府应设立区级水利建设基金。

在积极争取国家资金投入的同时，市政府应设立区县级水利建设基金，由市财政每年配套一定资金，支持农村居民饮水安全工程建设。

贫困地区的饮水工程建设所需资金，以各级政府补助为主；经济较发达地区的饮水工程建设所需资金，主要由地方政府和受益群众承担。

进一步加大财政资金向渝东北、渝东南地区倾斜力度。

二是整合项目资源，缩减资金缺口。

优化整合农业、林业、移民、国土、扶贫等项目资金，打捆使用投入农村饮水安全工程建设，严格项目资金管理，力求以最少的资金发挥最大的效益。

三是创新政府投入方式，积极完善政府购买服务机制，对于投资较大、农民难以承担的末级渠系工程更新、改造，政府可进一步扩大民办公助或以奖代补方式的补助范围。

四是积极引导群众按照“一事一议”的方式，以自筹资金、投工投劳等方式加大对农村饮水安全的投入。

五是在维护农民用水权益的前提下，放活经营权，引入私人投资或股份制修建集中供水工程，采取招商引资、银行贷款、社会捐助等方式吸引社会大量的分散和闲置资金涌向工程建设，实现建设资金多元化，从而破解资金瓶颈。

（2）建立农村饮水安全工程维护基金

一是对于渝东北、渝东南等经济发展滞后地区，建立农村饮水安全工程维护基金并纳入财政预算，按照集中供水工程每处每年补助一定的资金，解决运行维护经费不足的问题。

二是对于主城区、渝中等经济相对发达地区，按区县、乡镇、企业、受益群众共同负担的原则，设立县级农村饮水安全工程运行维护基金，确保工程长期发挥效益。

三是从区县水费中提取维修基金采用产量法,即每立方米应提维修基金费率乘以本期实际供水量,如基本费率为0.1元/m3，计算公式为：

每年应提维修费额=全年总供水量×基本费率0.1元/m3。

水费中提取基金实行月提取制度，即从水费中按月直接提取，基金计入供水成本，提取后存（转）入专户。

水费维持现执行标准，基金提取不得转嫁于水费。

此外，区级维修管护资金主要用于区级以上政府补助投资建设的集中供水工程取水、制水设施设备及输配水主管网等工程改造和各种培训，实行专账集中管理、专款专用。

（三）建立水价合理分摊机制

——建立以城带乡的水价分摊机制。

对于在既承担城镇供水又承担农村人饮供水的水源工程，适当提高城镇原水水价，增加部分用来弥补原水单位对农村供水水价的减免。

——建立供水主体与用水主体之间的共存机制。

严格水管单位考核，把“两费”中的“维护费”与农村人饮用水量挂勾，具体效果由用水户协会或村集体经济组织进行评价。

（四）加大对运营管理主体的扶持力度

——镇村水厂。

大多数镇村水厂承担着社会公益责任、效益低下、长期亏本运行，却无相应的政府财政补贴资金投入。

因此，应进一步贯彻落实国家关于支持农村饮水安全工程建设运营的税收政策，具体包括：

对饮水工程运营管理单位为建设饮水工程而承受土地使用权，免征契税；对饮水工程运营管理单位为建设饮水工程取得土地使用权而签订的产权转移书据，以及与施工单位签订的建设工程承包合同免征印花税；对饮水工程运营管理单位自用的生产、办公用房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。

此外，对饮水工程运营管理单位向农村居民提供生活用水取得的自来水销售收入，免征增值税；对饮水工程运营单位从事《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定的饮水工程新建项目投资的经营所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

——用水户协会。

一是进一步深化产权制度和管理体制改革。

在适宜地区积极推行农民用水户协会管理模式，将农村安全饮水工程的建设、管理和维护真正交由农民用水户协会，促进农村安全饮水工程建设健康发展。

二是进一步完善对用水户协会的财政支持政策。

特别是在用水户协会的启动运行阶段，如协会牌匾和规章制度的制作以及部分办公设施都要由各县市水务局承担在确定基数的基础上分批次给予扶持；对投入运行的协会所管辖工程的建设和改造项目，水务部门要想办法给予资金和物资支持。

这将有助于促进农民用水户协会的工作开展。

（五）对饮用水源保护区的扶持政策

一是建立饮用水源保护区。

在重要水源地划定水源保护区，设置保护区界碑，根据“一源一档”要求，建立完善饮用水水源基础信息档案，禁止在饮用水水源保护区内进行排放污水、投放肥（药）、倾倒垃圾等危害水质的活动。

水源保护区建设要与植树造林工程相结合，保障水源周围森林覆盖率，提升水质。

二是设立水源保护专项基金。

建议我市建立政府性水源保护补偿机制，由市政府财政预算划拨专项资金，从每吨自来水中提取一定比例费用的方式，设立饮用水源保护发展基金，用于水源地保护管理、畜禽养殖场限期关闭、产业结构调整、水源地居民补偿等四个方面的考核奖励以及小型生态工程建设、水质监测与生态管理、其它水源地生态保护工作的补助。

三是支持生态农业发展。

发展生态农业，利用循环经济的方式对家庭日常生活垃圾、人畜粪便等和田间生产中的副产物进行循环利用和无害化处理。

但是发展生态农业的发展效益短期内并不明显，需要政府给予信贷、技术、项目等方面的支持。

四是适度发展涉水产业。

充分利用水源保护区良好的生态环境，发展生态休闲旅游业和旅游地产业，并给予土地出让金、税费减免等优惠政策。