曲靖市土地利用总体规划大纲.docx
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曲靖市土地利用总体规划大纲
曲靖市土地利用总体规划
（2006—2020年）
（送审稿）
曲靖市人民政府
二〇一〇年八月
前言1
第一章总则2
一、规划目的2
二、规划依据2
三、规划范围4
四、规划期限4
第二章规划背景5
一、土地利用现状5
二、现行规划实施评价8
三、土地利用中的主要问题13
三、未来土地利用面临的机遇与挑战15
第三章土地利用战略与目标19
一、指导原则19
二、主要目标20
三、基本策略22
第四章土地利用结构调整与布局优化26
一、合理调整土地利用结构26
二、优化土地利用布局28
第五章土地利用区域调控40
一、土地利用综合分区与土地利用方向40
二、土地利用功能分区47
三、县级土地利用规划调控51
第六章建设用地空间管制53
一、管制分区53
二、管制规则55
第七章中心城区土地利用控制57
一、控制范围57
二、发展方向57
三、管制分区58
四、用途分区59
第八章土地整治安排63
一、城市产业集聚发展工程63
二、城乡建设增减挂钩工程64
三、基本农田保护工程65
四、中低产田改造工程66
五、资源重点保护开发工程67
六、土地整理开发复垦工程68
七、土地生态整治工程69
第九章重点建设项目安排71
一、交通重点项目71
二、水利重点项目71
三、能源重点项目72
四、电力重点项目72
五、环保重点项目72
六、旅游重点项目73
七、矿产重点项目73
八、其他重点项目73
第十章规划实施保障措施75
一、法律措施75
二、经济措施76
三、行政措施78
四、技术措施81
五、监督机制82
六、规划体制84
附表86
前言
为贯彻落实党的十七大和中央人口资源环境工作座谈会精神，严格执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，进一步发挥土地利用总体规划在市域国民经济发展中对土地资源合理配置和调控作用，科学合理地利用曲靖市有限的土地资源，实现经济社会与人口、资源、环境的协调发展。
根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家、云南省有关土地利用的方针、政策，按照曲靖市委、市政府的统一安排，依据《云南省土地利用总体规划（2006-2020年）》和《曲靖市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）》，结合曲靖市经济社会发展和土地利用实际，编制《曲靖市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。
《规划》阐明曲靖市土地利用面临的形势和任务，明确土地利用战略构想与土地利用目标，制定土地利用结构调整方案、土地利用空间布局优化调整方案、建设用地空间管制、中心城区土地利用控制、土地利用重大工程和规划实施保障措施。
第一章总则
一、规划目的
曲靖市土地利用总体规划是落实云南省土地利用总体规划和指导县级及以下土地利用总体规划编制，统筹市域土地开发、利用、整治和保护的纲领性文件，是规范城乡建设用地的重要手段，是加强土地宏观调控、实行土地用途管制、土地审批和监管的基本依据。
通过本轮土地利用总体规划，全市各县（市）区要实现耕地总量动态平衡，并努力做到耕地质量逐步提高；农业用地得到有效保护和综合整治；非农建设用地得到有效控制，乡村居民点用地总规模逐步缩小；土地整理由点到面全面展开，土地后备资源得以适度开发，实现耕地占补平衡；结合城乡建设用地增减挂钩试点，实现土地利用结构和布局更加优化，土地利用率和产出率明显提高，土地资源利用与经济社会持续协调发展。
二、规划依据
（一）法律法规
1、《中华人民共和国土地管理法》；
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
3、《基本农田保护条例》；
4、《云南省土地管理条例》；
5、《云南省基本农田保护条例》；
6、《云南省基本农田管理办法》。
（二）规划修编规范性文件
1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；
2、《关于做好市（地）级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[2003]222号）；
3、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；
4、《土地利用总体规划审查办法》；
5、《市县乡级土地利用总体规划编制规程》（送审稿）；
6、《云南省国土资源厅关于转发云南省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施意见（暂行）的通知》（云国土资发[2009]406号）。
（三）相关规划
1、《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》；
2、《云南省土地利用总体规划（2006-2020年）》；
3、《曲靖市主体功能区划》（征求意见稿）；
4、《曲靖市城镇体系规划》；
5、《曲靖市城市总体规划（2005-2020年）（修编）》；
6、《曲靖市土地开发整理规划（2001-2010）》；
7、《曲靖市地质灾害重点防治区规划（2003～2020年）》；
8、《曲靖市矿产资源规划》；
9、《曲靖市石漠化防治规划》。
（四）规划前期专题研究报告
1、曲靖市现行土地利用总体规划实施评价报告；
2、曲靖市统筹区域土地利用研究；
3、曲靖市优化城乡用地结构和布局研究；
4、曲靖市耕地和基本农田保护研究；
5、曲靖市土地利用战略研究；
6、曲靖市协调土地利用与生态建设研究；
7、曲靖市节约与集约利用土地研究；
8、曲靖市土地利用规划调控措施研究。
三、规划范围
规划范围为曲靖市行政辖区内的所有土地，共辖9个县（市）区，115个乡（镇、街道办事处），119个社区（居委会），1479个村民委员会，土地总面积289.04万公顷（4335.60万亩）。
四、规划期限
本规划以2005年为规划基期，以2020年为规划目标年，其中2010年为规划近期目标年。
第二章规划背景
一、土地利用现状
（一）土地利用基本情况
曲靖市土地利用总体规划基数采用2005年土地利用变更调查数据，按规划分类进行转换。
2005年曲靖市行政辖区范围内土地总面积为289.04万公顷，其中农用地面积为235.08万公顷，占土地总面积的81.33%。
在农用地中，耕地72.71万公顷，占土地总面积的25.16%，占农用地面积的30.93%；园地3.79万公顷，占土地总面积的1.31%，占农用地面积的1.61%；林地139.21万公顷，占土地总面积的48.16%，占农用地面积的59.22%；牧草地4.09万公顷，占土地总面积的1.41%，占农用地面积的1.74%；其他农用地15.28万公顷，占土地总面积的5.29%，占农用地面积的6.50%。
建设用地10.39万公顷,占土地总面积的3.60％，其中:
居民点及独立工矿用地7.86万公顷，占土地总面积的2.72%，占建设用地的75.61%；交通用地1.03万公顷，占土地总面积的0.36%，占建设用地的9.94%；水利设施用地1.50万公顷，占土地总面积的0.52%，占建设用地的14.45%。
未利用地43.57万公顷，占土地总面积的15.07%。
（二）土地利用的特点
1、中心城区用地紧张，城市化进程凸显滞后，人地矛盾较为突出
曲靖市坝区平地所占比重较小。
截止2005年，曲靖市城镇村、工矿企业和交通用地等非农业建设用地10.39万公顷，占土地总面积的3.59%。
其中：
居民点及独立工矿用地7.86万公顷，交通用地1.03万公顷。
中心城区呈现出居住拥挤、用地功能混杂，基础设施建设较为落后的问题。
此外，还存在城市化进程落后于工业化进程的问题。
作为滇中城市群中的二级中心城市，急需提升其在区域中的经济地位，提高城市品位。
2、人口不断增长，耕地总量有限
据曲靖市统计局统计资料，曲靖市人口由1999年535.20万人增加到2005年的565.80万人。
而人均占有土地数量由建国初期的1.54公顷减少到2005年的0.51公顷，预计今后一段时期内土地人均占有量仍呈下降趋势。
从2005年统计数看：
曲靖市人均耕地占有量降至0.13公顷。
加之耕地后备资源极其有限，人地矛盾极为突出，这是曲靖市土地利用中急需解决的首要问题。
3、耕地中坡耕地多，中低产田地比重大，高稳农田地少
曲靖市2005年耕地72.71万公顷，坡耕地比重大，坡度15度以上的耕地24.45万公顷，占曲靖市耕地的32.48%，且有7.10万公顷的耕地坡度大于25度。
从现有耕地质量评定结果看：
高稳产田地14.81万公顷，仅占总耕地的19.67%，主要分布在麒麟、沾益、陆良坝子的乡（镇）和南盘江、牛栏江、北盘江流域及其支流的盆地、河谷和半山区乡（镇）。
中产田地29.52万公顷，占总耕地的39.21%，主要分布在麒麟、沾益、陆良坝子的乡（镇）和南盘江、牛栏江、北盘江流域及其支流的半山区乡（镇）。
低产田地23.00万公顷，占总耕地的30.55%，主要分布在西北部、东部和东南部的山区和半山区乡（镇）。
不宜耕种地为7.96万公顷，占总耕地的10.57%，主要分布在西北部和东南部的山区和半山区乡（镇）。
4、经济园林和牧业用地少，质量不高，利用水平低
2005年园地和牧业用地分别只占农业用地的1.61%和1.73%，与曲靖市国民经济发展不相协调，远远满足不了社会经济发展的需求。
现有园地中，尚有一半的园地管理粗放、质量差、效益低，突出地反映在茶园单位面积产量上，总产量12.30吨，每公顷投产茶园年产量仅7.23千克；其次是果园，总产量8.59万吨，每公顷挂果果园平均年产量4774千克。
现有牧草地4.09万公顷，其中天然草场3.22万公顷，占牧草地78.84％，人工草场和改良草场分别是0.76万公顷和0.11万公顷，分别占牧草地的18.49％和2.67%；固定牧场不多，以自然放牧为主；牧草品种单一，产草量低，品质较差，加之紫茎泽兰等恶性杂草侵入，人为毁草时有发生，影响了畜牧业的发展，载畜量不断下降。
根据2005年曲靖市统计数据，大牲畜期末存栏头数107.76万头，平均每公顷牧草地只能载畜26.35头。
二、现行规划实施评价
现行规划实施以来，曲靖市土地利用规划工作不断加强，取得了明显成效。
各级领导和广大群众按规划用地的意识明显增强；实施规划的机制和管理制度初步形成。
各级规划的实施，在引导和规范城乡用地、促进土地节约集约利用、加强耕地保护特别是基本农田保护工作中发挥了重要作用，执行情况总体上是好的。
特别是近两年来，曲靖市认真贯彻党中央、国务院部署，积极运用土地政策参与宏观调控，强化土地利用总体规划和年度计划对土地供应的调控作用，既保障了各项建设的合理用地，又有效地遏制了各类建设大量圈占土地、占用耕地过多的势头，促进了曲靖市经济社会的平稳较快发展。
（一）土地利用总体规划体系初步建立，为土地用途管制提供了依据
曲靖市、县（市）区、乡三级规划体系初步建立健全，覆盖曲靖市行政辖区内的土地，对土地的利用、开发、整治与保护从宏观战略的层面到微观的具体地块，在全国土地利用总体规划纲要及云南省土地利用总体规划大纲的方针与目标的指导下，结合曲靖市土地资源和社会经济发展规划的实际情况，通过上下衔接，相互联系的规划体系，对耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等主要规划指标实行逐级控制，体现和落实了国家加强土地管理、合理利用土地、切实保护耕地、实现耕地总量动态平衡的要求。
同时，在县（市）区、乡两级基层规划中，通过划定土地利用区、确定土地用途，使宏观战略目标落实到具体地块，使规划成为实行土地用途管制制度的依据。
（二）土地利用总体规划法制建设取得重大进展
《中华人民共和国土地管理法》对土地利用总体规划的编制、实施、相关的法律责任都作了规定，明确了土地利用总体规划的法律地位和效力。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国基本农田保护条例》和国土资源部制定的《土地利用年度计划管理方法》、《建设项目用地预审管理办法》等一系列法规，以及《云南省土地管理办法》、《云南省基本农田管理办法》等都对土地利用总体规划的编制和实施管理作了具体规定，土地利用总体规划的法制建设不断取得新的进展。
（三）规划在土地管理中的“龙头”作用日益突出，社会认知度逐步提高，按规划用地的观念日益增强
通过规划的实施，特别是实行土地利用计划管理、建设项目用地预审等制度的建立与执行，使得土地使用者和政府领导及各有关部门对土地利用总体规划有所了解，并逐步树立起按规划用地的观念。
其表现为：
一是土地管理部门按规划用地的意识不断加强。
在建设用地供应上，引入了规划调控的观念，总量调控、控制增量、盘活存量的土地利用宏观管理的基本方法，各级政府在协调经济发展、生态建设与耕地保护的矛盾中也逐步认识到土地利用总体规划在统筹安排各业用地方面的重要性，增强了按规划供地、管地的意识。
二是土地使用者在办理用地手续过程中也加深了用地必须符合规划的认识。
使得全社会对规划的认知度在不断提高，按规划用地的观念在不断增强。
（四）土地利用总体规划实施管理的法律法规尚不完善、不健全
土地利用总体规划作为一种宏观性、战略性规划，是实行用途管制的依据，是科学合理、集约和节约利用土地的基础和前提，是为国民经济各部门协调发展合理配置土地资源的重要措施，它涉及经济社会发展的全局，它的实施还缺乏强有力的法律制度来保障，如国家还没有专门的土地规划法，修改规划的随意性较大，缺乏强有力的约束力。
同时，土地利用总体规划编制滞后于城市规划等部门规划，规划期限不一，在规划编制与实施中难以协调。
土地利用总体规划实施还缺乏具体的实施细则，对实施过程中出现的问题难以处理。
（五）规划的权威性和社会的认知程度有待提高
由于土地利用总体规划实施的时间不长，社会对规划重要性认识不深，虽然规划的法律地位很高，但曲靖市现行规划的现实地位和实施的权威性还不够高，总体控制作用发挥不够充分。
在少数地方仍存在行政干预、规划实施管理的随意性、规划跟着项目走、擅自修改规划的现象。
一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划这一原则认识清楚，但在用地安排时却片面要求规划适合用地的需求，要求国土资源管理部门修改规划以满足用地的需求，使规划的权威性和严肃性受到冲击。
规划的权威性主要体现在各业用地对土地利用规划的遵守程度，各业发展或建设规划在编制和实施中与土地利用规划的协调衔接程度，土地利用主体违反土地利用规划后的违规查处程度，也体现在社会民众对规划的自觉参与、监督、遵守程度和认知程度。
现行规划的编制及实施中，在引导和鼓励公众参与，逐步提高民众认知规划、执行规划、监督规划实施方面还做得不够。
（六）规划指导思想不全面，前瞻性和动态性不够
现行规划的指导思想是严格保护耕地，控制和引导建设用地。
规划编制中对规划期内的耕地减少量、耕地的增加补充量、耕地的保有量、建设用地占用耕地量采取了指令性规划指标层层分解、下达、落实的方法，下级规划必须服从上级规划的安排。
这不难看出现行规划保护耕地、控制和引导建设用地的重点突出，目标明确，从实施的结果来看，宏观上的确起到了控制建设占用耕地数量，保障耕地总量动态平衡的作用，使国家土地管理的大政方针得到贯彻执行。
但是，随着经济社会的发展，人们对土地生态环境、对土地利用方式与其生活方式的协调性要求更高，规划的目标不仅要保护耕地，而且要保障发展，还要保护环境。
现行规划编制是以耕地保护为核心，考虑较为周密，实施措施较为具体。
相比较而言，现行规划对全国的宏观经济环境的变化、宏观经济政策的调整及我市经济社会的超常规、跨越式发展估计不足，对建设用地需求的剧增考虑不充分，对生态环境保护与建设及土地生产条件的改善重视不够。
因此，规划的指导思想不够全面，前瞻性和滚动性不够，致使规划与经济社会发展所要求的土地保障尚有一定的距离，出现了规划实施与经济社会发展在某些方面不够适应的情况，制约了规划作用的发挥。
现行规划对实施过程发生变化的可能性预计不足，是一个相对静态的规划模式，明显带有计划经济的色彩，缺乏必要的弹性和灵活性，规划方案应对未来不确定因素的能力差，当经济社会等发生明显变化时现行规划缺乏可调性。
市场经济的不确定性和多变性、灵活性要求规划应具有一定的弹性和滚动性。
由于规划的计划经济色彩较浓，在实施中有时也难以适应多元化的经济主体对土地利用的多元化的需求。
（七）现行规划编制的科学性尚显不足，管理手段比较落后
现行规划编制从理念上讲，偏重于控制、保护、计划资源和防堵，从现实来看，缺乏疏导、集约、协调、市场、资产、以人为本的理念。
从规划指标确定和分配上来说，虽然采用了部门预测法、趋势外延预测等科学方法，也认真考虑了因地制宜，结合各地区经济发展不平衡的实际，但是，对曲靖市社会经济发展、土地利用宏观研究还不够，对不同区域发展对用地的需求分析还略显不足。
从规划用地的布局上来看，有些变动较大，特别是线型用地位置的变化带来的规划调整或修改频率较大。
从规划所依据的基础资料来看，其实用性参差不齐，各部门提供的数据和图件由于统计口径不一、分类体系不一、规划年限不一、调查方法不一等原因，存在较大差距。
从规划编制的技术手段上来看，由于历史条件的原因，在土地利用规划目标的确定、规划方案的优选、土地需求量预测、土地利用分区、图件绘制、规划信息系统建立等方面，先进的科学技术手段应用较少，不能适应现代管理的要求。
综上所述，由于多种原因，使得规划的科学性尚显不足。
三、土地利用中的主要问题
（一）农业用地与非农业建设用地的矛盾进一步加剧
近几年来，由于非农业建设用地逐年增加，加之土地规划管理工作滞后，各行各业用地布局又不尽合理，低效用地较多，造成农业用地与非农业建设用地矛盾逐年加剧，尤以麒麟、陆良坝子和各县城附近、主要公路沿线较为突出。
因此，根据曲靖市城镇建设和经济社会发展规划要求，协调好“吃饭”与“建设”的关系，是合理利用土地，提高土地利用效益的首要问题。
（二）林业用地中，林种结构不合理，林分质量不高，林地效益尚未充分发挥
2005年在林种结构上，经济林比重小，在用材林中，主要树种是云南松天然林，其次是华山松，说明人工营造的速生丰产优质用材林树种少。
曲靖市2005年林地的木材蓄积量，平均每公顷仅28.80立方米。
林业用地139.21万公顷，有林地71.86万公顷，未成林造林地28.87万公顷。
林业用地占农业用地的59.22%,2005年林业产值38067万元，农林牧渔业现价总值则是1442356万元，林业产值仅占农业总产值的2.64%，说明林业经营管理粗放，林地效益低。
（三）热区资源优势尚未充分发挥
曲靖市289.04万公顷国土面积中，海拔1500米以下的土地面积有20.80万公顷（占曲靖市土地总面积的7.20%，其中海拔695-1100米范围的南亚热带土地面积为5.45万公顷（81.75万亩）；海拔1100-1500米范围内的南亚热带至中亚热带土地面积为15.36万公顷（230.40万亩）。
该区年均温为15.30-18.80，≥10℃积温为5500-6195℃，无霜期310-350天，年均降水量1200-1500毫米；其特点为冬无严寒，夏无酷暑，干湿季分明，雨热同季，积温有效性高，立体气候明显，适宜多种亚热带作物生长，农作物可一年二至三熟。
但该区域内由于交通、技术和经济较为落后，绝大部分尚处于单一粮食为主的农业生产结构，热作生产刚刚起步，优势资源有待进一步开发利用。
曲靖市是云南省经济建设的重要区域，也是省“生物资源开发创新工程”的重点项目区，而热区属曲靖市待开发的重要区域。
（四）土地利用管理有待进一步加强
长期以来，对土地作为国家重要资产的认识不够，对土地资源尤其是耕地资源稀缺性的认识不足，土地的开发、整治与保护不配套，土地利用缺乏科学规划和有效的宏观控制，管理上缺乏行政手段以外的经济、法律监督和执行手段，影响了土地利用率、生产率的提高，同时也造成了土地资产严重流失，违法用地屡禁不止。
随着改革开放和经济建设的不断发展、社会主义市场经济体系的进一步完善，土地利用管理成为既是资源管理又是重要的资产管理，需要大力加强和配套完善。
三、未来土地利用面临的机遇与挑战
（一）土地利用面临的机遇
1、树立和落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，将为缓解土地需求压力奠定重要基础
树立和落实科学发展观，要加快调整不合理的经济结构和转变粗放型的经济增长方式，着力提高经济增长的质量和效益，走新型工业化道路，保护和增强发展的可持续性。
从根本上有利于合理利用土地，利于推行节约与集约用地制度，缓解经济增长对土地资源的需求压力。
2、进一步发展社会主义市场经济，为节约和集约利用土地提供强大的动力
发展社会主义市场经济，要求进一步培育和发展土地要素市场，逐步建立现代土地市场体系，充分发挥市场在土地资源配置中的基础作用。
这将有利于建立健全土地使用者集约和节约利用土地的激励和约束机制，抑制多占、滥占和浪费土地的行为，有助于发展塑造微观的耕地保护主体，强化以经济手段为基础的耕地保护措施。
3、综合经济能力不断提高，为加大对土地利用的投入提供基础保障
当前，已经进入了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，各级财政有必要、也有可能加大对土地的投入。
这将有助于增加对基本农田保护与建设、土地整理和复垦的投入，全面提升土地的数量、质量和生态水平。
4、社会主义民主法制逐步健全，为规范、约束、监督土地利用营造良好的社会环境
在推进社会主义民主法制建设的进程中,土地立法、执法、司法力度将不断加大，公众对土地管理的参与程度将日益提高，农民维权意识和土地使用者依法用地意识都将逐步增强。
这些将为规范、约束、监督土地利用起到重要的作用。
5、科技进步及其在土地利用中的应用不断拓展，为建立土地节约型社会提供有力的科技支撑
一方面，新科技革命和技术进步将引发新一轮产业革命，为经济增长和产业发展注入新的强大动力，减少对土地资源的依赖性。
另一方面，随着国家加大对资源环境科技工作的支持，为提高土地综合利用效率和集约利用水平提供了重要机遇。
6、云南省高度重视土地管理与耕地保护工作，为曲靖市土地管理事业提供了难得的发展条件
自改革开放以来，云南比较重视土地管理和耕地保护工作。
尤其是最近一个时期以来，云南省委、省政府把土地管理工作放在经济发展全局中加以具体部署和重点强调，将土地政策定位为国家重要的宏观经济管理手段，出台了一系列旨在深化改革、严格土地管理的重大举措，为新阶段的土地管理工作不仅指明了方向，而且提供了重要保障。
（二）土地利用面临的挑战
1、全面建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显阶段的不期而遇，进一步加剧了用地矛盾
实现2020年全面建设小康社会的宏伟目标，经济增长、社会发展和生态改善等各方面均将显著增加对土地的需求。
与此同时，曲靖市可用于经济发展的建设用地和可用于开发整理的宜农土地后备资源的数量日趋减少，土地供给弹性系数明显降低，土地资源瓶颈尤其是耕地资源瓶颈约束日益增强。
这一增一减，使土地资源安全的腾挪空间显著削弱，土地管理的难度显著加大。
2、经济上升时期的投资膨胀压力仍然存在，在土地利用上相应的压力将增大
曲靖市正处于经济上升时期，但由于经济平稳运行的基础还不稳固，固定资产投资规模仍会维持在较高水平，投资膨胀的压力仍然存在。
投资膨胀将带来用地需求的相应增加，土地管理与耕地保护压力必然增大。
3、实施区域协调发展战略，需要增加建设用地供给
在推进区域发展中，城市群、经济带的培育，交通、水利等基础设施的建设，都需要落实到具体的土地空间上，都需要相应的建设用地支撑。
特别需要注意的是，在生产力布局调整和工业化、城市化加快发展的情况下，能源、交通、水利等基础设施建设仍将保持旺盛的、刚性的用地需求。
第三章土地利用战略与目标
一、指导原则
（一）严格保护耕地特别是基本农田
从保证粮食安全、社会安全和生态
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