土地使用规则的不确定一个解释框架.docx
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土地使用规则的不确定一个解释框架
土地使用规则的不确定：
一个解释框架
[内容提要]
本文主题在认识土地纠纷的性质，并尝试对土地使用规则不能确定的原因作出解释。
文章指出，目前，在政治和法律各自的活动领域及活动原则未经区分（分化）的安排下，不存在包含确定性原则和限定性合法性声称的法律系统，事实上是多种土地规则并存以“备”选择。
这些规则包含有不同乃至对立的原则，各自有着合法性声称来源，在实践中通过力量竞争被选择使用。
这个选择过程使法律事件政治化：
它不是根据确定的法律规则辨认正当利益（是否有理原则），而是根据利益竞争对规则作出取舍（是否有人原则），并且“允许”利益政治进入法律过程，通常力量大者对选择有影响力（政治同意原则）。
因此，土地使用规则随着利益、力量的变动而不确定。
「关键词」规则不确定，合法性声称，利益政治，利益竞争模式，法律衡量模式
问题
最近几年，中国乡村社会发生了大量土地纠纷。
在纠纷中，人们分别引用不同的政策法规说明自己“正确”：
一些人援引土地承包合同，认为土地是承包户（在承包期间）专门使用的财产，其生产价值应当属于承包户；另一些人则援引土地法中“集体所有”条文，认为它属于（村庄所有成员的）公共财产，其价值应当由所有村民共同分享；还有一些人援引一般的“公有制”理念，认为土地是公家的，应当由“公家”机构或人员、即政府来决定如何处理。
这些纠纷的焦点在于，使用土地产生的价值应如何分配，显然，不同的人认同的分配规则不同。
如果把这类价值连同土地资源一起，看成是乡村社会一般意义上的社会财富，那么，上述土地纠纷的中心问题，在于确定这类财富分配的规则。
从研究的角度看，这实际上包含了三个更具体的问题：
第一，土地财富按照什么规则分配；第二，由谁来决定、实施这种分配；第三，土地分配规则的合法性来源，即它以什么途径获得社会承认、并能够作为实践中的分配依据。
本文的目的在认识这类纠纷的性质，并尝试对土地使用规则不能确定的原因给出解释。
这个研究方向在理论上的意义，是寻找影响规则确定的要素、并建立一个解释框架，使之可能对中国社会的“法治”现象提供认识。
本文的问题视角采取韦伯式的（Weberian）法律社会学立场。
在对法学和社会学两种“法律观念”进行区分时，韦伯注意到，法学的法律观念关注法律的内在效力，社会学的法律观念则倾向于关注社会成员承认并履行法律规则（即使之有效）的现实。
人们已经注意到，中国不缺少关于土地的法律和政策，尽管它们符合一般意义上的“法律”定义，但并非在任何条件下都能发挥作用。
为什么这些法律缺少实际效力？
从法律社会学角度看，需要从使规则获得承认的社会行为中寻找解释。
如果合法性的基本定义是广泛的社会承认，我们也可以说，不具效力的法规说明，社会成员并没有真正“授予”一些规则以（可实行的）合法性。
这样，我们关注的问题就变成，社会如何选择某种土地使用规则？
这种选择过程遵循什么逻辑？
它怎样影响了规则的确定？
本文计划以四个土地案例为线索，沿着制度分析的传统，关注多种土地规则并存的现象。
我希望指明，在政治关系和法律关系未经分化（区分）的制度结构下，不存在包含统一原则和限定性合法性声称的系统，结果是多种规则并存、并分别有着各自的象征合法性。
它们分别被不同（利益的）人群承认，通过力量竞争被选用实行。
根据利益政治的逻辑，竞争受到下列因素支配：
“大数”（卷入的人数）、“影响力”（地位和权力）、对“实际情况的阐释”（说明某项规则适合本地情况的能力）和“机会”（预计收益）。
这样，规则的执行过程变成规则的选择过程，它遵循政治竞争、而非法律衡量原则。
我认为，这一描述性模式不仅有助于认识现阶段大量土地纠纷的性质，还可以在一般意义上解释中国社会法律规则不确定的原因。
法学与经济学解释
在学者中间，中国土地规则的不确定事实似乎不存在大的争议，然而，对于这种不确定的原因解释各有不同，它们很大程度上受到研究者专业背景和问题意识的影响。
普罗斯特曼根据他和同事对中国七个省市中240家农户的119次访谈，发现农民是土地的“准所有者”，其“准所有”的程度，超过了1979年集体农业化解体之前的状况。
但是，至少在三个重要方面，农民的“准所有权”是不确定的。
（1）使用权期限的不足、也不确定；
（2）存在着因人口变化调整土地而失去土地的风险；（3）存在着因非农征地而失去土地的风险。
这说明农户的土地使用权不是明确永久的。
据此，普罗斯特曼指出，土地使用权的不明确是土地制度不稳定的原因。
比如“集体”究竟是什么含义不甚明确，哪种实体有权实施土地集体所有权，也存在着模糊不清的概念。
这种模糊状态导致了权利真空现象，农民中没有一个人知道具体谁拥有土地。
这使得各级政府和集体经济组织都可以分头介入土地使用权的管理（普罗斯特曼，1994）。
这种解释在说明权力实体（各级政府和集体经济组织）对土地使用的影响方面颇有说服力，但它假定农民是地权确定的支持力量。
后面的案例将提示我们，这一假定并不可靠。
有时农民运用集体行动强行终止当事人土地合约，并要求不断进行土地调整以减少土地受益在农户间的差异。
艾尔温。
莱施认为，中国在土地利用（规则）方面出现自相矛盾的情况，反映了“领导人未能确定土地所有制度的最终目标”。
他列举土地制度的基本目的有：
提高产量；保护小农和自然资源；保持土地在农用和非农用之间的平衡；保护生态资源。
根据不同目的设计的土地制度有所不同。
由于土地私有是个人生产行为的动力源泉，而追求私利又可能忽略公共利益（资源、生态、土地过于集中导致社会不满和不公感受）、并阻碍经济的长期发展，他提议，建立兼顾私人动力和公共需要的土地所有制度是当务之急。
但在这之前，不得不面对的事情，是确定建立土地制度要达到的目标。
比如，目的是防止土地过于集中，一些国家立法对私人拥有土地进行最高限量，并禁止非农业买主在农业地区内购买土地；相反，目的是防止土地过于分散，一些国家法律规定了购地者的资格（比如，要求他们必须已经拥有一定面积的土地），以避免土地细碎化（艾尔温。
莱施，1994）。
在艾尔温。
莱施看来，每一种地权划分的方式都有它确定要达到的目的，如果目标不明确，就不可能明确地权划分，因为不知道划分地权究竟是要干什么。
这两种说法都在法律文本方面寻找解释，认为具有明确目标和使用权原则的法律，是土地使用制度稳定的原因。
这是对的，但前提恐怕是要假定，有一个政治市场存在，作用于上述目标或原则的公共认同达成。
这是一种政治和法律的分化性结构。
在土地法规被确定之前，政治活动领域发挥作用，政治市场中各种持不同“目标”、不同原则主张的团体，通过争论，竞争出相对更多公众接受的原则。
这些原则之所以能够作为立法基础，在于它们政治上是可接受的（被不同的利益团体承认），土地规则确立的结果（法律文本）因此具有合法性（权威性）。
当纠纷发生时，已确立的原则成为法律解释的准绳，所有利益都由这一准绳进行衡量。
换句话说，存在着一个与法律领域适当分离的政治领域，作用于共识性原则的确立，是法律获得确定性的前提。
在中国的土地立法程序中，也存在着征求意见程序，但由于参与者的产生、相关者利益的组织化、及其意见的传输渠道等方面的特性，法律原则的争议往往在管理者之间进行，而与大量相关者的利益难以建立直接关系。
因而，直到法律文本确定，社会成员对于其基本原则的接受仍没有达成，于是这一过程往往改由其他途径实现。
认识到这一点，我们在接受上述解释时就不得不十分谨慎，因为不存在这个解释包含的制度假定。
我们发现，即使当某种法规具有明确的“目的”时，仍然在实践中无法被采纳；同样，在法律没有明确农户地权的情况下，当事人约定在乡村仍然受到广泛承认。
这种看似“矛盾”的现象说明，“规则目的”和“明确地权”的解释都只是部分的，原因是它基本上是从法学认识的角度出发，重视的是法律条文本身的缺陷。
经济学者对土地制度不确定的研究集中在区域差异问题上。
他们认为，中国土地制度随着区域差异而变化，区域差异的核心是地权的“个人化程度”不同，因而各种研究的注意焦点，在影响“个人化程度”的因素分析上。
特纳，布然特和若泽尔（Turner，Brandt ，Rozelle）发现，区域差异的主要决定因素，是追求“生产剩余之和”行为对农地调整的影响。
由于农地分配由村干部决定，他们关心的是全村“生产剩余最大化”，当调整土地有利于达到这一目的时，村干部就会决定调整土地。
在这个解释中，土地频繁调整的作用是相当正面的，因为它可以带来“全村生产更大的剩余之和”。
那么，追求“剩余之和”为了什么？
恭启圣（1994）和董晓媛（1996）指出，调整土地追求剩余之和的目的在于福利。
而福利如此重要，原因在于农村保险市场的不完备，与此相适应，村庄必定通过对土地的控制权、或一般所称的“集体所有权”，使土地发挥社会保障功能。
这个解释的基本论证是，村庄土地调整的目的在利用剩余之和最大化村民福利，由于生存约束的存在，村集体不再追求单纯效率意义上的帕雷托最优，而是防止村民的生活跌落至生存线以下，所以调地提供了风险分担机制，当调地的集体收益大于它的集体成本时，它就会成为一个集体选择。
影响这一选择的几个因素有：
财富积累、土地禀赋、非农业的发达程度、土地税收和土地租赁市场的完备（姚洋，20XX）。
也许是受到斯科特（ ）早期工作的影响，这些研究从生存环境角度解释问题，基本上，它将农地制度不确定的原因归因为生存环境不同。
但是在上述影响调地的“五个因素”中，有三个（土地禀赋、土地税收和土地租赁市场的完备）显然是制度因素，“农村保险市场的不完备”也是制度因素。
那么究竟是制度环境因素（因而改变制度就可能改变这种决策），还是生存环境因素（贫困，因而需要维持均担风险保障集体生存的决策）导致了这种集体行动的选择？
还不是很清楚。
这两种“环境”的区分并非没有意义，它涉及到解释模型的重心所在。
其中一个是法律环境（重心是人与人的关系），一个是自然环境（重心是人与自然的关系）。
由于注重自然关系而不是法律关系，这种研究似乎并没有充分讨论它的关键性假定-“集体剩余之和”的性质，就认定它属于公共福利，而在我看来，这一点是需要证明的。
如果干部的决策是代表集体意愿的，而且集体确实可以共享“剩余之和”，那么它的确具有公共福利的性质，可以成为土地调整的（福利）决策理由；但如果它的用途和共享存在问题，“全村剩余之和”就无法定义为公共福利，它可能在相当程度上具有专控、排它、甚至私用产品的意义。
目前，大量乡村社会冲突的研究都证明，公共（福利）和私用（福利）的混淆已经是司空见惯的事实。
如果是这样，“生存环境”和“集体福利”就成了调整地权的借口，它只在学术论证中有书面的合理化意义。
刘守英、卡特（Carter）和姚洋进一步发现，土地制度是国家和农户之间博弈的结果。
由于所有权的多面性和合同的不完备性，所有权也不可能是完备的。
所有者在选择所有权更改时，对某种所有权的态度取决于他从中获益的程度。
比如在生产责任制实施之前，土地所有权归于国家。
后来国家向农民让度部分土地权的原因是，家庭经营的制度转变是一个帕雷托改进，它既增加了农民的收入，也增加了全国粮食产量。
但国家一直保留对地权的控制，原因是关心国内粮食供应的充足来源，避免粮食供给的市场风险。
作为这一论证的根据，他们指出，对土地使用权和土地流转限制最多的地区，是国家粮食采购依赖的重点粮区；而在非主要粮产地区，国家对农民的自发选择则给予了高度弹性空间（姚洋，20XX）。
这等于说，是不是主要产粮区的“环境差异”，影响了国家利益考虑，进而影响了土地制度的稳定或变化。
这个研究存在两个问题。
一是前面提到的环境决定论，如果过分注重这一点，那么必然的结论就是，调整人与人关系的法律演进之贡献非常有限；二是似乎过高估计了国家在地权变更和控制方面的作用。
从法律文本方面看，国家力量的确是地权合法化的一个重要因素，但在实践中并非完全如此。
否则，我们怎样解释在国家的三令五申、甚至“冻结”地方批地权的情况下，全国农用土地的流失仍然严重？
这说明，国家权威只是地权变化或稳定的因素之一，不是全部。
但上述讨论显然把国家不适当地放在了规则确定的唯一重要位置上，而忽略了对法律的社会承认问题。
上面这些研究虽然认识到，利益权衡经常发生在地权变动之时，但基本上，它们停留在法学和经济学通常注重的方面观察这些现象，而没有充分注意到，地权变革在法律和经济之外的意义。
在很大程度上，权利的变化不仅仅是一个经济和法律过程，它更是一个社会的乃至政治的过程。
如果我们扩大眼界，将法律、经济、社会和政治过程起来，就可能有更丰富的观察。
我赞同这样的说法，所有权结构是由政治因素决定的，同时这些结构又对财富和政治权力实行重新配置（利贝卡普，20XX[1989]，页13）。
到我们关注的问题来说，地权变化意味着重新界定一些利益正当或不正当，如果存在着可选择机会，利益政治就会竞争对自己有利的安排。
这种竞争的目标不完全在效率，而在对财富分配施加有利于自己的影响，否则就是政治上不可接受的；这种竞争目标也不完全在稳固地支持一种规则建立，因为确定规则会限制利益变化和机会。
即便如此，我们还是发现，一些社会运用法律控制了人类的利益政治和机会主义行为，而另一些社会则没有找到约束上述行为的途径。
下面的案例可以证明后一种情况。
多种土地使用规则
[案例一]国家政策
1984年，农民SH与D 县H 乡签定了承包三千亩荒沙地合同。
合同规定，SH负责种树种草进行绿化，未来木材按照二八分成，乡政府二成，SH八成。
他先后说服了七户农民加入，他们变卖家产购置树苗，当年栽树成活率达到85%.1985年在陕西治沙工作会议上，SH作为先进样板到会发言，他表示愿意扩大承包面积，继续治理沙地。
县林业局长支持SH的想法，在他的联络下，SH又承包了5800亩沙地。
这是当地有名的不毛之地，约定也是二八分成，有127户农民入股加入。
开始他们没有技术，第一年成活率只有10%，第二年也只有20%.第三年找到治沙专家请教，采用络障壁技术，先固沙，再种树，加上当年雨量充沛，成活率达到85%.长茂滩绿化为县里创造了一个奇迹，因为如果这块沙地能治好，就没有比它更差的地了。
这鼓舞了更多的人投入种树治沙。
SH于是在1986年办起了“D 县黄沙治理有限股份责任公司”，承包沙地扩大到228000亩。
公司对内的组织形式是联户开发，入股分红，分割承包，他们和乡签定的治沙合同明确规定，入股家庭的获益方式为树木未来的市场赢利。
1993年，一些早年种下的树木进入成材期，部分股民开始砍伐树木变卖，但受到县林业局的警告和处罚，说必须获得批准，因为树木已经归入国家防护林体系，不能随便砍伐。
一些有经济困难的股民要求公司兑现入股利益，这才发现有国家政策不让砍，SH无权同意他们砍树，拿出合约也不顶事，尖锐对立发生。
股民坚决要求兑现合同收益，SH多方努力还是做不到，最后不得不到信用社贷款给他们退股，但这些农民几年的劳动仍然无法得到补偿。
从此以后，大家对治沙公司的赢利能力发生了普遍怀疑。
在这个案例中，农民的承包合同与乡政府签定，明确未来财富分配为种植树木的二八分成。
但是显然，这个合约确定的原则并不具有唯一的权威地位。
由于其财富不仅是树木，而且是防护林，在保护林木、谨慎砍伐的政策下，当事人合约被国家的环境保护政策废止。
在这一案例中，国家政策显然可以影响（改变或阻止）当事人合约的兑现。
[案例二]村干部决定
河北Q 县农户收入的主要来源是栗树。
在调整土地时，需要对每棵栗树估计产量，按产量估计和人口在农户中分配承包有树的地块。
Q 县在1983年施行家庭联产承包制，1991年进行了重包（调整）。
承包合同在村干部和农户之间签定，承包期十年，应当到20XX年再进行重包。
可是，为了防止短期经营并控制人口，1995年国家出台了新政策，规定土地继续延包三十年不变。
根据这项政策，到20XX年合同期满的时候，Q 县不应当再进行土地重包调整。
但县政府下发了自己的文件，因地至宜给出了弹性政策：
要求重分过栗树的村遵守合约，需要调就调，没有重分过的村遵守国家规定，延期三十年，不得再进行大调。
而实际上，不同的村采取了各不相同的调整方案：
有的没有做任何调整，按照国家规定“继续延包三十年”；有的村进行了“微调”，只在人口变化的农户之间进行了调整（先由他们自己协商调换，协商未成的由村出面进行调换，差额由公共土地或每年补贴50斤栗子解决）；有的村进行了大调，打破队界，在村内重新均摊土地和栗树。
这个案例突出显示了基层干部在土地分配上的作用。
如果完全按照国家政策办，则不应当有调与不调、微调和大调的区别，如果完全按照农户自己的意见办，则不会出现大规模的意见（上面三个村都出现了程度不同的意见，其中一个村70%的人对调整结果不满意，另一个村几乎100%的农户有意见）。
这里，基层干部的作用在于决定-（选择）用什么方案调整土地分配，例如是微调、大调还是不调，以及微调后用什么方法补偿不均，这些决定还包括利用公共土地补偿差异。
而国家政策、甚至县政府文件并不能“统一”这些决定。
根据一位村干部的认识，这样的决定地位来自于他们处置集体资产的“发包方”身份：
“承包地我们村委是发包方，到时间就应该能收回来，我们有权这样做。
”[11]
[案例三]集体意愿
因为市镇建设，浙江某县和镇联合征用Y 村土地约269亩。
按市政府规定，每亩田补偿农户6万元现金，同时从其他地方调拨返还25％的土地，作为Y 村村民宅基地和村集体的建设用地。
据此计算，应当返还Y 村69亩地，这些地如果分给200多户人家，每家可以得到一间房大小的宅基地。
由于返还地的位置靠近市政规划的新城，有很大的商业利用价值，Y 村许多村民指望以后炒这块地皮发财（有人算了帐，每家光转手卖地就能从中获利10万以上，更不用说建房以后再卖或者出租了）。
但当时的村干部没有把返还土地分到村民手中，而是和县城建指挥部做了一笔交易：
在这片土地上建房由村委会支配，建房指挥部负责办建设手续，并可以租用一幢建筑开茶馆；河东11亩土地送给镇政府，让县领导干部作为宅基地。
1998年，按照这个方案开始动工建房时，村民一百多人聚集在河东建房的工地上，阻止工程队建房。
在对峙中，城建指挥部承认他们占了村民的地，但说这是村委会主任同意的，而且有新的地皮调换。
但村民经调查发现，计划用来调换的土地已经卖给开发商，98年签的协议，一共是6亩。
开发商答应为村委会干部代办一座6层建筑的土地使用权手续，村委会可以建房出租。
村民认为，这样实际上等于征地后返还的利益都由村干部支配，村民不能分享。
为了要回土地，村民不断向上级反映，20XX年县政府返还了部分土地，但部分村民继续到省土地检察局，要求返还另一部分土地。
有700多村民联名的举报材料上交到了中纪委。
在信访材料中，村民反复强调，村干部所为违反了村庄的集体利益。
[12]在村民的集体努力下，相关方面承诺正在研究还地方案，一定返还村民土地。
这个案例与案例二的不同之处在于，村干部对土地的处置被集体意愿否定。
农民采取集体行动阻止了村干部决定、以及他们和它方签署的土地使用合约。
这意味着，虽然没有任何正式程序，但没有多数村成员的默许，干部的处置方案不能轻易实现。
对于我们关心的土地规则来说，这里有重要意义的事实是，当多数农户不接受时，他们可以经由集体行动进行干预，并在相当程度上改变原先确定的规则。
[案例四]当事人约定
河北X 村在前几年土地调整中留出1000多亩公共机动地，由村委会支配。
其中有的原先是荒地，承包给农民耕种改造，期限15年，有的签了书面合同，有的只是承包人和村干部间的口头协议。
但这些农户承包费只交了一年，以后就没有交了。
村里其他农户有意见，要求新村班子处理，让他们补交承包费。
一些承包户拿出了15年合同；另一些承包户说，当时口头协议是为村里种棉花，许诺给补助，但后来村里没给，所以不交承包费。
考虑到口头协议和书面合同存在，村里没有强行要求归还过去的承包费，而是决定重新丈量土地，和他们重新签定承包合同，一户一户的做。
这项工作进行顺利，村民认可。
[13]
这说明，在实践中，如果在当事人之间确有承包合同，当其他人希望对分配规则作出改变时，也必须适当承认原合同。
但与前几个案例相比，当事人合同最容易被改变，原因是少数（意见）往往不敌多数（意见）。
对河北另一地区干部采访证实了这一点：
“旁村出现了这样一件事。
有一户承包了果园，合同上规定1995年到期，但如果承包户进行了嫁接，就继续延包三年。
1995年的时候，果园收成特别好，很多村民眼红他的果园，要求村里收回重包。
但承包户坚持继续承包，这样就出现了问题：
承包户只嫁接了一部分，另一部分没有嫁接。
怎么说得清？
关键看合同，可合同里没有说明继续承包的条件是全部还是部分嫁接。
承包户进行了部分嫁接，各说各有理。
我们只好做工作，哪边好做就做那边。
承包户是个老师，挺讲道理的，他让了步。
他的理由是没嫁接的产量也挺高，所以就有一部分没嫁接”[14].
村干部的处理原则是两边做说服工作，“哪边好做做哪边”，这等于哪边坚持且力量大听哪边的。
显然，这不是用规则衡量利益要求的正当性，而是用利益要求去选择人们同意的规则。
如果多数人不接受，合同对少数人的保护往往非常困难。
选择规则的竞争
根据以上案例，在乡村实践中，至少存在四种影响土地规则变动的要素，它们是国家政策、村干部决策、集体意愿、当事人约定。
其中的每一种都可能成为选择土地规则的力量，但不必然一定成为决定性力量，要视具体情形。
在乡村土地实践中，人们的实际做法是，根据需要作出选择。
哪一个规则胜出选择并不能确定，只有在力量竞争结束后才知道。
国家力量理论上具有最高地位，在一些特别事件中，国家可以以新的土地政策强制性地改变基层惯例，比如治沙案例中显示的那样。
但显然，国家无法成功地控制其代理人完全执行它的政策，相反，基层代理人-拥有审批、
管理和分配土地的机构和人员，反而利用这一“国家”身份从事土地和财富交易，以谋取专门利益。
县政府可以发文件对国家的政策作出因地制宜的解释，村干部也可以以执行者的身份对国家政策进行因地制宜的变更，当事人也可以订立不一定符合国家政策的土地使用合约。
例如，河北X 村两村民买卖宅基地（居住用地，属福利性质），但实际上为开设使用（赢利用地，属生产性质）。
由于不符合宅基地购买资格（该村民已经有了宅基地），根据国家政策，他应该拿不到合法土地证件，也接不上电源，但这并没有阻止这桩土地交易的发生。
双方仍然订立了土地转让合同，明确说明了各自的权利义务：
“由卖地方负责开好宅基地证，且负责给面粉厂接通电源，否则所欠4万元无期付给，直至拿到合法证件再付清。
在此之前，面粉厂占地引起的纠纷，均由卖地方负责，拿到证件之后，则一切纠纷与他无关”。
[15]
以个人间合同为基础，这项土地买卖进展顺利。
它意味着个人约定改变了国家政策的规则权威地位。
这些情况表明，国家可以“废止”当事人的土地合约，当事人也可以“废止”国家政策的作用。
谁能够在某一案例上取胜，视具体情形的偶然因素，其间无法预知确定（可推论）的后果。
基层干部具有集体土地所有权代理人的身份，他们代表“集体”（所有者）管理土地、并对土地收益进行分配。
但不同的干部对政策的理解不同，服务的对象不同、代表的人群不同，价值观和利益倾向也不同。
他可以贯彻均等共享原则，也可以贯彻稳定不变（有利于投资者）的原则，甚至可以遵循土地资源利用利益最大化原则。
他们支持什么原则取决于具体的目的，不一定是唯上级政策是从，也不一定是唯农民意愿是从。
例如河北X 村的干部支持土地调整，原因是希望划出一块土地进行承包收取集体费用，补贴行政开支；这是追求行政费用目的。
而Q 县某村干部视调整为必要，原因是担心土地产出（栗树）在农户中的不均分布影响到税赋，不调整提留就收不上来；这是降低税收成本目的。
[16]浙江Y 村的土地交易，则充分反应了村干部试图扩大专控资源的意图；这是扩张专门利益目的。
而河北乡镇干部支持承包地稳定不变，但原因不是由于它符合国家政策，而是该干部拥护谁出力，谁获益的产权个体化原则：
“树是谁的，树下的地也相应
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