广州市越秀区东山福利院四期工程PPP项目.docx
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广州市越秀区东山福利院四期工程PPP项目
广州市越秀区东山福利院四期工程PPP项目
实施方案
广东省国际工程咨询有限公司
二○一七年九月
广州市越秀区东山福利院四期工程
PPP项目实施方案
项目负责人：
杨谦明
技术负责人：
李海燕
法定代表人：
蒋主浮
广东省国际工程咨询有限公司
二○一七年九月
编制人员
主要参加人员
刘珊珊
高级工程师
刘永锋
咨询工程师
城市规划师
杨谦明
高级经济师
刘源源
咨询工程师
李怡
经济师
郑淑浩
助理工程师
校核
刘永锋
高级工程师
审核
李海燕
高级工程师
咨询工程师
审定
蒋主浮
高级经济师
第一章、项目概况
一.1.项目基本情况
一.1.1.项目名称
广州市越秀区东山福利院四期工程PPP项目
一.1.2.项目实施机构
项目发起人：
广州市越秀区人民政府
项目实施机构：
越秀区民政局
一.1.3.项目提出背景
当前，我国老年化现象日趋明显，截至2015年底，全国60岁及以上老年人占总人口的16.1%，其中65岁及以上占10.5%，加强发展老龄事业和产业，满足老年人日益增长的多方面需求，既是中央的战略部署，又是全社会的共同期待。
近年来，国家、省、市颁布了多项政策，共同完善促进养老服务体系，如《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《全国老龄办、民政部关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知》（全国老龄办发〔2015〕23号）、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》、《广东省民政厅广东省发展和改革委员会关于印发<广东省养老服务体系建设“十三五”规划>的通知》（粤民发〔2016〕160号）、《广州市人民政府关于加快养老服务业综合改革的实施意见》（穗府〔2015〕27号）等，均体现了政府对养老行业的支持与关注。
2015年，全市养老机构177个，其中公办养老机构65个，民办养老机构112个，总床位53017张，每千名老年人拥有养老床位数38张，提前五年实现国家指标。
越秀区作为全市老年人口最多的行政区，一直为推动老年服务体系的完善作出努力。
目前，越秀区拥有养老机构共17个，其中公办机构1个，民办机构16个；床位数2275个。
越秀区东山福利院作为越秀区唯一一所公办福利院，一直以来承担并较好地完成了全区托底长者的服务工作，并面向社会全面开放自费托老服务，提供优质养老服务。
目前，东山福利院一、二、三期工程已投入运营多年，为加强养老、托老服务能力，东山福利院四期工程急需建设。
同时，为了解决政府资金投入和运营能力的短板，提高全社会对公用事业的参与程度，国家、地方政府颁布了多项政策，促进养老领域的政府和社会资本合作。
《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）、《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发〔2012〕129号）、《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）等均提出鼓励社会资本与政府合作建设养老机构。
为充分响应2014年国务院政府工作报告“大力推行政府和社会资本合作模式（以下简称PPP模式）”的政策精神，越秀区人民政府经认真研究，本着“提高项目建设运营效率，实现政企双赢合作”的原则，决定引入具有较强投融资、建设、运营、维护管理能力的社会资本进行合作。
2017年6月，越秀区人民政府办公室印发《广州市越秀区推进政府和社会资本合作试点项目实施方案》，明确将东山福利院四期项目选取为区第一批政府和社会资本合作试点项目。
2017年8月，本项目可行性研究报告获越秀区发展改革局批复（越发改函〔2017〕141号）。
为加快本项目的实施进程，我司受越秀区民政局委托开展广州市越秀区东山福利院四期工程PPP项目实施方案的编制工作，为越秀区人民政府引入社会资本合作提供决策依据。
一.1.4.实施方案编制依据
1.《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）；
2.《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）；
3.《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）；
4.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）；
5.《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）；
6.《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）；
7.《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）；
8.《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）；
9.《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）；
10.《广州市人民政府办公厅关于印发广州市推进政府和社会资本合作试点项目实施方案的通知》（穗府办〔2017〕5号）；
11.《广州市越秀区人民政府办公室关于印发广州市越秀区推进政府和社会资本合作试点项目实施方案的通知》（越府办〔2017〕41号）。
一.1.5.项目提供的公共产品和服务内容
广州市越秀区东山福利院四期工程项目建成后，将成为以专业护理、医疗康复为特色的复合型养老机构，为符合入住条件的社会自费寄养老年人提供生活照料、护理、文化娱乐、康复训练、医疗保健等服务。
项目建成后可为社会提供203个床位，主要服务对象优先考虑越秀区老人，最大可同时容纳203位老人。
一.2.项目经济技术指标
一.2.1.项目建设内容
项目规划用地为3337平方米，可建设用地面积3287平方米，总规划建筑面积7932平方米，其中地上建筑面积7661平方米，包含203个床位，办公管理用房，康复用房以及设备交通，地下设备建筑面积271平方米。
同时，为了向入住老人提供更大的活动场地和更好的环境，拟向黄麻村租赁项目用地红线外至道路边的地块，用于建设广场、绿化，租赁期20年，总租金初步商定为100万元。
项目经济技术指标一览表
表一-1
序号
名称
数值
单位
一
用地规模
1
总用地面积
3337
㎡
2
可建设用地
3287
㎡
二
建设规模
1
总建筑面积
7932
㎡
2
计容建筑面积
6986
㎡
2.1
床位建筑面积
2723
㎡
2.2
办公建筑面积
389
㎡
2.3
康复用房建筑面积
70
㎡
2.5
公共部分（楼梯、电梯、走廊）
2838
㎡
2.6
食堂
966
㎡
3
不计容
946
3.1
设备用房
283
㎡
3.2
架空停车
663
35个地上车位，高度3.1m
三
技术指标
1
总计床位数
203
㎡
2
建筑基地面积
1010.7
㎡
3
绿地率
40.00%
4
容积率
2.09
5
建筑密度
30%
6
建筑高度
27.5
消防高度25.5m
7
停车位
35
设置在架空层
四
项目投资
1
项目总投资
4396.88
万元
项目建设内容和投资详见经批复的该项目可行性研究报告。
一.2.2.项目建设方案
本项目主要由住房区、办公用房、康复医疗用房、设备用房、公共交通以及室外停车组成的主体建筑物及相关的道路、广场、绿化等组成。
院区中部布置综合楼，共八层，其中设备动力区布置于综合楼负一层，办公服务区布置于综合楼一楼，生活区布置于综合楼的二至八楼。
院区的东南部布置场外运动场地。
图1-1项目总平面示意图
一.2.3.项目运维内容
本项目的运维范围为：
在合作期内，对越秀区东山福利院四期工程项目范围内所有建筑、软硬件设施进行运营维护。
按照实施机构要求，社会资本方尚需同意，在合作期内，社会资本需确保随时能够向实施机构提供60张床位作为区托底养老之用。
一.2.4.项目投资规模
广州市越秀区东山福利院四期工程项目总投资4397万元，其中：
工程费用为3079万元，工程建设其它费用999万元（含土地租赁费用100万元），基本预备费319万元，无建设期利息和流动资金。
上述投资已包含能够为本项目203张养老床位提供基本专业护理、医疗康复等功能的设备实施。
若社会资本自主决策欲通过扩大投资以提供更优质服务，则该部分的扩大投资不计入本PPP项目范围内，由社会资本独立承担，由此形成的资产待合作期满后由社会资本自行处理。
一.2.5.主要产出说明
广州市越秀区东山福利院四期工程项目建成后，将是以专业护理、医疗康复为特色的复合型养老机构，为符合入住条件的社会自费寄养老年人和政府托底养老老人提供生活照料、护理、文化娱乐、康复训练、医疗保健等服务。
项目建成后可为社会提供203个养老床位，主要服务对象优先考虑越秀区老人，最大可同时容纳203位老人，其中为越秀区民政局提供至多60张床位作为养老托底床位。
项目运营期间，服务对象需优先满足已在《广州市公办养老机构入住评估轮候网上办事平台》轮候且通过资格审查和身体状况评估者的入住需求。
一.2.6.项目运作方式及回报模式
《广州市人民政府关于全面深化公办养老机构改革的意见》（穗府函〔2016〕127号）指出：
“（三）探索政府与社会资本合作建设公办养老机构。
今后新建、扩建公办养老机构，可引入社会力量采取建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式合作建设。
产权归政府、引入民间资本举办的养老机构设施，其用地可采取划拨方式供应。
采取BOT、BOOT模式的，移交前的委托运营期间，由政府和企业按照成本回收的需要和合理回报的原则，同时兼顾社会效益和老年人普遍承受能力，共同商定收费标准，向社会公开。
但不得设置超过委托运营期限的一次性收费项目和收费标准。
运营期限届满按时移交政府，移交前产生的一切债务或纠纷由运营方自行负责。
”
综合考虑本项目收费定价机制、项目投资收益水平等因素，本项目采用BOT模式（即“建设-运营-移交”），即对于新建的广州市越秀区东山福利院四期工程项目项目，政府授权私营部门的合作伙伴在特定的时间内建造基础设施组件，为了发挥项目公司在养老机构管理方面的管理优势，政府将项目运营维护权授予项目公司，由其按政府要求负责本项目运营维护，合作期结束后，项目公司将整个项目资产无偿移交给越秀区人民政府指定机构，项目产权完全归政府所有。
本项目建成后，由使用者付费并接受政府的政策性补贴，以达到社会资本成本回收和合理回报的目的，即项目运营后项目公司向入住者收费，以所获得的收入（即运营收入）覆盖项目的建设投资和运营成本，并有一定的回报。
其中初始住房费和护理费通过社会资本投标确定，伙食费、医疗康复费、其他服务收费拟由政府和企业共同商定。
本项目运营收入指医疗康复费、护理费、住房费、伙食费、政策补贴等。
本项目的运营收入需至项目取得《养老机构设立许可证》后才能产生。
如项目公司在本项目可行性研究报告批复的投资和建设内容范围内取得超过本实施方案所限定的收益，则由政府和社会资本按照双方协商确定的比例分享；在本项目可行性研究报告批复的投资和建设内容范围外由项目公司另行投入资金取得收益由社会资本享有全部收益权。
一.2.7.项目合作期
本PPP项目政府和社会资本合作期初定为21年。
广州市越秀区东山福利院四期工程项目建设期1年，建设期从监理公司发出开工令之日起至交工验收/竣工验收合格并取得《养老机构设立许可证》之日止，运营期20年，运营期以广州市越秀区东山福利院四期工程项目获得《养老机构设立许可证》次日起至运营期限届满日。
一.3.项目公司股权及管理架构情况
一.3.1.项目公司股权情况
根据财金〔2014〕113号文规定，在项目执行阶段社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。
本项目建议成立项目公司，使项目的建设、运营与社会资本隔离。
根据项目实施机构的意见，广州市越秀区人民政府不参股项目公司。
若社会资本方为联合体，其出资方式与比例依据投标文件联合体协议约定条款确定。
以上出资均为货币出资。
一.3.2.项目公司注册资本
PPP项目公司注册资本的金额可参照PPP项目涉及之固定资产投资项目资本金数额设定。
本项目中项目公司注册资本不少于879万元，占项目总投资的20%，全部由中选社会资本方出资，均为货币出资。
项目公司需在PPP项目合同签订后30日内成立，注册资本需一次性实缴到位。
一.3.3.项目资金来源
（1）项目资本金
本项目建设总投资4397万元，项目建设和运营不允许通过项目融资的方式进行融资，因此项目资本金为至少4397万元（即项目总投资的100%），均为货币出资，项目资本金根据实际建设进度实时缴纳。
（2）项目融资
项目建设资金及运营资金均为项目公司自有资金，不允许通过PPP项目合作协议下而享有的预期收益进行融资。
未经政府同意，项目公司不得将项目资产、设施设备转让和抵押。
政府方不承担任何出资责任。
一.3.4.项目公司经营管理机构
项目公司管理架构的设定：
1、法定代表人
项目公司法定代表人由社会资本方担任。
2、经营管理机构
经营管理机构由社会资本方根据自身的运营管理需要设立。
4、重大事项否决权
项目公司日常经营由社会资本方主导，越秀区政府及越秀区民政局不干预其日常运营，但涉及影响公共利益、公共安全的事项以及公司借款、抵押、对外担保、关联交易等重大事项，须及时向越秀区民政局汇报或申请并取得其书面同意。
第二章、项目采用PPP模式的必要性和可行性
二.1.项目建设的必要性
2.1.1项目建设是落实国家、地方政策，应对社会人口老龄化现象的需要。
截止2016年，全国60周岁及以上人口23086万人，占总人口的16.7%，比上年增加了0.6个百分点；65周岁及以上人口15003万人，占总人口的10.8%，比上年增加0.3个百分点，已远高于联合国科教文组织分别制定的10%和7%标准，均说明我国已进入了老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。
城市化程度高的地区尤其是北上广深的老年人口规模不断增长，人口老龄化程度远高出全国平均水平。
为了适应老龄化社会的到来，党和政府采取了一系列的政策，推动老年人服务事业的发展。
《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发〔2006〕6号）、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）等政策均提出了大力加强养老机构建设，到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。
养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。
2014年10月国家发展改革委、民政部、财政部、国家卫生计生委等10部委《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》提出今后一个时期，加快推进健康与养老服务工程建设的重点目标之一是加强健康服务体系建设。
《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》明确提出“珠江三角洲要形成一体化，广州要强化国家中心城市地位，建成面向世界、服务全国的国际大都市”，提出“要以改善民生为重点，大力发展各项社会事业，切实做到全民病有所依、老有所养，打造全国高水平、高品质社会事业发展示范区”，要“积极促进非公医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制”。
为鼓励和推动社会资本参与到养老事业中，我国陆续出台了一系列关于加快发展养老服务体系、鼓励社会力量兴办养老机构的政策、措施，2005年民政部出台的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发〔2012〕129号）《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）等。
2017年国务院办公厅出台了《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号），指出进一步放宽行业准入，在社会需求大、供给不足、群众呼声高的医疗、养老领域尽快有突破，重点解决医师多点执业难、纳入医保定点难、养老机构融资难等问题。
本项目是东山福利院四期工程建设，拟采用政府与社会资本合作（PPP）模式，符合国家、省市推动养老服务工程建设，鼓励社会资本参与公用事业的政策导向。
2.1.2项目建设是缓解养老资源的供需矛盾，完善区域养老服务体系的需要。
《广东省城乡老年人生活状况抽样调查报告》显示，广东省城镇老人住家养老的达99%，住在养老机构的只占1%。
其中，独居老人占总体的13.3%，仅与配偶居住的空巢老人（夫妻户）占总体的21.5%，与子女孙辈共同居住的占65.2%，也就是说“空巢”老人达34.8%。
从调查结果来看，84.9%的老年人愿意在家里接受照料护理服务，10.5%的认为视情况而定，4.6%约59万的老年人愿意在养老机构养老。
广州市统计数据显示，2015年，广州市60岁及以上户籍人口数达147.53万，然而，目前广州市拥有养老机构177个，养老机构床位仅5.30万张，每千名老年人拥有养老床位数38张，低于《广州市养老服务机构设施布局规划（2013-2020年）》每千名老年人拥有养老床位数55.6张的要求。
从上述数据可知，广州市目前的养老资源还相对不足，养老服务供给与人口老龄化的发展速度和养老需求还不相协调，需求与供给矛盾十分突出。
本项目建设有利于缓解区域养老资源供需矛盾，提高老年医疗康复水平，以人为本，关爱老年人，让老年人“老有所医”，是广州市构建和谐社会、建设全省“首善之区”的一项重要而紧迫的任务。
2.1.3项目的建设有利于广州市进一步完善公共服务设施建设，拓宽区域养老设施供给能力
改革开放以来，广州市人口迅猛增长，老年人口的比重也越来越高，且每年以平均5%的速度不断增长。
为了应对老龄化社会现状，广州市政府不断加大投入，促进公共服务设施的完善。
根据广州市政府统计，2015年广州市在社会保障方面财政支出约99.4亿元，占一般公共预算支出14.6%。
在政府的支持下，广州市先后出台了《广州市民办社会福利事业机构管理办法》、《广州市民办社会福利机构年度检查具体办法》、《广州市托老服务工作守则》、《广州市托老服务机构照顾护理标准及内容》等一系列规范性文件，鼓励、扶持、引导社会力量通过改制、承包、合伙经营、股份经营等形式举办民办福利服务机构。
目前，广州市出现了家庭养老、机构养老、社区养老等多种养老形式，拥有各类养老机构、老年文化设施，养老服务体系日趋完善。
2015年底全市有养老机构177个，城乡社区居家养老服务机构3099个，老年活动室2645个，老年文艺团队1407个，老年体育团队434个，老年体育协会45个，老年大学19所。
本项目为东山福利院四期工程，有利于完善广州市养老服务机构体系，完善广州市公共服务设施建设，提高区域养老资源供给能力。
二.2.项目采用PPP运作的必要性
相对政府投资，本项目采用PPP模式可发挥以下几方面优势：
1、平滑政府财政支出。
若采用传统模式，本项目一次性建设投入较大，对财政资金形成较大的压力。
通过引入社会资本，将由社会资本承担项目投资、建设、运营，有利于平滑市财政支付资金压力、加快养老基础设施建设。
2、提高资产运营效率。
在本工程等建设完毕后，继续由项目公司进行维护运营，可提高经营管理的效率。
因为社会资本方对养老行业具有更细致、更专业的工程经验，对运营维护管控、资金风险有更敏锐的市场反应。
有助于政府公共部门转变职能，从传统的公共产品直接供应者转变为公共产品监督者。
3、优化风险分配，降低本项目全生命周期成本，提高基础设施供给效率。
本项目采用PPP模式，通过优化的风险分配方式，能“让专业的人做专业且擅长的事”，降低风险发生概率、减轻风险支出成本。
同时适宜的绩效考核机制，可激励社会资本建设、运营充足动力，使之能在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期成本，提高自身收益水平。
4、符合国家倡导引进民资发展方向。
本项目属于国家政策鼓励的政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务，项目采取PPP模式体现了政府打破市场壁垒，创造条件推动在公共服务领域实施政府和社会资本合作的决心。
一方面，针对许多社会资本在养老服务市场外徘徊，透过本项目示范导向作用有利于引导社会资金流向养老、医疗服务等供不应求、市场前景广的产业；另一方面，缓解了当前政府资金紧张局面，也符合国家政策导向，取得最高效率。
综上所述，本项目采用PPP模式有利于缓解政府债务压力，引进专业机构建设和运营东山福利院四期工程助力加快政府职能转变，充分发挥市场配置作用，提高养老服务的效率和质量，因而是必要且合适的。
二.3.在养老服务业领域推广PPP模式的政策可行性
2014年，为加强地方政府性债务管理，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），进一步明确地方政府举债融资机制和权限，强调政府性债务只能“通过政府及其部门举借、不可通过企事业单位等举借…地方政府举债采取政府债券方式，以对应的政府性基金或专项收入偿还…剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。
与此同时国务院鼓励地方政府积极采用PPP模式，授予社会资本相关权限，参与项目投资及运营。
党的十八届三中全会指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，并推进拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式。
此后，国务院办公厅、国家发改委、财政部、住建部等近30个部门先后发布了鼓励民间投资的实施细则，力推各地政府引入社会资本，发挥市场配置资源作用，采用PPP模式授予授权法人和组织开展基础设施和公共事业的建设和经营维护。
《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（粤府办〔2015〕44号）等文件已明确养老领域适于采用政府和社会资本合作模式。
《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号），指出要“坚持养老服务领域供给侧结构性改革方向，深入推广政府和社会资本合作科学理念，优化养老服务领域政府资金资源投入使用方向和方式，发挥引导带动作用，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，营造公平竞争的市场环境，鼓励各类市场主体参与养老服务PPP项目，充分调动社会资本特别是民间资本的积极性，逐步使社会力量成为养老服务领域的主体。
”
《广州市人民政府关于全面深化公办养老机构改革的意见》（穗府函〔2016〕127号）第五条指出：
“（三）探索政府与社会资本合作建设公办养老机构。
今后新建、扩建公办养老机构，可引入社会力量采取建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式合作建设。
产权归政府、引入民间资本举办的养老机构设施，其用地可采取划拨方式供应。
采取BOT、BOOT模式的，移交前的委托运营期间，由政府和企业按照成本回收的需要和合理回报的原则，同时兼顾社会效益和老年人普遍承受能力
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