贯彻落实《社区矫正实施办法》的主要问题及对策.docx

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贯彻落实《社区矫正实施办法》的主要问题及对策

贯彻落实《社区矫正实施办法》的主要问题及对策

2012-09-27

社区矫正是将管制、缓刑、暂予监外执行假释、剥

夺政治权利并在社会上服刑的符合法定条件的罪犯

置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民

间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定

确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其

顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

我国的社区矫

正从 2003 年开始试点，2009 年在全国全面试行。

2011 年 2 月出台的刑法修正案（八）和 2011 年 3 月出

台的新刑事诉讼法，明确规定“对判处管制、宣告缓

刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫

正，由社区矫正机构负责执行”，它标志着我国社区

矫正法律制度的正式确立，为社区矫正工作发展提供

了根本保障。

今年 1 月,最高人民法院、最高人民检察

院、公安部、司法部联合制定出台了《社区矫正实施

办法》（以下简称《实施办法》），明确了司法行政在社

区矫正工作中的主体地位；今年 2 月,司法部下发了

《关于认真贯彻落实最高法最高检公安部司法部〈实

施办法〉进一步做好社区矫正工作的通知》；今年 3 月，

各地认真贯彻落实《实施办法》，采取有力措施，推

进了社区矫正工作，取得了一定成效。

但也存在着制

约社区矫正工作开展的许多问题，需要我们认真思考，

探索可行办法，不断推进社区矫正工作的更好更快的

发展。

一、 贯彻落实《实施办法》的主要问题

（一）、《实施办法》颁布、准备仓促，并与《新刑事

诉讼法》施行时间的冲突，导致基层无从下手，慌忙

应对，显现不够严肃。

虽然《矫正办法》元月份对外公

布，且规定 3 月 1 日施行，司法部在网上公布是贯彻

落实《实施办法》的通知是 2 月 15 日。

但司法部正式

文件 3 月份才转发到各省，省司法厅 4 月底才转发到

各市、州；司法部《实施办法》培训安排在 4 月中旬；

《社区矫正执法管理文书格式》6 月底到市、州，要求

从 7 月 1 日使用；《新刑事诉讼法》实行的时间是 2013

年 1 月 1 日，存在下位法与上位法的冲突。

这就导致

基层无从下手，慌忙应对，不能在 3 月 1 日贯彻落实

《实施办法》，全面推进社区矫正工作，其作为受到质

疑，显得不够严肃。

（二）、县级司法行政机关承担的任务重、压力大，

导致县级社区矫正机构无法应对日常工作。

《办法》规

定县级司法行政机关承担的职责有 20 多项，司法所

承担的职责有 12 项。

比如《办法》第三条规定：

“县级

司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监

督管理和教育帮助。

司法所承担社区矫正日常工作。

”大量的社区矫正工作要求县级司法行政机关承担。

又比如《办法》第四条规定 ：

“ 人民法院、人民检察

院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，

需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法

行政机关进行调查评估。

受委托的司法行政机关应当

根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、

家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、

居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项

等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。

”这项工作需要县级司法行政机关派专人，花大量时间，

对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系进行

走访了解，才能形成评估意见，及时提交委托机关，而

县级司法行政机关的矫正机构根本无法完成此项任务。

目前，基层股或矫正机构叫苦连天，感到任务重、压

力大，应对日常工作都忙不过来，社区矫正工作大都

处于应付差事、心有余而力不足，很难做到扎扎实实、

一丝不苟。

（三）、社区矫正机构不健全、专职人员少、素质

参差不齐，导致个别县区正常工作滞后难开展、推动

工作迟缓无力。

由于某省司法厅在 2010 年机构改革

时，将安帮矫正机构合并到基层处，导致基层参照设

置机构，个别县将安帮矫正职能放在基层股，出现矫

正机构不健全、未列编的状况。

目前，某市三个县均

未设置社区矫正机构，社区矫正工作比较滞后。

另外，

司法所人员严重不足影响正常工作的开展。

某市共

有 290 个司法所，有专兼职人员 325 人，有专职司法

助理员 152 人，兼职人员 173 人；无人所 166 个，占

总数的 57%；一人所 92 个，占总数的 32%；二人所 26

个，占 9%； 4 人所 2 个，占有 2%；按照每所配置 3 人

的要求，现在尚缺 600 多人，这无疑会影响矫正工作

的正常开展。

再者，司法所专业人员少、素质参差不

齐也比较突出。

该市毕业于法律专业的专职司法助理

员的 122 人，占专职的 80%，毕业于法律专业的兼职

司法助理员的 58 人，占兼职 33%，非法律专业兼职

115 人，占兼职 67%，由于非法律专业兼职的比重大，

不按程度、不按《办法》开展矫正工作屡见不鲜；加上

兼职司法助理员的编制、人事管理均在乡镇，且承担了

乡镇的其它工作，难以有足够的责任心、精力和时间做

好司法所工作；兼职司法助理员流动频繁，有的刚熟悉

工作就被提拔或调走或换岗，造成工作脱节、矫正人员

脱管。

比如某农业大县共有 63 个司法所，专职人员仅

有 28 名，兼职人员 35 名（含镇乡干部），聘用司法辅助

人员 15 名，毕业法律专业的 21 人，导致部分司法所

兼职人员频繁流动、工作推动迟缓的状况,个别司法

所矫正工作停留在接转材料、建立档案阶段。

（四）、社区矫正经费保障标准缺失，基层政府财

政预算不到位，经费投入少，导致矫正工作经费保障

杯水车薪，牵制社区矫正工作的正常开展。

社区矫正

虽然有利于降低国家司法成本，但也不能没有成本。

2003 年全国社区矫正开始试点，到 2009 年全国全面

试行社区矫正，中央要求各级要建立社区矫正经费

全额保障机制。

 但从中央到地方至今都未出台社区

矫正经费保障标准。

监狱行刑国家保障经费直接划拨

监狱，监外执行（社区矫正）国家却没有划拨经费保障

其实施，各地社区矫正工作经费保障全靠司法行政部

门到财政争取。

现在地方财政实行“分级管理、分灶吃

饭”，在经济发达财力雄厚的地区社区矫正经费不成问

题，但在经济条件差，综合实力差的地区用钱的地方很

多，由于没有标准，财政预算只能间接性地表示一点，

保障就成了杯水车薪，专项经费的不足已成为制约社

区矫正工作向纵深发展的瓶颈。

某市 10 个县（市、区）

司法局，除二个县社区矫正经费财政按矫正人员人均

1500 元标准纳入预算外，其它各地均未预算到位，某

副地级办事处至今还未将社区矫正经费纳入财政预算。

2010 年某市矫正人员 1000 多人，社区矫正经费财政

预算 32 万，平均每名矫正人员的保障费为 320 元；

2011 年该市矫正人员 1700 多人，社区矫正经费财政

预算 34 万，平均每名矫正人员的保障费降为 200 元；

2012 年全市社区矫正经费财政预算 35 万，但截止 6

月底在册矫正人员增加到 2400 人，平均每名矫正人员

的保障费降为 116 元，矫正人员几乎成倍增加，但保障

经费却在大幅下降。

某区是全省社会管理创新的示范

区，区财政预算社区矫正工作经费每年 1 万，平均到每

个矫正对象只有 70 多元，开展社区矫正工作全靠挤占

其它专项经费，g 否则无法开展矫正工作。

县级财政把

社区矫正工作经费纳入预算保障都尚如此，更何况没

有收入的乡镇就更是难上加难，很多乡镇（街道）根本

没有预算经费。

没有经费的支撑，社区矫正培训、警示

教育、公益劳动等工作就成了纸上谈兵、空中楼阁。

社

区矫正工作单靠司法行政人员的工作热情也是很难向

前推进，有较大的发展。

（五）、外出误工导致矫正人员流动性的加大，居住

地变更频繁导致社区矫正工作难度的增大问题不容回

避。

《办法》第十三条规定了“社区矫正人员未经批准不

得离开所居住的市、县（旗）。

”同时规定了“社区矫正人

员离开居住市县（旗）不得超过一个月。

”但事实上，绝

大部分社区矫正对象没有正式工作和固定工作，主要

靠外出打工维持生活，许多外出打工流动性较强的社

区矫正人员，缓刑判决宣告后，因变更工作外出打工，

频繁变更居住地，或顾其脸面，要么不告之实际居住地，

要么不到所谓的“居住地”的司法所报到，更谈不上外

出的请销假制度，这就大大地增加了社区矫正管控难

度，务必引起高度重视。

另外，《办法》对居住地、外出

的请销假制度作了规定，但对外出误工矫正人员的监

管并未作出相应的规定，导致监管出现空白和盲区，这

既不符合以人为本的科学发展观理念，又不符合的要

求矫正人员需要外出误工的这一客观事实，在我国社

会保障体系没有完全建立的条件下，是不容回避的现

状，必须正确面对、想法解决。

某市社区矫正人员外出

误工近 500 余人，在不能为其提供就业平台，又能保障

其基本生活的情况下，不准外出误工是不现实的，也是

一对矛盾和难题。

（六）、执法管理手段软，没有硬性执法权，导致

查找困难，强制执法难实行。

《办法》第十九条规定：

“社区矫正人员脱离监管的，司法所应当及时报告县级

司法行政机关组织追查。

”公安机关对脱管漏管社区矫

正人员查找都难实现，县级司法行政机关组织追查谈

何容易，尤如大海捞针。

众所周知，国家虽赋予县级司

法行政机关社区矫正执行权，但并未赋予县级司法行

政机关强制执行权，矫正机构既没枪械、警服、警械、

执法证，又没与全国公安户籍、流动人口管理联网，也

没有全国政法机关、司法行政机关联网，实现流动人口

管理资源共享。

第二十三条至第二十六条规定，对符

合收监执行的矫正人员，司法行政机关要及时派员调

查核实情况，收集有关证明材料，提出处理意见，并将

人带到裁定、批准和决定机关。

违规矫正人员一定是

难查找对象，要想将其找到很难办到，因此对其收监

处罚也就难以实现，就是查找到了，矫正人员不理睬，

司法行政机关也无能为力。

第二十七条规定：

“人民法

院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定

收监执行的，居住地县级司法行政机关应当及时将罪

犯送交监狱或者看守所，公安机关予以协助。

”此条属

于强制执行，如果罪犯不执行、公安机关不协助，司法

行政机关则无法面对，无能无力，望而兴叹！

（七）、协调配合难度大，衔接不力，交接不到位，

导致脱管漏管现象突出。

第二十九条规定：

“各级人民

法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当切实

加强对社区矫正工作的组织领导，健全工作机制，保障

社区矫正工作的顺利开展。

”政法部门虽然建立了工作

机制和衔接工作机制，但在实际工作中积极性和主动

性不高、坚持不好，执行较差。

仍然存在工作衔接、交

付接收不规范、不到位，部分矫正人员脱管漏管。

一是

部分矫正人员的基本情况不详。

矫正人员居住地不实，

有查无此人的现象；矫正人员、家庭成员没有电话号码

和联系方式；矫正人员没有担保人或没有担保人联系

方式，造成查找困难。

二是告知意识薄弱。

虽然各级法

院已要求在缓刑宣判时，要当事人签订《接受社区矫正

保证书》，但个别单位告知意识不强，当事人往往是忙

于签字，并不知道签的是什么法律文书，到那里报到，

不报到的法律后果。

三是法律文书送达滞后、送达地不

统一。

个别基层单位法律文书送达不及时，经常会出现

矫正对象已回到居住地或已到司法所报到，而法律文

书还没送到；绝大多数单位将法律文书送到司法局，但

实际工作中也存在将判决材料寄到司法所的情况。

四

是交接不到位。

近几年，公安将矫正人员移交给司法行

政机关，以落实日常教育矫正，但交接不到位，见人不

见档、见档不见人或人档都没有的现象屡见不鲜，导致

脱管漏管。

比如某区去年共接收 101 名，直接按时报

到 42 名，只收到判决、裁决等文书，而人未报到 29

名；今年公安应移交 267 名，有档无人的 45 名，无档

有人的 10 名，无档无人的 5 名。

二、主要措施及对策

（一）、加快社区矫正立法进程，促进社区矫正工作

法制化。

社区矫正为国家的刑罚执行工作，需要调整的

关系具有多样性和复杂性，必须要有相应的法律作保

障。

许多国家都有完善的社区矫正法律法规。

目前，我

国刑法修正案（八）和新刑事诉讼法，虽然规定“对判处

管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依

法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”，“两院

两部”颁布了《实施办法》，但仍然需要一部全面、系统、

明确的法律作支撑，否则，社区矫正工作仍会受到许多

限制。

因此，尽快出台一部完整的《社区矫正法》，明确

矫正执行主体已是当务之急、迫在眉睫。

要以刑法修正

案（八）、修改后的刑事诉讼法和最高人民法院、最高人

民检察院、公安部、司法部联合制定的社区矫正实施办

法的颁布施行为契机，建立健全社区矫正接收、管理、

考核、奖惩、解除矫正等各个环节的工作制度和相关部

门之间衔接配合制度，统一社区矫正工作基本流程、统

一文书格式，加强档案管理等内部日常管理制度，确保

社区矫正工作规范运行。

要积极推进社区矫正立法工

作，抓紧修改 《 社区矫正法（讨论稿）》，尽快提交全国

人大常委会讨论通过，全面规定社区矫正机构设置、职

能定位、人员组成、执法权限、执行对象、执行方式、执

行任务、执行程序、考核方法等内容，与监狱法一道组

成我国的刑事执行法。

在国家立法未出台前，先由“两

高两部”尽快制定可操作性的《实施办法》细则，建立包

括矫正对象的管理制度、教育制度、各部门之间的联系

协作制度、监督考核制度。

以此确保社区矫正工作“有

法可依、有法必依”，逐步走上规范化、制度化的轨道。

（二）坚持和完善领导体制和工作机制，确保社区

矫正工作的组织领导。

社区矫正是中央交给司法行政

机关的一项重要职责，但单靠司法行政机关也很难完

成，必须争取各级党委、政府的重视支持，把社区矫正

工作纳入当地经济社会发展总体规划，健全完善社区

矫正工作领导体制和工作机制，健全完善党委、政府统

一领导，司法行政部门组织实施，相关部门协调配合，

社会力量广泛参与的社区矫正领导体制和工作机制，

健全完善社区矫正工作领导小组、联席会议、协调会议

制度，及时研究、协调解决工作中的重大问题，为社区

矫正工作顺利发展提供有力保证。

要建立社区矫正工

作情况通报制度，定期对矫正人员衔接、执行工作进

行通报，督促相关部门改进工作。

要建立社区矫正工

作目标考核机制，并将社区矫正工作目标纳入社会管

理综合治理目标考核，以此促进社区矫正工作的有效

开展。

司法行政机关作为社区矫正工作职能部门，要切

实履行职责，积极与有关部门加强沟通协调，努力推动

社区矫正工作各项政策措施的贯彻落实。

（三）、合理设置社区矫正机构，保证社区矫正的顺

利实施。

根据社区矫正工作的整体需要，给合我国社区

矫正工作的实际，科学设置社区矫正机构应构建科学、

协调、高效的工作机制，建设相对独立统一的社区矫正

执行主体。

根据目前的现状，社区矫正机构可设置二种

模式一个中心：

一是设置社区矫正工作局。

当前，司法

部现已设置社区矫正工作局，负责全国社区矫正执行

工作的组织管理。

司法行政部门社区矫正机构应实行

条块管理、以块为主的管理体制，省司法厅（局）和市县

司法局也应分别设置相应的社区矫正职能机构组织，

管理本辖区的社区矫正执行工作。

为便于开展工作，协

调公、检、法相关部门开展工作，省设置社区矫正管理

局、市设置社区矫正管理处、县设置社区矫正管理科均

可高职级设置配备领导干部。

二是建立社区矫正执行

执法大队。

推行监外执行，开展社区矫正，实行柔性管

理，是世界各国认同的监外执行模式。

因此，必须建立

刚柔并重的社区矫正执法队伍，省建立社区矫正执法

总队，地（市、州）社区矫正执法支队，县（市、区）社区

矫正执法大队，乡镇（街道）社区矫正执法中队，成为完

整的监外执行执法队伍，以此强化监外刑罚的执行力。

三是建立社区矫正服务中心（阳光中途之家）。

按照司

法部的要求，各县级司法行政部门建立社区矫正服务

中心（阳光中途之家），下设“衔接工作部、教育培训部、

执法工作部、矫正保障部” ，中心性质为事业单位，成

为县级司法行政社区矫正服务平台，以确保县级司法

行政 20 多项社区矫正工作的完成。

（四）、加强社区矫正队伍建设，强化社区矫正执法

水平和力度。

加强社区矫正专业化院校建设、壮大社区

矫正队伍、加强社区矫正工作人员的综合素质教育是

加强社区矫正队伍建设，强化社区矫正执法水平和力

度的重要途经。

就当前现状看，应采取三项措施。

一是

在政法（司法）院校增设社区矫正专业，培养社区矫正

专门人才。

矫正工作作为非监禁刑与监禁刑相比有着

根本的不同。

无论是司法干警、公安干警和专兼职矫正

工作人员，对此都是相对陌生或完全陌生的。

因此，在

政法（司法）院校增设社区矫正专业，培养社区矫正专

门人才，是加强社区矫正队伍建设的基础工作。

可直接

定向培养社区矫正专业大专、本科生，也可从基层选派

专职人员进行短期培训。

二是配备三类社区矫正工作

人员。

组建专业执法队伍。

省社区矫正机构人员可根据

需要配置，市社区矫正机构人员配置 5 至 8 人；县级社

区矫正科或执法大队配置 5 至 10 人（在册矫正人 300

人以上的县区配置 8 至 10 人，其它县区配置 5 至 8 人）

其中，大队长 1 名（由县区司法局副局长兼任），专职副

大队长 1 名（由县区司法局社区矫正科科长兼任），矫

正（执法）工作人员 3 至 8 人。

司法所（乡镇或街道社区

矫正执法中队）配备矫正（执法）人员 2 至 3 名，队长由

司法所所长兼任。

因受行政编制的局限，县级社区矫正

科或执法大队无法配置人员，可配置社区矫正服务中

心事业人员 5 至 10，（在册矫正人 300 人以上的县区

配置 8 至 10 人，其它县区配置 5 至 8 人），配备正副主

任各 1 人。

组建社区矫正协管员队伍。

协管员主要职责

是协助各司法所处理社区矫正相关工作。

各乡镇或街

道司法所按照社区矫正人员 20：

1 配备社区矫正协管

员。

组建社区矫正志愿者队伍。

各乡镇或街道司法所都

要组建社区矫正志愿者队伍，组成“一对一”、“多助一”

的矫正小组。

开展矫正活动，合力推进社区矫正工作。

三是赋予司法行政执法权。

由中央受权制作全国社区

矫正工作执法证，并明确规定执法的权限、范围及方式，

由省、市负责办理社区矫正工作执法证，并进行监督管

理。

在县级司法行政执法大队配置 3 至 5 名警察，在乡

镇或街道社区矫正执法中队配置 1 名警察，配备警服、

枪械、警械，以此保证社区矫正强制执法工作的顺利进

行。

（五）、建立社区矫正工作机制，切实解决脱管漏管

症结。

交接不到位、外出误工、机制不健全是导致脱管

漏管症结，解决这一症结，应建立一套有效的工作机制。

一是建立硬性工作机制。

建立判决社区矫正担保人制

度，在判决时，由亲属犯罪嫌疑人进行担保并承担相应

法律担保责任，抑制矫正对象不报到和随意不请假外

出；建立公安协助追逃制，在司法行政未建成追逃体系

前，由政府责成公安对社区矫正对象不报到、不假外出，

不能放任自流，应依法采取果断措施，配合司法行政完

成追逃工作。

建立检察机关定期督察制度。

检察机关应

采取定期跟踪督察的方式，加强对审判、交接、执行等

各个环节的监督，实行跟踪督查督办，提出改进意见，

对长期不履职造成脱管、漏管的应按法律追究其责任。

二是建立无缝衔接机制。

实行判决现场交接制度，法院

在宣判前，告知社区矫正部门开庭判决时间；并在判决

后现场宣告社区矫正，将矫正对象及判决文书交给社

区矫正部门。

建立法院送达制度，法院判决后将法律文

书和矫正对象一并送达社区矫正部门。

建立社区矫正

交接工作站。

各地应建立社区矫正交接工作站，法院判

决后将判决文书送达交接工作站，矫正对象在限定时

间内到交接站报到，以此实现无缝交接。

三是建立矫正

人员判决地矫正制度。

外出误工、经商等流动人口犯罪，

按照谁审判谁管理的原则确定矫正地，形成侦查、审判、

执行“三位一体”刑事侦查司法执行模式，既可减小成

本，又便于衔接管理，防止因异地衔接不畅而脱管。

四

是建立异地委托代管矫正人员制度。

外出误工是不可

回避的事实，作为国家机关我们不能盲目的处理，只能

建立与之相适应的管理制度方为上策。

根据目前的现

状，建立异地委托代管矫正人员制度是一个比较有效

的途径，既可以体现以人为本、外出误工、自食其力、

解决生活问题，又可完成社区矫正工作任务。

凡外出误

工均可凭用工单位证明、劳务合同，及时办理异地矫正

手续，相关单位应予以配合，执行经费由中央财政转移

支付。

五是建立矫正人员信息平台共享制度。

在全国范

围内建立统一的社区矫正人员信息共享平台也是解决

目前我国人员流动性大，人户脱离给社区矫正工作带

来的困难的有效途径。

有条件的地方可以建立法、检、

公、司网络信息通报平台，定期将被矫正人员信息进行

通报、核对，加强与异地机关的联系，减少脱管、漏管

现象的发生。

（六）、建立完善经费保障机制，确保社区矫正工作

的正常开展。

尽管现在社区矫正工作一再强调是降低

行刑成本，但并不意味着社区矫正工作不需要经费作

保障。

因此，每年国家应拨付专项经费用于监禁刑的工

作经费，而社区矫正工作作为一项重要的司法体制改

革，在试行探索阶段，在经费保障问题上，各级政府都

应当给予高度重视，高标准、高起点地抓好落实。

一是

建立社区矫正经费全额保障制度，将社区矫正工作人

员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费

纳入财政年度预算。

二是建立国家、中央、地方（省、县）

财政按比例分担经费制度，中央财政按 40%下拨社区

矫正专项转移支付经费，省财政按 30%下拨专项转移

经费，县财政按 30%列入财政年度预算，以保证社区

矫正工作的正常运转。

三是建立社区矫正工作经费增

长机制，各级应根据经济发展增涨的比例，建立社区矫

正工作经费逐年递增长效机制，以保证社区矫正工作

正常运转。

四是建立中央社区矫正经费定额拨付机制。

由中央财政建立社区矫正经费定额拨付机制，实施转

移支付，保证保证社区矫正工作的正常运转。

社区矫正

工作指导经费按矫正对象每人每年 200 元至 300 元拨

付给省司法厅社区矫正工作部门，按社区矫正对象每

人每年 200 元至 500 元拨付给地（市州）司法局社区矫

正工作部门，按社区矫正对象每人每年 800 元至 1500

元下拨给县级司法局社区矫正工作部门，按社区矫正

对象每人每年 800 至 1000 元拨给司法所。

五是建立异

地社区矫正中央转移支付经费保障机制。

承担异地社

区矫正任务的执行机关，可根据矫正人员的身份证、判

决、裁决、决定等法律文书，申报中央转移支付经费，

中央可通过专网核实拨付，以避免推诿扯皮的现象。

（绵阳市司法局阳朝全）