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规范性公文写作基础知识
规范性公文写作基础知识
主要内容：
一、公文的定义和分类
二、规范性公文的特点及其作用
三、规范性公文的一般格式
四、几种常用规范性公文的写作要点
五、集中容易混淆的文种的区分
六、注意规范的几个问题
七、提高公文质量应努力实践和把握的几个问题
一、公文的定义和分类
（一）公文的定义
公文就是机关单位一切公务活动形成和使用的文字材料，是法律法规、方针、政策、政令指示和信息、情况的表现者、承载者，是各级机关企事业单位、社会团体、实施组织管理、指挥手段的重要工具。
（二）规范性公文的定义
1.决议。
适用于会议讨论通过的重大决策事项。
一般以党的会议名义发布，行政机关一般不使用该文种。
2.决定。
适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
根据宪法的有关规定，应慎重使用“决定”文种。
3.命令（令）。
适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。
党的机关一般不使用该文种，就我省行政机关来讲，一般适用于省人民政府和昆明市人民政府公布地方政府规章，县级以上人民政府宣布施行重大强制性措施、嘉奖有关单位和人员，省公安、安全、司法部门批准授予和晋升衔级。
4.公报。
适用于公布重要决定或者重大事项。
根据有关资料，公报有会议公报、联合公报、统计公报、环境公报4个种类，其中，会议公报和联合公报不适用于地方，统计公报和环境公报由国家或省（区、市）有关职能部门发布。
就我省行政机关而言，除省统计部门和环境保护部门外，一般不使用该文种。
5.公告。
适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
根据有关资料，《条例》所说的重要事项和法定事项属于国家层面，不适用于地方，全省各级党政机关一般不使用该文种。
6.通告。
适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。
党的机关一般不使用该文种，除此之外适用主体非常广泛。
7.意见。
适用于对重要问题提出见解和处理办法。
全省各级党政机关均可使用，一般多用于下行文。
根据国务院办公厅以往有关文件精神，行政机关也可以使用“意见”作为上行文和平行文。
作为上行文，应按照请示性公文的程序和要求办理；作为平行文，提出的意见供对方参考。
8.通知。
适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。
该文种是适用主体最广、使用频率最高的一个，一般多用于下行文，不相隶属机关之间根据职权范围也可以使用。
任免人员也属于周知或执行事项。
9.通报。
适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。
全省各级党政机关均可使用。
10.报告。
适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。
全省各级党政机关均可使用。
该文种属于典型的上行文，多年来一直存在不相隶属机关之间使用该文种以示对受文机关的尊重，不符合行文规则。
11.请示。
适用于向上级机关请求指示、批准。
全省各级党政机关均可使用。
该文种属于典型的上行文，但多年来一直存在和“报告”类似的错误用法，主要是要钱、要项目的内容较为突出。
12.批复。
适用于答复下级机关请示事项。
全省有下级机关的各级党政机关均可使用。
该文种属于典型的下行文，但多年来长期存在有权机关对不相隶属机关请求的审批事项使用该文种进行答复的错误用法。
13.议案。
适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。
这是《条例》中唯一明确界定适用主体的文种，在我省只适用于省、州、市、县、区、乡、镇人民政府。
14.函。
适用于不相隶属的机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。
全省各级党政机关均可使用。
该文种在日常工作中常常被冷落，本该使用“函”的却错误使用了“请示”、“报告”或“批复”。
15.纪要。
适用于记载会议主要情况和议定事项。
全省各级党政机关召开的重要会议，根据工作需要均可使用。
会议纪要是记载会议情况和议定事项的内部文件，一般印发参会单位，也可印发其他有关单位，但不需要向社会公开。
不得以会议纪要代替有关行政执法文书或文件，不得直接作为行政管理的依据。
综合来看，上述15个文种中，有10个文种是党政机关通用的。
党的机关一般不使用“命令（令）、公告、通告、议案”等4个文种。
行政机关一般不使用“决议”文种。
我省《实施细则》也对此作了规定。
（三）公文的分类
公文的种类比较多，按其概念外延划分，大概有这六种类型
一是机关单位类型
分为党政机关公文、行政机关公文、司法机关公文、军事机关公文、企事业单位公文、社会团体公文。
二是行文方向类型
分为上行文、平行文、下行文。
三是机密程度类型
分为绝密公文、机密公文、秘密公文、内部材料、普通公文。
四是时限类型
分为超提公文、特提公文、特急公文、加急公文、平急公文、普通公文。
五是适用范围类型
分为通用公文、专用公文
六是颁发程序、规范程度和行政约束力类型
分为法律性公文、规范性公文、非规范性公文。
七是规范性公文按其性质
分为通用规范性公文和专用规范性公文。
八是法律性公文按其效力的强弱
分为法律性公文、法规规章性公文，法律性公文包括宪法和全国人大制定的法律及以国家名义参加的国际公约、国际条约、国际多边协议等，法规规章性公文主要是指行政规章和地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章。
以上规范性公文可以概括归纳为法律性公文、通用规范性公文、专用规范性公文三大层次。
二、规范性公文的特点及其作用
规范性公文就是由法定机关单位制发，按照法定的行文和处理规则办理，在制发程序执行落实上比较规范，行政约束力比较强的公文。
具有法定作者、法定权威、法定时效等特点。
规范性公文的作用
一是法规准则的作用
二是引导、指导作用
三是组织指挥作用
四是实施管理作用
五是宣传教育作用
六是公务连续作用
七是凭证依据作用
八是信息交流作用
三、规范性公文的一般格式
（一）公文要素（组成部分）
《条例》第九条规定：
公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。
图文示例：
信函、便签、纪要格式
（二）关于页码的标注
公文版记页前有空白页的，空白页和版记页均不编排页码。
公文附件与正文一起装订时，页码应当连续编排。
信函格式的公文和电报首页不显示页码。
实际工作中，信函格式的公文如果只有两页的，第二页也不标注页码。
国务院用来公布行政法规和省人民政府用来公布地方政府规章的命令，第一页内容只有短短几行字、不标注页码，第二页为空白页、也不标注页码，从第三页也就是所公布内容的正文，从“—1—”开始标注页码。
（三）公文格式的其他规定
《条例》第十条规定，公文的版式按照《党政机关公文格式》国家标准执行。
《条例》第十一条规定，公文使用的汉字、数字、外文字符、计量单位和标点符号等，按照有关国家标准和规定执行。
民族自治地方的公文，可以并用汉字和当地通用的少数民族文字。
《条例》第十二条规定，公文用纸幅面采用国际标准A4型，特殊形式的公文用纸幅面，根据实际需要确定。
公文格式在实践中的一些特殊情况：
1.中办和省委办公厅用《通知》印发《意见》，标题使用书名号，主送单位、正文、落款和日期都用楷体字，不盖章。
2.中办和省委办公厅印发的《意见》不标注主送机关，标题下用（）+楷体字标注成文日期，正文之后不标注发文机关和成文日期，正文之下空1行或2行标注发文范围（仿宋体）。
3.国办印发的文件仍然只盖章不落款。
四、几种常用规范性公文的写作要点
党政机关公文处理工作条例将决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要十五种公文列为规范性公文，并对公文的格式、行文规则、公文拟制、公文办理、公文管理等都作了具体规定，云南省也制定下发了贯彻党政机关公文处理工作条例实施细则，所以说随着形势的发展公文处理工作已经进入了一个新的时期、新的阶段，必须引起足够的重视，以高度的事业心和责任感，认真学习、努力实践、不断总结提高，推进公文处理工作科学化、制度化、规范化。
下面对常用规范性公文报告、请示、通知、意见、函的写作要点作个交流。
（一）报告公文的写作要点
报告是典型的上行文，是向上级机关单位汇报工作、反映情况、提出意见和建议，回复上级机关单位的询问，上报病案等使用的公文文种，收文单位必须是本单位的上级机关单位，国家行政机关使用的规范性公文报告，主要有工作报告、情况报告、回复报告、病案报告四种类型。
工作报告主要是向上级机关汇报工作情况供上级机关了解掌握。
工作报告的内容一般为工作情况+经验体会+存在问题+今后意见，情况部分是重点。
报告一般不写结束语，如：
以上报告（请指示）。
情况报告主要是向上级机关反映在贯彻执行党和政府的方针、政策以及正常工作运转中出现的新情况、新问题，特别是突出事件、特殊情况、意外事故、个别问题的陈述和处理意见。
结构往往是某个情况出现、某个问题发生的全过程及本单位的处理意见，要说清楚是什么问题、什么事情（时间、地点、当事人、原因、直接或间接的后果、处理过程、处理意见等）。
有些突发事件处理过程中出现的新问题，没有政策依据，下级机关拿不准如何处理，主要是对发生情况采取的措施需要征询上级机关的意见在紧急情况下又来不及另行文请求上级机关指示，这个时候可以写结束语：
特此报告，有何指示请电告或请回复，或以上报告妥否，请指示。
回复报告是上级机关要求上报某个方面、某个事情办理结果以及对某项准备出台的某项措施的征求意见，要反映意见、表明态度。
结构根据内容来确定。
针对性强，就事论事，必要的时候可以有情况、有问题、有分析、有措施、有建议，但不应该是所答非所问，文章应该问题集中重点突出、条理清晰、一目了然，上级机关要求报告什么问题，就集中回答什么问题。
报告的写作方法多种多样，不是固定不变的。
每个报告怎么写根据内容来确定，应该确定的是：
1.标题内容要全，发文机关+发文事由+文种。
2.报告属于阅件，主送机关可视需要而定，但必须有明确的受理机关，原则上只能报一个直接的上级机关或主管部门，除主送机关外发文机关认为有必要阅知的上级机关可以用抄报的形式写于版记当中。
3.报告的导语要简明扼要，说明为什么要写这个报告。
导语后面要写连接词，“现将某某问题报告如下：
”。
4.正文层次要清晰，一般按基本情况，主要做法，收到的效果、经验或体会，存在问题，今后的计划的层次来书写。
5.报告一般不写结束语。
6.成文时间要标全、标准确。
（二）请示公文的写作要点
请示公文也属于典型的上行文，是本级机关单位发生的不能自行解决的重大问题，或不属于本机关单位权限范围审批的事项，需要上级机关审批解决的重大事项，以及对上级指示、要求不明确的问题等，要向上级机关请求指示、批准时使用的公文文种。
请示可分为以下四个类型：
一是请求审批事项的请示，如工程立项、机构调整、人事任免、发展规划、工作方案等。
二是请求解决问题的请示，如请求上级机关帮助解决资金、添置设备、改善条件等。
三是请求批转文件的请示，常用于部门制定的规章性文件或者是下级涉及面较大的工作意见，请求上级机关批准指示。
四是请求指示、答复的请示，一般用于急需处理而本级机关无权决定或涉及面较广的政策性问题，请求上级机关给予指示。
请示公文必须注意的是：
1.凡需要上级批准才能办理的事项，必须事先行文，绝不能先斩后奏，或边办理边请示。
2.所请求批准的事项，不管有多急、多重要，必须经上级机关批准后才能办理，没有经上级同意不能组织实施。
3.属于本级机关权限范围能够处理的事项、能够解决的问题不必要请示。
4.请示只能一文一事，如果涉及多个部门需要上级批准实施的应分别行文请示。
5.请示事项在上级回复前不能公开。
请示公文的写法一般比较单一，他的结构是公文标题、主送机关、正文、结束语、成文时间（盖章），有附件的，在结束语后写附件及其名称。
标题的写法：
发文机关+发文事由+发文文种。
绝不能将请示写成报告或“请示报告”，主送机关只能是一个直接的上一级机关，如果同一请示事项需要同时请示上级两个单位批准，职能写一个主办单位，其他用抄报的形式，也可以写成“某某某并某某某”单位，主办单位在前，会办单位在后。
请示正文的重点：
请求审批事项的请示内容比较单一，篇幅不长，结构一般分为两个部分，事由和请求解决事项，事由要条理清晰、理由充分，必要性、可行性，要写得详实有据、充分可信。
请求事项要有明确的意见。
比如一项工程项目，需要上级机关给予解决资金，要明确需要解决多少数额，不能只说请求帮助解决资金，但是要实事求是，有理有据。
请求批转意见的请示，现在意见已经明确成为规范性公文的一种文种，因为意见影响的范围比较大，本级机关发布以后执行的力度不够，所以需要上一级机关发布才能达到效果，但是很多时候意见类公文我们都是以通知形式行文。
结构分事由和意见两个部分，事由部分应当力求简明扼要，意见部分是重点，要条理清楚，措施有力，切实可行，结束语一般写：
以上请示如无不妥，建议批转“各级各部门”执行。
请求指示、答复型请示，内容比较单一，主要是对上级政策规定中不明确的问题，以及在工作中遇到的难以把握、拿不准的问题，请求上级机关指示，给予明确答复。
文中应该把问题焦点、难点、矛盾点及本级的理解和相关意见表述清楚，这样便于上级机关研究答复。
请示公文特别要注意的是不越级请示，不横向请示，不多头主送，不一文多事，不向下行文。
（三）通知公文的写作要点
通知是典型的下行文，是党政机关、企事业单位、社会团体传达上级指示，部署安排工作，实施管理措施，处理公共事务，任免聘任干部，批转、转发上级机关、下级机关和不相隶属机关单位的文件，要求下级机关需要周知的事项等使用的公文格式。
通知的制发主体应当是和受文单位有直接、间接的隶属关系的上级机关或主管单位，向平行单位和不相隶属的单位也发通知是不规范的做法。
通知公文一般分为部署工作性通知、管理措施性通知、指导性通知、事务性通知四种类型。
部署工作性通知制发主体是上级机关或主管部门，内容又分为年度或阶段全面工作部署和专项工作部署两类。
全面工作类部署除明确阐述工作指导思想、方针、原则外，各项工作应分清主次和轻重缓急，重点突出目的、要求、措施、时间。
专项工作部署除阐明工作指导思想、方针外，一般应突出实施步骤，实施方法，采取的措施。
部署类通知还包括本单位贯彻上级指示、文件的通知，这一类通知不用面面俱到，应该把重点放在把上级指示、要求和本地区、本单位实际结合的部署，要做好这篇文章，切记不要照搬照抄上级文件。
不管是哪一种工作部署类通知，应该有明确的工作目标，工作标准，责任要求，一般来说机关的层次越高，要求就越要原则一些，机关的层级越低，要求就应该更具体一些。
管理措施性通知，一般是针对工作运行当中存在问题，制定关于解决问题加强管理的措施，如加强社会治安管理工作的通知，就要针对社会治安存在的问题，来写如何推进社会治安管理工作的措施。
因此写这一类通知，情况要吃得透，问题要抓得准，而且情况部分非常概括明了，关键是措施部分要切合实际，有令可行，有可操作性，这样才便于落实。
会议或者是培训通知在日常工作中比较常用，这一类通知又往往容易造成错漏，常常让收文单位看不懂，还要打电话来问。
一份完整的会议或培训通知，一般包括以下内容：
1.培训的目的，指导思想；
2.培训的主要内容或主要议程、课程；
3.各参加人员规格、条件、名额，包括能否自带交通工具，能否带工作人员或司机；
4.会议或培训的详细地址、地点；
5.报到的时间、离会的时间；
6.要求带的文件、资料、证件、经费以及其他物品（如多带点衣服、带伞等）；
7.会议或培训承办单位及其联系方式（联系人及其电话），是否需要提前报名单，报名的时间限制；8.报到时是否需要接站，交通工具的安排，往返车站、机场票的预定。
通知公文的结构由标题、主送机关、正文、成文时间组成。
标题由发文机关+内容+文种组成。
标题的内容要高度概括，能反映文件内容。
主送机关应根据发文的范围确定，但是受文单位应当是有直接或间接隶属关系的机关单位。
（四）意见类文种的写作要点
意见是国家行政机关规范性公文，是党政机关公文处理工作条例新增加的规范性公文文种。
意见是对重大问题提出见解，对重要事项提出解决办法，或上级机关对重要问题、重要事项提出意见或建议时使用的公文格式。
意见根据其内容和目的，可以是上行文、平行文或下行文。
上行文应该是下级机关单位、部门，对重大问题提出的见解，或解决问题的办法、措施，作为意见请求上级批转、转发或者给予指示，这类意见所提出的问题或意见只能是自己职权范围无法解决或本机关单位、部门的工作涉及到其他单位、部门超出自己职权范围的事项，争取上级机关认可，以上级机关名义批准同意批转、转报，以达到促进工作的目的，这一类意见文字表述应当把重点放在解决问题的办法措施上，要特别注意不要把本机关、部门职权范围内能解决的事情写进去，作为上行文，文头部分应标注签发人姓名，文尾应该写上“以上意见如无不妥，建议批转各级各部门执行”的字样。
下行文时，一般是上级机关对重大问题、重要事项、重要工作提出指导性、指示性的意见，对重要工作作出安排，下行文的意见的文字表述，是就某个问题有感而发，有情况、有问题、有分析、有指导意见，因此情况应该真实准确、简明扼要，对存在的问题表述也应该一语中的、抓住要害，删繁就简，不必举例。
分析应该上升到理性，条理性、针对性要强。
指导性意见要求要有一定的理论高度，提出解决办法的措施要求要切实可行，不能提出过多过高的要求，操作性要求尽可能贴近实际情况。
指导性的下行文一定要防止头重脚轻，情况问题分析要简单明了，要把重点放在指导性意见上，不能只提出问题而没有解决问题的办法措施。
下行文比较常见的还有贯彻实施意见，一般为上级机关颁布、下发实施的重要法律法规规章和重大政策而行文。
实施意见不同于其他下行文意见的特点在于主题明确，就是围绕上级机关制定的某一重大问题、重大政策结合本地区、本单位情况提出的贯彻意见，具体的落实办法，情况部分要求更简明，甚至不写情况，开门见山，开头就写根据上级某某某意见精神，结合实际特制定本实施意见。
行文当中可以将上级来文精神穿插进去，重点在做好上级文件精神与本单位实际结合的文章上，如某项重大工作部署指导思想、任务、目的、措施、政策等，都要体现与本地区、本单位实际情况相结合，切忌照搬照抄。
平行文的意见，在适用范围上一般是涉及两个或两个以上单位、部门的事项，相互之间表达自己对某一问题的意见见解。
这类意见，一是提出见解，带有商榷的意思；二是提出解决的办法，带有建议的性质。
这一类平行文意见的格式，还没有规范统一的格式要求，常见的有这四种，一是要抬头，有受文单位，落款应该放在文尾。
二是不抬头的，没有受文单位，一般应将制发机关、制发时间放在标题之下，后面不用落款，由于意见文种涉及重大问题、重大事项，制发机关、制发时间放在标题之下以示庄重，一目了然。
三是批转、转发意见行文形式上采用通知文种，一般采取抬头的形式，写明主送机关，文尾应该写上“以上意见如无不妥，建议批转各级各部门执行”的字样。
少数情况下也有不抬头，文尾只写“以上意见如无不妥，请求贯彻执行”。
四是印发本机关贯彻执行的意见，按下行文格式。
（五）函类文种的写作要点
函是平行文，是平行机关、不相隶属机关、单位之间，相互商洽工作，通报情况，询问和答复问题，征询意见，或者向有关主管部门请求批准事项时使用的公文文种。
这里指的函是公文的函，属于规范性公文，必须按照公文规范处理。
作为规范性公文的函，一般按他的作用大体分为商洽函、咨询函、答复函、请批函、邀请函和告知函六类。
函是机关单位公务往来中使用比较频繁、比较简便、比较灵活的公文文种。
函作为规范性文种使用，实质不在于其内容而在于其形式。
如同样不属于本机关审批的事项，请求批准，若审批权在上一级机关则使用请示，若审批权在平行机关则使用函。
应当把握的是，函的内容多种多样，形式不拘一格，因此行文一般是一文一事，不宜一文多事，篇幅一般较短，用函请求批准事项、请求答复问题、商洽工作，受文单位研究同意的事项，答复也应当用函。
请求批准单位的函，结束语应该用“请复函”字样，不应该用“请审批或请批示”。
答复函、通报函结束语可以用“特此函复、特此函告”字样或不写结束语。
函的发送单位不是那么规范，可以根据受文单位多少来确定，单位多的时候可以用“各有关单位”代替，如告知函。
也可以采取一文多发的形式，即相同内容分别派送各有关单位。
公函应该盖章。
五、几种容易混淆的文种的区分
规范性公文的草拟，首先应确定行文方向和使用的文种，在公文处理实践中往往出现以下分不清应该使用哪种公文文种的情形，下面来说一下怎样区分。
（一）批转、转发、印发类通知
批转、转发、印发类通知是指批转、转发下级机关、上级机关和不相隶属机关以及只有以你机关名义印发才能生效执行的公文，如批转、转发讲话、会议纪要、工作方案、规划、规定类公文。
1.批转类通知通常是上级机关对下级职能部门的请示、意见等，以党委、政府的名义予以转发的通知。
制发主体必须是上级机关，批转后下级机关的意见即具有上级机关的效力。
应当注意的是，下级机关要求上级机关批转同意下发的通知、意见等，其内容应当是不属于本级机关职能范围、以本级机关名义下发无法实施的事项。
不能把属于本级机关职能范围的事项以上级机关批转的方法来提高规格，凡属于本级机关能够办理的事项不应当写进要求批转的内容。
2.转发类通知，与批转不同，可以转发上级机关、同级机关或不相隶属机关的公文。
常见的形式有三种类型，一是职能部门转发上级业务部门的公文；二是综合部门代上级机关以转发的形式批转下级机关的请示、意见等（办公室代表政府批转），这一类通知主要是内容涉及面小，在全局工作中位置不是很突出，而又必须经政府批准、认可，因而采取变通的方法以政府办公室的名义代政府转发，在行文当中必须写明“已经某某政府同意”的字样；三是上级业务部门或不相隶属机关的公文，涉及本机关的工作，需要本机关贯彻或落实的事项，以转发的形式下发通知表明本机关要求的态度和观点，这种情况主要见于转发上级业务部门的规定。
3.印发类通知，范围比较广，业务比较灵活，不像转发类通知那么规范，凡是机关、团体，企事业单位认为可以印发的公文，都可以印发通知。
通用规范性公文中常见的印发类通知，有印发法规，不能单独行文生效的类规章性公文，印发工作意见、工作要点、实施方案、计划、规划、刚要、宣传提纲、会议纪要、领导讲话及其他需要本机关名义印发的不相隶属机关的公文等。
印发类通知公文比较简单，一般不加批语，时效有时不受印发类通知的时间限制。
（二）报告和请示
报告和请示都属于上行文，受文单位必须是上级机关。
报告和请示的明显区别：
1.从公文处理上讲，报告属于阅件，请示则属于办理件。
报告一般不需要办理回复，请示则应当办理回复。
2.从功能上讲，报告主要是向上级机关汇报情况，反映问题，提出建议，供上级机关决策参考。
请示则主要是请求上级机关给予指示、解决困难、答复问题。
3.从内容上讲，报告的内容比较广泛，涉及面可大可小，篇幅可长可短，形式比较多样。
请示内容比较单一，一文一事，其基本结构就是事由加请示事项，篇幅一般都不长。
4.在行文格式上，报告较请示限制较少，请示较报告的要求要严格些。
报告必要时可以报送上级若干机关，请示原则上只能报送一个直接的上一级机关。
报告可以若干机关联合行文，请示则很少联合行文。
请示的结束语一般比较规范，如“当否，请批示或当否，请批复”，而报告一般不写结束语。
（三）请示和意见类公文
请示是下级机关向上级机关请求解决审批事项、解决问题、批转文件、请求指示、答复问题时使用的公文。
意见则是用于
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