河流治理规划大纲.docx
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河流治理规划大纲
全国重点地区中小河流近期治理建设规划
工作大纲
水利部规划计划司
水利水电规划设计总院
2008年7月
目录
前言1
一、编制规划的重要意义3
（一）重点地区中小河流存在的突出问题3
（二）规划的必要性和紧迫性4
二、指导思想和原则4
（一）指导思想4
（二）规划原则5
三、规划目标与任务5
四、规划范围与重点7
（一）规划范围7
（二）规划重点7
（三）总体要求8
五、规划主要工作内容9
（一）分析中小河流治理现状及存在的主要问题9
（二）确定近期治理重点9
（三）筛选确定建设项目10
（四）投资需求估算11
（五）近期治理效果评价12
（六）环境影响评价12
（七）规划保障措施和政策建议12
六、规划主要成果13
七、组织形式与时间安排13
（一）组织形式13
（二）时间安排13
附表样式：
附表1××省（自治区、直辖市）中小河流现状基本情况统计表（录入表）
附表2近期治理的中小河流名录
附表3中小河流治理项目投资汇总表
附表4中小河流治理效益指标汇总表
附件：
附件1近期治理的河流规划指标表（录入表）
附件2项目指标数据库表（录入表）
附件3《中小河流规划项目报表系统》使用说明
附件4《重点地区中小河流近期治理建设规划》编制参考目录
前言
我国是世界上河流最多的国家之一，河流总长约达43万公里。
除松花江、辽河、海河、黄河、淮河、长江、珠江等七大江河主要干支流外，全国范围内有众多中小河流，据有关资料，我国江河流域面积在100平方公里以上的河流约有5万多条，流域面积在200平方公里以上的河流有5000多条，其中流域面积在1000平方公里以上的约1700多条。
除大江大河及其主要支流外的中小河流，包括七大江河干流及主要支流以外的三、四级支流、独流入海河流、内陆河流、跨国界河流、平原区排涝（洪）河流等。
这些中小河流，沿岸分布着众多的城镇和农田。
新中国成立后，国家组织开展了大规模的防洪建设，对主要江河进行了不同程度的治理。
1991年淮河、太湖大水后，加快了淮河、太湖的治理步伐，特别是1998年长江、松花江、嫩江发生大洪水后，进一步加大了主要江河防洪建设投入，防洪能力得到了显著提高。
经过50多年的建设，大江大河及其主要支流以堤防、防洪控制性枢纽和蓄滞洪区为主的防洪工程体系框架基本形成，防汛预警预报系统等非工程措施逐步得到加强，基本能防御主要江河常遇洪水。
然而，我国中小河流、数量众多，分布广，许多中小河流主要是20世纪50～80年代通过群众投劳进行治理，中小河流治理总体滞后，与大江大河的防洪建设相比，中小河流仍处于“大雨大灾、小雨小灾”的局面。
特别是近些年来极端天气事件增多,中小流域常发生集中暴雨，形成较大洪水，造成比较严重的洪涝灾害。
据统计，近些年来中小河流洪水灾害造成的损失已成为我国洪涝灾害损失的主体。
我国还有许多中小河流由于水资源和水电的过度无序开发以及污染物排放量的大量增加等，在频繁发生洪涝灾害的同时，还存在着水污染加剧、河流生态环境遭到破坏、水资源短缺等一系列问题，已造成河流基本功能衰退及其健康生命受到严重威胁。
当前中小河流存在的这些问题不仅直接影响这些地区全面建设小康社会和社会主义和谐社会建设的进程，并且严重影响区域经济社会的可持续发展。
2008年中央1号文件明确指出“各地要加快编制重点地区中小河流治理规划，增加建设投入，中央对中西部地区给予适当补助，引导地方搞好河道疏浚”。
为贯彻落实中央1号文件精神，需要积极推进中小河流治理，加快中小河流治理规划编制工作。
根据对目前中小河流的复杂情况和近期实施治理的可能分析，规划编制工作分为两步完成。
近期，主要针对重点地区防洪问题突出，并已具有规划或前期工作基础较好的中小河流，编制《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》（以下简称《近期规划》），提出今后3年左右时间治理的目标、任务和建设方案，使重点地区中小河流的防洪能力显著提高。
本大纲就是指导第一阶段《近期规划》的编制工作。
与此同时，广泛开展各地区中小河流调查，摸清中小河流治理现状及存在的主要问题，编制完善中小河流治理重点建设规划，以全面指导中小河流综合治理的有序开展。
一、编制规划的重要意义
（一）重点地区中小河流存在的突出问题
1、防洪基础设施薄弱，河道萎缩严重。
中小河流的特点是源短流急，洪水暴涨暴落。
由于许多中小河流，特别是河流沿岸的县城、重要集镇和粮食生产基地的防洪设施少、标准低，甚至很多处于不设防状态，遇到常遇洪水就可能造成较大洪涝灾害。
一些中小河流流域水土流失严重，加之不合理的采砂以及拦河设障、向河道倾倒垃圾、违章建筑等侵占河道的现象日渐增多，多年未实施清淤，致使河道萎缩严重，行洪能力逐步降低，对所在地区城乡的防洪安全构成了严重威胁。
2、河流规划和前期工作滞后。
很多中小河流缺乏系统的规划工作，治理项目的前期工作薄弱，基本情况不明，治理目标和任务不明确，同时随着经济发展和人口增加，河流沿岸的城镇规模日益扩大，社会财富日益聚集，重要粮食生产基地的生产能力将进一步提高，都对防洪保安提出越来越高的要求，已有前期工作不能满足河流治理和管理的需要，难以有效指导近期河流的治理和保护。
3、投入严重不足，问题日益突出。
长期以来，中小河流治理缺乏投资机制和渠道，治理资金严重不足，特别是中西部地区。
近年来，有关“两工”政策取消，群众投劳农田水利投入机制和组织方式发生很大变化，对中小河流的治理（河道清淤和堤防加固等）日趋减少。
使中小河流面临的问题日益突出。
（二）规划的必要性和紧迫性
加强中小河流治理作为国家公共服务重点工程防洪减灾的重要内容和水利建设的主要任务，已明确列入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《水利发展“十一五”规划》。
2008年中央1号文件明确指出“各地要加快编制重点地区中小河流治理规划，增加建设投入，中央对中西部地区给予适当补助。
引导地方搞好河道疏浚。
”为贯彻落实中央1号文件精神，进一步推动中小河流治理，加大建设投入，在多数中小河流尚未系统编制治理规划，的情况下，针对重点地区洪涝问题突出的中小河流，以防洪保安为主要目标，尽快编制《近期规划》，提出今后3年左右时间治理的任务和建设方案，部署安排一批前期工作基础较好的中小河流治理项目，申请中央财政资金支持，既可指导重点地区中小河流的有效治理，满足近期建设需要，同时对促进地方全面系统地开展河流规划工作，是十分必要和迫切的。
二、指导思想和原则
（一）指导思想
以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，针对重点地区中小河流突出的洪涝问题和防洪最薄弱环节，以保障人民群众生命财产的安全为根本，以提高城乡防洪减灾能力为目的，以河道疏浚防护等工程措施和防洪非工程措施为手段，通过加强重点地区中小河流的治理，保障区域防洪安全和粮食安全，促进社会主义新农村建设，支撑区域经济社会可持续发展。
（二）规划原则
1、统筹协调、综合治理。
坚持人与自然和谐发展，既有效防御洪水，又安排好洪水出路，要统筹处理好中小河流治理与城镇发展、河流生态环境保护、水资源开发利用的关系，统筹协调好中小河流治理河段与河流下游防洪标准的关系，统筹衔接好中小河流治理与山洪灾害防治的关系，统筹兼顾中小河流治理与河道管理，工程措施与非工程措施，防洪与排涝，近期与长远的关系。
2、突出重点、量力而行。
以保护重点地区中小河流沿岸城镇和基础设施、大中型灌区的防洪安全为目标，以洪水风险较高的农村地区中小河流治理为重点，优先安排有河流规划和具备前期工作基础的项目，既要考虑中小河流近期治理的需要，又要量力而行。
要区分轻重缓急，分期分段开展治理。
3、因地制宜、注重实效。
根据当地经济社会发展实际和中小河流的防洪存在的突出问题，制定切实可行的治理目标。
从当地的防洪实际出发，找准需要治理河流的重点河段、关键环节与薄弱部位，采取经济、适用、有效的措施，优先解决最突出的问题，讲求治理效益。
4、明确事权、分级负责。
中小河流治理的主要责任在地方，中央给予适当补助，地方各级政府负责组织实施。
地方各级政府要切实加强中小河流管理和对河流自然和生态环境功能的维护。
三、规划目标与任务
本次规划的目标是：
通过重点地区中小河流的近期治理，使洪水威胁严重、洪涝灾害较频繁、损失较大、严重影响区域经济社会发展的重点中小河流和重点河段的防洪能力得到增强，重点地区中小河流所涉及的主要城镇、基础设施、基本农田等防洪保护对象的防洪标准有较大提高，重点地区中小河流流域或区域内人民生命财产和经济社会发展的防洪安全保障问题得到初步解决。
本次规划工作的主要任务为：
一是确定近期治理的重点河流与河段。
在调查分析中小河流现状的基础上，根据流域和区域防洪形势、经济社会发展状况及保障中小河流防洪安全的实际需求，针对中小河流存在的亟待需要解决的关键问题和防洪薄弱环节，分析确定近期治理的重点河流和重点河段。
二是明确近期治理目标和重点建设项目。
根据各地中小河流的特点，在已有前期工作的基础上，按照以人为本以及建设社会主义新农村的要求，根据对地区未来经济社会发展以及防洪形势的需求分析，研究制定重点地区中小河流近期治理的目标和任务，以防洪为重点，拟定近期治理方案。
按照轻重缓急和实施的可能，确定主要工程措施，筛选近期治理的重点建设项目，确定建设方案、规模，制定实施计划，估算建设投资。
三是研究中小河流建设管理的政策和措施建议。
在总结现有经验教训的基础上，按照提高中小河流防洪抗灾能力、促进区域经济社会发展、维护河流健康、建设生态文明的要求，研究提出中小河流治理、保护与管理的政策制度建议，提出加强中小河流建设管理的意见和措施建议。
四、规划范围与重点
（一）规划范围
本次规划的范围原则上为流域面积在200～3000平方公里之间的中小河流。
但规划范围不包括：
（1）已列入国家确定的大江大河及其主要支流和重要湖泊治理的河流；
（2）已列入国境界河整治、重要省际河流治理的河流；（3）已列入国家专项治理规划的河流，如塔里木河、黑河、石羊河近期治理规划等；（4）已列入国家其他水利专项建设规划，按建设程序单独立项的江河治理项目；（5）已列入山洪灾害防治规划项目。
防洪非工程措施项目和水库项目已进入有关专项建设规划和流域综合规划，本规划不列入。
（二）规划重点
重点地区:
本规划的重点地区主要是位于中小河流沿岸易发洪涝灾害的平原、盆地、浅丘区，包含有人口较多的县、乡等城镇1处以上或有较集中连片的基本农田万亩以上，洪涝灾害对地、县行政区经济社会发展影响较大的区域，要优先加强中西部地区重点地区中小河流的治理。
重点河流（河段）：
重点地区中经常发生洪涝灾害、建国后曾发生人员伤亡，财产、房屋和农田洪涝灾害损失严重，已列为省级行政区防洪防汛重点，洪水风险较大的中小河流（河段）为重点河流（河段）。
重点地区河流中的重点河段为受洪水威胁的人口较多、有需要保护的城镇（市）以及有较大范围农田等保护对象的河段；防洪标准低、防洪工程体系存在明显薄弱环节的河段；河道泄水能力不足，严重影响排水的洪涝结合河段。
山丘区河流重点是保护县、乡等城镇的河段，浅丘区河流重点是沿河人口和农田较集中的河段，平原盆地区河流重点是洪涝结合的河道淤积卡口和洪涝排泄出口河段。
重点措施：
以河道整治、河势控导、河道疏浚和清淤、除涝、堤防护岸等工程措施为主。
（三）总体要求
本规划治理的河流（河段）应与大江大河及其主要支流防洪标准统筹协调，合理制定治理目标和任务。
应以技术合理可行、经济节约为原则确定近期工程建设项目和建设方案。
应在充分考虑投资需要和可能的情况下提出今后3年左右工程建设项目的实施计划和投资安排。
纳入本规划的中小河流治理及项目应具备如下条件：
1、近期治理后减灾效果和投资效益明显，能有效提高重点城镇和较大范围农田的防洪标准的项目；
2、已有较好前期工作基础河流（河段）的治理项目。
已编制完成相关河流规划或区域防洪规划，已落实具体治理建设方案的项目应优先安排；
3、地方政府有治理的迫切要求，已落实或能够落实部分地方资金的项目。
五、规划主要工作内容
（一）分析中小河流治理现状及存在的主要问题
1、收集有关资料，分析河流特点和灾害成因，评价洪涝灾害对区域经济社会发展的影响，了解河流治理情况、现状防洪标准以及经济社会发展对防洪的要求，为确定规划重点河流（河段）及治理措施奠定基础。
2、调查分析不同地区、不同类型的中小河流治理案例，总结值得推广的成功经验和做法，探讨洪涝灾害严重和生态环境问题突出的中小河流治理的思路与方法，为确定重点河流治理的建设方案、建设标准以及工程措施提供借鉴。
3、填报《中小河流现状基本情况统计表》（见附表1）。
（二）确定近期治理重点
1、确定重点河流及重点治理河段。
根据区域经济社会发展的需求和河流规划前期工作状况，洪涝灾害的严重程度以及对区域经济社会发展的影响，筛选出近期治理的重点河流（河段）；提出列入本规划省级行政区近期治理的中小河流名录（见附表2）。
2、确定近期治理的建设目标。
以国家《防洪标准》为基本依据，根据对人口、城镇、农田防洪保护对象的重要性以及治理后对下游及流域水系的整体影响，合理确定本规划项目的建设目标和防洪治理标准。
3、确定治理建设方案。
根据不同河流的特点，要因地制宜经济合理地采取工程措施和非工程措施，要在合理确定河道的控导线、禁止侵占河道滩地的前提下合理提高治理标准；要注重保护河流的生态功能，积极探索采取各种有效的生态治理措施。
（三）筛选确定建设项目
1、筛选项目。
根据已有规划和前期工作基础以及地方财力可能等条件进行项目的筛选和确定。
列入本规划的项目包括：
河流规划或区域防洪规划中选定的重点河流重要河段的防洪工程、具备前期工作基础的河道治理与防洪项目；符合本规划范围的中西部地区、少数民族地区在建的需要中央继续支持的项目；区域防洪规划或区域水利发展“十一五”规划中提出的重点防洪工程项目；已编制新农村建设规划河流水系整治工程中的河道治理项目等。
2、区分项目属性。
根据项目的保护对象和建设所在地，结合项目前期立项工作，分别按照县城防洪、乡镇防洪、农田防护、其他等4类进行本规划项目的统计。
根据确定的治理建设方案，各类项目要分析实施效果确定其由河道整治清淤、排涝、堤防护岸、其他等单独工程措施或结合方式组成。
3、技术要求。
本规划的河道整治清淤是针对河道设障或淤积所采取的恢复原有河道过水能力的措施，河道清障按照河道管理办法进行；本规划的排涝工程是指为扩大洪涝结合河道的排水能力的疏浚工程，排涝泵站及设备等内容由相关专项规划安排；本规划的堤防护岸以原有工程除险加固为主，必要的堤防护岸建设工程应在河流治导线已经确定、不侵占河道的前提下安排；本规划的其他是指河道整治清淤、排涝、堤防护岸工程措施以外的防洪除涝措施。
乡镇防洪工程点多面广，应根据洪水危害程度、防洪现状、保护人口、工程规模以及投资等相关要素确定重点保护的乡镇，应避免按照投资分配项目。
4、项目申请。
原则上以县级行政区为单位，填报《项目指标数据库表》（见附件2）；项目涉及的河流规划情况由各省区填报《近期治理的河流规划指标表》（见附件1）；由各省区以河流为单元对地、县级所报项目进行筛选确定后汇总，分别报送流域机构；由各流域复核相关省区所确定的河流、河段、项目是否符合本工作大纲建设重点、建设目标的要求，复核项目技术经济指标的合理性，汇总复核后报送水利部水利水电规划设计总院。
（四）投资需求估算
1、投资估算。
项目投资应采用国家、部委现行相关费用标准、地方建筑工程定额和材料预算基价；对已有前期工作的项目，以前期工作提出的投资为准，其它项目可根据实际情况进行估算。
同类型项目应由各省进行统一平衡，单位投资要合理。
投资估算的价格水平统一到2008年上半年水平（在流域机构汇总前）。
2、分年投资。
应根据项目的轻重缓急和资金筹措情况，对项目进行排序，按项目的合理工期，提出3年的分年投资。
3、资金筹措。
列入本规划的项目，执行《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》（国家发展改革委31号令），投资超过3000万元的大中型项目，下一步应履行国家相关建设项目审批程序。
4、有关技术要求。
县城防洪工程与城市道路、城市景观等结合的项目只计列防洪工程部分投资。
近年已中断建设的项目作为拟建项目计列剩余工程投资。
（五）近期治理效果评价
1、总体评价。
对规划建设项目实施后提高流域和区域防洪能力、保障区域经济社会发展、改善中小河流生态环境等方面的效果进行评价，综合评价规划项目实施将产生的社会效益、经济效益。
2、评价指标。
以河流为单元，按河道整治清淤、排涝、堤防护岸、其它等工程以及保护城镇、人口、农田等汇总提出实物量主要指标（见《中小河流治理效益指标汇总表》附表4）。
（六）环境影响评价
1、对本辖区规划项目涉及占地、迁移人口等进行分析与评价。
2、根据《江河流域规划环境影响评价规范》的要求，在分析评价规划实施后主要有利和不利环境影响的基础上，提出各省区、各流域规划报告中环境影响评价有关内容。
（七）规划保障措施和政策建议
1、总结分析目前中小河流管理等方面存在的主要问题，按照不同河流的特点，根据加强中小河流综合管理的要求，研究提出中小河流管理制度建设的意见，提出加强和推动中小河流治理的相关政策建议。
2、从逐级落实责任、加强前期工作、筹措建设资金、严格建设管理、落实竣工验收等方面提出保障本规划实施的具有可操作性的保障措施。
六、规划主要成果
《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》总报告及附表。
附件：
流域重点地区中小河流近期治理建设规划分报告及附表；
各省（自治区、直辖市）近期治理规划分报告及附表。
七、组织形式与时间安排
（一）组织形式
编制工作由规划计划司牵头，负责规划的组织与协调。
水规总院为技术总负责单位，负责规划工作的技术指导、成果审查、成果汇总和全国报告的编制。
各省（自治区、直辖市）水行政主管部门按照全国统一的技术要求编制本省区重点中小河流近期治理规划；流域机构负责本流域内重点中小河流近期治理建设任务的汇总平衡工作，提出流域重点中小河流近期治理建设规划。
（二）时间安排
规划工作周期为2008年7月至2009年6月。
具体进度安排如下：
1、2008年7～8月，组织编写《全国重点地区中小河流近期治理建设规划工作大纲》，提出规划工作主要任务、内容。
组织召开《全国重点地区中小河流近期治理建设规划工作大纲》专家评审会，明确规划工作主要任务、内容，并召开各流域机构及有关省区水行政主管部门参加的工作会议，部署规划工作，落实任务、明确责任，全面启动规划编制工作。
2、2008年8月～2009年2月，各省区水行政主管部门组织开展本区域重点中小河流基本情况调查，编制本省区重点地区中小河流近期治理规划，经过技术审查后，提交流域机构复核。
3、2009年3月～2009年4月，流域机构对本流域内河流项目进行复核、汇总、平衡，提出流域重点地区中小河流近期治理建设规划，提交水规总院审查、汇总。
4、2009年4月～6月，水规总院对各流域机构提交的流域规划进行汇总、平衡，编制完成《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》（初稿），提交水利部审查。
全国重点地区中小河流近期治理建设规划编制工作进度安排表见下表。
全国重点地区中小河流近期治理建设规划编制工作进度安排
序号
主要工作内容
2008年
2009年
7
8
9
10
11
12
1
2
3
4
5
6
一
组织编写《工作大纲》
二
组织召开《工作大纲》专家审查会
三
召开工作会议全面启动规划编制工作
四
各省区规划报告编制
分析中小河流治理现状确定近期治理重点
※
※
※
项目申请、筛选确定建设项目
※
※
※
※
※
投资需求估算
※
※
近期治理效果评价、环境影响评价
※
规划保障措施和政策建议
※
各省区规划技术审查，报送有关流域机构
※
五
各流域机构规划报告编制
复核相关省区河流、河段、项目
※
※
与流域相关规划进行衔接
※
※
流域河流项目汇总平衡
※
流域规划报告编制，报送水利部
※
六
全国规划报告编制
流域报告技术审查
※
与全国相关规划进行衔接
※
全国河流项目汇总平衡
※
※
全国规划报告编制
※
※
附表1××省（自治区、直辖市）中小河流现状基本情况统计表
指标
指标编号
单位
流域面积
填报说明
200～1000km2
1001～3000km2
中小河流
1
条
其中：
山丘区河流
2
条
填省级行政区管理的中小河流（自然河流）
平原区河流
3
条
其它
4
条
指标2、3以外的由省级行政区管理的其它河流流经河段
河流沿边县城
5
座
指标2、3、4河流沿边、沿岸县城
其中：
河流沿边已设防县城
6
座
指已建设堤防、护岸、河道整治以及水库等防洪工程保护
河流沿边已达标县城
7
座
指按城镇保护人口已经达到现行国家防洪标准
河流沿边乡镇
8
座
指标2、3、4河流沿边、沿岸乡镇
其中：
河流沿边已设防乡镇
9
座
近期治理的河流
10
条
与附表2河流名录条数相符
附表2××省（自治区、直辖市）近期治理的中小河流名录
编号
河名
所属流域
河长
流域面积
多年平均径流量
河流属性
河流现状
规划情况
近期治理项目
山丘浅丘区
平原盆地
现状城镇防洪标准
主要洪灾
规划已批
完成编制
规划在编
河道整治清淤
堤防护岸
km
km2
亿m3
km
km
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