关于农村承包地块细碎化问题的几点思考.docx
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关于农村承包地块细碎化问题的几点思考
关于农村承包地块细碎化问题的几点思考
——阆中市农村合作经济经营管理站
“农业兴则百业兴，农村稳则天下安”。
促进农业增效、农民增收、农村和谐稳定一直是“三农”工作的重点。
阆中作为XX丘陵农业大县，近年来在农村产业发展、业主大户培育、农民专合社组建、农业园区建设方面进行了大胆探索，取得了显著的成绩。
但从总体上看，阆中农业发展较慢、发展不足的问题还十分突出。
这既有历史的原因，也受地理的限制，还有政策的约束。
农村承包地块细碎化问题就是其中的一个重要原因。
如何有效破解土地细碎化难题，培育新型农业经营主体，加快推进现代农业的发展，成为当前“三农”工作的一项重要任务。
现状：
土地“沉疴”“治”在必行
上世纪70年代末、80年代初，农村土地实行家庭承包责任制。
为体现公平，土地下户时，村集体组织根据土地肥沃程度、地理位置将土地进行分类，根据家庭人口采取好、中、差均等搭配一点的分配方式。
这种方式顺应了当时土地改革的需要，但也由此造成了承包地块细碎化的问题，成为当前农业发展的绊脚石。
中央已经认识到这一问题，并在2013年中央一号文件首次提出要逐步解决土地细碎化问题。
——细碎化现象突出，土地价值难以发挥。
承包地块细碎化具体表现为农户耕作地块数量多，面积、远近、地理位置、肥沃程度各不相同；田与田、地与地之间间隔相当距离，机械化操作难以推行，农业生产效率低；农户之间的田地纵横交错，形成大量的田垄田坎，造成耕地资源的浪费。
以阆中农户旱耕地为例，大部分农户旱耕地数量普遍在5块以上，数量多的在10块以上。
细碎化问题导致大部分农民只得以多样农作物种植为主，无法实现专业化种植，土地得不到合理利用，价值难以有效发挥。
——新技术推广缓慢，产出效益难以提升。
承包地块细碎化导致农户规模化种植难以进行，加上阆中复杂地势，机械化难以推行，新技术推广缓慢，土地产出效益偏低。
以种植小麦为例，调查显示种植1.8亩的小麦，成本包括购买种子200元（50斤×4元／斤），化肥100元（100斤×1元／斤），购买除虫剂80元（共2次除虫及除草），人工1750元（包括整理土地及播种8天、收割麦头8天、晾晒及除皮1天、除虫及除草0.5天，劳力费按每天100计算），成本消费计2130元。
收割除皮后小麦1800斤，按市场价每斤1元价格，共收入1800元。
品迭后亏损330元。
再以水稻栽植为例，栽植1.2亩的水稻，成本包括购买种子50元，购买化肥100元，购买农药30元，人工费1650元（犁田2天、防漏措施2天、平田撒种1天、插秧3天、收割6个工、除虫0.5天、牛工2天，劳力费按每天100计算），成本合计1830。
水稻收割1300斤，按市场价1.3元／斤，共计1690元。
品迭后亏损140元。
上述调查表明，近年来农户从事农业种植，付出与收获存在严重反差，严重挫伤农民的生产积极性。
——基础配套落后，现代农业难以推广。
阆中堰尾槽状地势和多层次梯级地形，让耕作地块地理位置复杂，遍布高山、山腰、河沟等各个地方，基础配套不能及时跟进，机械化难以有效推广，靠天吃饭的现状依然严峻。
加上近些年农业生产资料价格的上涨与农民从土地获得的实际收益反差较大，农民对土地热情减退，投入减少，现代农业的推广得不到农民大力支持，轻壮劳动力纷纷外流，土地撂荒现象日益突出。
农民靠农业致富得愿望已悄然转变成以满足日常生活需要为目的，土地贫瘠的现状愈发严重。
政策：
管理严格留有空间
解决农村承包地块细碎化问题，必须认真研究相关法规，吃透政策精神，依法制订破解之策。
1999年1月1日颁布实施的《中华人民XX国土地法》（以下简称《土地法》），是我国现行对国有土地保护和开发进行明确规定的最高法规，也是破解农村承包地块细碎问题的主要依据。
——农村土地承包经营权受法律保护，但并非不可调整。
《土地法》第十四条规定：
农村现行土地承包经营期限为三十年，经营权受法律保护。
但《土地法》第十四条同时规定：
在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。
这一条款赋予了农村现行承包经营权的法律地位，也表明农民承包经营权允许有条件调整。
——农村承包地块调整面临严峻挑战，但并非无路可走。
《土地法》明确了农村承包地块的有条件调整，赋予了土地调整过程中农XX体作用。
因此，利益平衡问题、土质差别问题、家庭人口增减问题势必对土地再次调整带来阻扰。
近年来，中央一系列利好政策为我们解决承包地块细碎化问题带来机遇。
2013年中央一号文件明确指出：
坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。
2013年4月3日，国务院总理李克强在国务院常务会议上指出：
实行支持现代农业发展的差别化用地管理政策，完善节约集约用地管理制度。
中央一系列利好政策，为破解农村承包地块细碎化问题带来机遇。
——土地调整受地理条件限制较大，但并非不可破解。
阆中堰尾槽状地势和多层次梯级地形，让耕地分布极不均匀，土质条件也存在较大差异，客观上为阆中土地改革带来严重阻力。
但令人振奋的是，近年来市委、市政府在破解制约农村发展瓶颈方面，措施更加具体，推进更加有力，大力度向上争取了一大批农业项目，大手笔在部分乡镇实施土地整理、小农水建设等项目，极大改变了农业基础条件，土地贫瘠的现状得到了一定改善，逐步破解了“靠天吃饭”的历史沉疴；同时，自国家实施退耕还林政策以来，阆中严格按照政策要求，鼓励群众将一部分地理位置差、基础配套落后、日照严重不足的低效地块，逐步还地于林，转向加大生态环境建设，破解了高山深丘地区低效耕地的利用难题。
探寻：
他山之石可以攻玉
挖掘农村土地价值、进行土壤土质改良、提高土地产出效益，彻底解决农村承包地块细碎化带来的影响，加快推进现代农业的发展，成为当前“三农”工作的重要任务。
分析各地在解决农村承包地块细碎化问题方面的成功做法，主要有以下三种模式。
模式一：
土地互换
农村土地互换是指村集体经济组织内部承包土地的承包方为了便于耕种或者规模种植的需要，交换自己的承包地，其土地承包经营权也进行相应的交换。
具体做法为：
以村为单位召开村民大会讨论，取得村90%以上村民同意后，由村上成立土地互换工作组，负责对村各农户进行土地丈量、登记，并制定新的土地互换方案（根据农户数、居住地点成片规划），提请村民大会二次讨论、表决；方案通过后启动村集体土地二次分配，并按程序向上完善相关手续。
这一模式最具代表性的为XX沙湾模式。
自2004年起，XX沙湾县四道河子镇下八户村率先发起土地互换，将农户原本分散在3—4处的土地集中到2块统一种植，解决土地过于分散的问题，以便于耕种、铺设管道、连片规模种植。
到2005年，全村所有耕地10368亩全部实现了互换，滴灌、微灌等高新节水技术普及率达到100%。
互换完成后，全年农户人均纯收入达到8000元，土地利用率提高3%—5%，净增加耕地400亩，增加的耕地可使农民每年人均增收347元。
通过土地互换，农作物种植实现了相对集中、标准化种植、集约化生产的目的，有利的推动了土地规模集约经营，加速了农业产业化进程。
模式二：
土地出租（转包）
农村土地出租（转包）是指农户签订租赁（转包）合同，将其所承包的全部或部分农村土地租赁（转包）给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社从事农业生产。
土地出租（转包）不改变农村土地承包关系，原来承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行其义务，享受其权利。
新参与的土地租赁（转包）方按照租赁合同的约定对土地承包方履行按其支付租金（转包金）并不得改变农村土地用途的义务。
可以采取现金或者实物的方式按年度支付租金（转包金）。
农村土地出租（转包）方式主要有农业公司租赁型、农业大户租赁（转包）型及农村反租倒包型等。
这一模式最具代表性的为XX小岗模式。
XX小岗土地流转始于当初的“反包倒租”，即鼓励土地向种田大户、能手流转，进行适度规模经营，通过组织协调改变土地现转，从而发挥其应有效应，以获得更大的利润。
小岗村耕地面积大约2000亩，其中60%目前出租流转被集中起来用于发展蘑菇、花卉、葡萄规模种植及家禽养殖等。
2009年，XX小岗村的农村人均收入达到6600元，比同期全国农村居民家庭人均纯收入5153.2元高出1446.8元。
模式三：
股份合作
土地股份合作制属于村集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。
农户土地承包权转化为股权，农户土地使用权流转给土地股份合作企业经营。
扣除相关项目的土地经营收入剩余按照农户土地股份进行分配。
这一模式最具代表性的是XX枣庄模式。
XX枣庄市山亭区徐庄镇于2008年9月成立了全国首家农村土地产权交易所，为参与徐庄土地合作社的农户颁发了280份农村土地使用权证。
村民可使用土地使用产权证作抵押，向信用联社申请贷款，进行农业基础建设和采购。
枣庄市农村土地制度改革由三个部分组成：
首先，发放土地使用产权证。
持有土地使用产权证的农户可以在其有效期限内，自愿经营或者进行农村土地流转，同时亦可将土地使用产权证入股经营或者作为抵押担保物。
其次，从市自上而下建立市、县（区）、乡镇三级有形的农村土地使用产权交易市场，解决市场缺位问题。
再次，地方政府出台政策引导农户走农业合作化的道路，以土地为纽带联系农户与合作社，解除参与合作农户的后顾之忧，调动农户参与合作社的积极性，同时通过制度设计避免农户的失地风险：
一是农业合作社成员的构成比例，以土地入户的农户数不得低于总成员的80%，其他成员不得超出总成员数的20%；同时对投票表决权的票数进行限制，通过资金入户的社员投票权不得超过投票权总票数的20%。
二是构建农业保险体系，政府出资补贴涉农保险的企业的农业保险项目。
三是对土地使用权抵押的额度和年限进行限制，抵押额度最多不得超过1/3，抵押年限不得超过3年。
上述三种模式代表当前我国农村土地改革探索中较为成功的做法。
这些模式的推行，有效解决了农村承包地块细碎化的问题，提高了土地的使用价值，有力地促进了农业增效、农民增收和农村和谐稳定。
但作为地处XX盆地北部边缘，境内以低山丘陵地貌为主，地势较为复杂的阆中，在破解承包地块细碎化问题上有着特殊的实际，工作中必须因地制宜、因势利导。
建议：
大胆探索先行先试
中央一系列利好政策以及XX、XX、XX的成功模式，为阆中破解农村承包地块细碎化问题带来诸多启示。
模式一土地互换的前提需以大规模的土地整理和培土培肥为基础，必须实现土质条件的均等化，主要目的是减少利益冲突。
模式二的土地出租（转包）要自上而下和自下而上健全体制机制，必须加强引导、扶持和监管。
模式三的土地股份合作在软硬件配套、群众基础、操作程序、业主引进方面面临巨大挑战，推广上有一定困难。
在博采众长、借鉴运用的基础上，阆中破解这一难题，必须结合实际，大胆创新，抓好制度设计和过程控制，积极探索符合阆中实际的破解之策。
——健全体制机制。
市上将农村承包地块细碎化问题纳入重要议事日程，成立由市分管领导任组长，相关单位为成员的农村土地流转领导小组。
领导小组具体负责土地流转的宣传、组织、发动、制度设计、全程监管、政策扶持等工作，负责把推行农村土地集约化经营，实现农村土地整村规模流转作为工作主要目标。
市政府督促乡镇抓好组织发动工作，制定激励措施，明确目标任务，稳步推进阆中农村土地规模化、集约化、组织化发展。
乡镇（街道）是辖区土地规模流转的组织者、宣传者和推动者，具体负责对上衔接和对下协调。
村委会是农村土地规模流转的具体执行者、操作者，承担本村本社的宣传、组织工作。
——组建专业平台。
设立阆中市农村土地流转交易中心，并建立相应的门户。
交易中心的主要职责是对申请进入土地流转中心的村社进行资质审查，负责将符合条件的村社纳入市土地交易中心平台，并对外招引业主。
负责代表市政府和意向性投资业主进行洽谈、资质审查，规定流转土地用途、使用要求、投资额度以及政府扶持条件。
负责配合村社和投资业主进行合作洽谈，协助村社与业主签订土地流转协议，明确土地流转期内业主、农户、村集体组织各自的权利和义务。
负责对业主进行投资监管，督促业主严格按照合同规定进行土地经营，确保农户、村集体的合法利益。
——严格操作流程。
开展农村土地规模流转，稳步推进土地市场化，必须充分尊重民意，建立严格的准入流程，确保各个程序合乎法律法规。
一是乡镇要以村为单位，协助村委会成立村土地流转领导小组，并召开动员大会进行农村土地流转市场化宣传，要为农户预留足够时间进行思考、讨论。
二是村土地流转领导小组对意向性农户进行统计，对持不同意见的农户进行再次宣传发动，并召开村民大会讨论表决签字，同意农户数达到80%以上视为通过。
三是农户除预留小部分土地供生活所需外，其余大部份土地交由村集体组织，由村土地流转领导小组根据土地等级分片打捆包装，完善相关资料后报乡镇人民政府申请进入市土地流转交易中心。
四是乡镇组织人员到村核查，符合组织程序并达到土地流转条件后，由乡镇申请市土地流转交易中心复核；市土地流转交易中心根据乡镇申请组织核查，核查通过后纳入市土地流转交易中心平台，正式进行对外发布招商。
——加强后续监管。
市土地流转交易中心要针对招引业主制定详细的政策扶持和监管方案。
招引业主意向性谈判时，必须规定土地固定流转期至少在3年以上；成功签约后，土地流转期内允许业主消除土地四至界限（但要保存好原始资料），积极鼓励业主对土地进行改土培肥；稳步引导业主进行产业培育和基础设施改造，并在资金、项目、技术、专合社组建等方面进行大力扶持。
抓好土地使用监管，不得擅自改变土地使用性质；资金投入必须循序渐进，不得盲目求快，产生遗留问题；优先解决本地农民就业，并按期支付农民工工资；严格按照合同约定按期支付土地流转金，并承担合同及政策规定的其它义务。
——稳步组织推广。
阆中农村土地规模流转采用“先行试点、稳步推进”的原则，首先在阆中农业项目集中区及嘉陵江以南部分地理条件较好的乡镇先行试点，及时总结试点过程中的新问题、新情况，并制定相应地解决措施；待试点基本成熟后，再全市普及推广。
通过一定时间的土地流转经营，农村土地大部分实现改土培肥，土质条件实现基本均等化后，再行推动农民承包地块及经营权的适度集中。
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