《行政事业单位内部控制规范及相关制度》讲义文档格式.docx
《《行政事业单位内部控制规范及相关制度》讲义文档格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《《行政事业单位内部控制规范及相关制度》讲义文档格式.docx（24页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
如：
签订合同与管理合同，会计与出纳，但这种岗位间的内控措施无法防止由于人员的串通导致的内控失效
2.内控是一个管理制度。
管理是一个由上到下的管理，而管理者的控制相对较弱，同时管理者自己的情况也会决定管理制度的实施。
3.大型或小型单位在建立内部控制系统时，均可能存在资源受限的问题。
二、内部控制理论的演变
内部控制理论是随着管理的需要、内部控制实践经验的丰富而逐渐发展起来的，大致经历了内部牵制、会计控制和管理控制阶段、控制要素阶段和内部控制整体框架四个理论阶段。
（一）内部牵制阶段
内部控制源于内部牵制，上世纪40年代以前是内部牵制阶段。
1936年美国独立公共会计师协会提出内部控制的定义“为保证公司现金和其他资产的安全，检查账簿的准确性而采取的各种措施和方法。
”侧重于财产安全和检查手段。
在现代的内部控制理论中，内部牵制仍占有相当重要的地位，是有关组织规划、职务分离控制的基础。
（二）会计控制和管理控制阶段
到20世纪60年代，在内部牵制的基础上，逐渐产生了内部控制制度的概念。
将内部控制划分为内部会计控制和内部管理控制。
这个控制包括授权与批准制度、从事财务记录和审核与从事经营或财产保管职务分离的控制、财产的实物控制和内部审计。
这一概念使内部控制扩大到企业内部各个领域。
并将内部控制划分为内部会计控制和内部管理控制。
这个阶段内部控制侧重于财产安全、信息真实，强调会计的控制作用。
（三）内部控制要素阶段
1988年，美国注册会计师协会发布《审计准则公告第55号》，提出内部控制结构具体包括三个要素：
控制环境、会计制度、控制程序。
公告认为区分会计控制和管理控制对审计师非常重要，而且认为这两者是不可分割的，是相互联系的。
与此同时，控制环境逐步被纳入内部控制范畴。
控制环境是指对建立、加强或削弱特定程序的效率发生影响的各种因素的态度和行为。
具体包括：
经营者的管理哲学和经营作风、董事会及审计委员会的职能、人事政策和程序等等。
（四）内部控制框架阶段
COSO报告将内部控制具体内容划分为控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通及监督等五个要素。
COSO报告是目前国内外最为权威的内部控制理论，其内涵和外延比以往任何一个内控概念都要深刻和宽泛。
内部控制框架结构阶段，强调重视风险评估、信息沟通的控制作用。
（五）萨班斯法案
萨班斯法案要求建立内部控制责任体系，人人承担责任，公司出了事，一查到底落实到人。
要求企业报告内部控制，并对内部控制进行评价，从组织结构入手，有组织就有路径便于落实内部控制工作。
要求CEO、CFO对建立和保持完整的内部控制体系负责；
保证已经设计了内部控制体系；
保证已经评价了财务报告编制之前90天内的某一日的内部控制有效性；
在对外报告中陈述内部控制有效性的评价结论。
向外部审计师和董事会下的审计委员会报告：
在内部控制设计或运行中的所有重大控制缺陷；
涉及管理层或在内部控制系统中起重要作用的其他雇员的任何欺诈行为；
在对外报告中指明，在评价之后内部系统及其重要影响因素是否发生了重大变化以及整改措施。
（六）我国内控建设的理论方面
1995年，财政部，《会计法》，单位应该“加强内部会计监督”。
2001年，财政部，陆续发布《内部会计控制规范—基本规范》等7项内部会计控制规范。
包括货币资金、采购与付款、销售与收款、工程项目、担保、对外投资等六个具体控制规范。
2002年，中国人民银行，《商业银行内部控制指引》。
2005年，银监会，《商业银行内部控制评价试行办法》。
……
2006年，财政部、国资委、证监会、审计署、银监会和保监会联合发起成立企业内部控制标准委员会。
2006年，11月8日，企业内部控制标准委员会发布了《企业内部控制规范—基本规范》和17个具体规范的征求意见稿。
2008年6月28日，五部委（没有国资委）联合发布了我国首部《企业内部控制基本规范》，将于2009年7月1日起首先在上市公司范围内实施。
三、行政事业单位内部控制的目标和原则
（一）内部控制的目标
内部控制是由行政事业单位的领导层和全体员工实施的、旨在提高行政事业单位管理服务水平和风险防范能力，促进单位可持续、健康发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益，实现行政事业单位管理服务目标所制定的政策和程序。
行政事业单位内部控制的目标是：
1.合法性——管理和服务活动的合法合规。
2.安全性——资产安全。
3.可靠性——财务报告及相关信息真实、完整。
4.效率性——提高管理服务的效率和效果。
5.风险防范——排除障碍实现单位发展战略。
（二）行政事业单位建立与实施内部控制应遵循的原则
1.全面性原则。
内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项。
2.重要性原则。
内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域。
3.制衡性原则。
内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾效率。
首先是防范风险，其次才是兼顾运营效率。
4.适应性原则。
内部控制应当与行政事业单位的规模、状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。
5.成本效益原则。
内部控制应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。
内部控制的设计和运行受制于成本与效益原则。
成本小于效益，是任何理性的管理活动都必须遵循的法则。
四、我国行政事业单位内部控制现状
（一）当前行政事业单位内部控制存在的主要问题
1.费用支出缺乏有效控制。
行政事业单位对于行政经费的支出，特别是招待费、办公费、会议费、水电费等，普遍缺乏严格的控制标准；
即使制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制。
2.固定资产控制薄弱。
实行政府集中采购制度以后，行政事业单位固定资产的购置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相关的内部控制，重购轻管现象比较普遍。
3.财务管理弱化。
财务部门的工作限于记账、算账、报账，与业务控制脱节，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督，票据管理不到位。
4.岗位设置不够合理。
存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。
记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约，存在出纳兼复核、采购兼保管等现象，出现管理漏洞。
5.预算控制比较薄弱。
首先是预算编制比较粗糙，部门预算的编制一般根据当年财政状况、上年收支、预算单位自身的特点和业务进行核定，没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。
其次是预算刚性不够，预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。
（二）行政事业单位内部控制薄弱的主要原因
1.内部控制观念淡薄。
2.内部控制制度不完善。
3.信息与沟通衔接不够。
4.管理人员业务素质不能适应内部控制工作的需要。
5.外部监督对单位内部控制健全性和有效性的监督检查不够。
内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分,是强调以预防为主的制度,目的在于通过建立完善的制度和程序来防止错误和舞弊的发生,提高管理的效果及效率。
目前，我国行政事业单位内部控制中存在的问题：
1.内控意识相对薄弱,特别是“一把手”的内控意识淡薄。
有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制,认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了。
2.财务管理制度不健全。
有效的管理控制需要坚实的基础，但行政事业单位财务会计基础工作仍较薄弱，还需要进一步的强化。
3.资产管理和控制制度有待加强。
4.对预算控制缺乏刚性。
目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。
另一个方面部门预算涵盖范围有限，预算之外的追加调整项目仍然很多，弹性较大。
追加项目越多，预算的随意性越大，权威性和约束力就越差。
5.费用支出方面缺乏有效控制。
目前，行政事业单位对于经费的支出（特别是招待费、办公费、会议费、车辆费等）普遍缺乏严格的控制标准，即使有些单位制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制，只要有相应审批人员签字同意，会计人员就予以报销；
专项经费被挤占、挪用现象也较普遍，致使专项资金未能发挥其应有的资金效益。
6.固定资产管理比较薄弱。
7.票据管理不够严格到位。
对票据的购、领、用、核销未按规定建立相应台账；
对票据的使用情况未建立定期或不定期的抽查制度，容易导致一些执收部门延期上缴相应收入，甚至出现挪用公款问题；
对使用后票据未能及时办理交验、核销，容易导致收入不入账、私设“小金库”等问题。
8.岗位设置不够合理。
由于行政事业单位编制有限，人员紧张，岗位安排不尽合理，许多单位存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。
第一节 行政事业单位内部控制的目标、原则和要素
一、内部控制的目标
内部控制是由行政事业单位的领导层和全体员工共同实施的、旨在提高行政事业单位管理服务水平和风险防范能力，促进单位可持续、健康发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益，实现行政事业单位管理服务目标所制定的政策和程序。
行政事业单位内部控制的目标可归纳为5个方面：
1.合理保证行政事业单位管理和服务活动合法合规；
2.合理保证行政事业单位资产安全、完整；
3.合理保证行政事业单位财务报告及相关信息真实完整；
4.提高行政事业单位管理服务效率和效果；
5.促进行政事业单位实现发展战略。
二、内部控制的原则
单位建立与实施内部控制，应当遵循下列原则：
（一）全面性原则
内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖单位及其所属单位的各种业务和事项。
在设计内容上，必须突破会计控制的局限，在一个更为广阔的视野中，结合管理层面去构建内部控制，以确保管理层能有效地付诸管理活动、能有效地利用单位资源，员工有效地从事具体业务的操作，信息使用者能获得相关、可靠的单位信息。
在设计对象上，内部控制制度应该包括对人的约束和激励、对各项业务活动的控制。
在设计流程上，既应考虑各流程中的风险控制点，又应考虑各控制要素、控制过程之间的相互关联。
（二）重要性原则
管理层应采取恰当的程序去设定支持主体使命的目标，识别影响目标实现的各种风险并进行评估，在单位愿意承受的风险水平和所能接受的目标偏离程度的基础上，采取回避、承担、降低和分担的风险应对措施，使单位目标顺利得以实现。
（三）制衡性原则
内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾运营效率。
一项完整的经济业务事项，如果是经过两个以上的相互制约环节对其进行监督和核查，其发生错弊现象的几率就很低。
就具体的内部控制措施来说，相互牵制必须考虑横向控制和纵向控制两个方面的制约关系。
（四）适应性原则
内部控制应当与单位规模、业务范围、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。
（五）成本效益原则
三、内部控制的要素
（一）内部环境
内部环境规定单位的纪律与架构，影响管理目标的制定，塑造单位文化并影响员工的控制意识，是实施内部控制的基础。
它通常包括下列方面：
1.单位的治理结构，比如管理层、核心部门的分工制衡及其在内部控制中的职责权限等；
2.单位的内部机构设置及权责分配，尽管没有统一模式，但所采用的组织结构应当有利于提升管理效能，并保证信息通畅流动；
3.内部审计机制，包括内部审计机构设置、人员配备、工作开展及其独立性的保证等；
4.单位的人力资源政策，比如关键岗位员工的强制休假制度和定期岗位轮换制度，对掌握国家秘密和其他重要秘密的员工离岗的限制性的规定等；
5.单位文化，管理层的诚信和道德价值观，单位全体员工的法制观念等。
（二）风险评估
风险是指一个潜在事项的发生对目标实现产生的影响。
风险评估是指单位及时识别、科学分析管理服务活动中与实现控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。
风险评估主要包括目标设定、风险识别、风险分析和风险应对。
常用的风险应对策略有：
风险规避，即单位对超出风险承受度的风险，通过放弃或者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失的策略；
风险降低，即单位在权衡成本效益之后，准备采取适当的控制措施降低风险或者减轻损失，将风险控制在风险承受度之内的策略；
风险分担，即单位准备借助他人力量，采取业务分包、购买保险等方式和适当的控制措施，将风险控制在风险承受度之内的策略；
风险承受，即单位对风险承受度之内的风险，在权衡成本效益之后，不准备采取控制措施降低风险或者减轻损失的策略。
（三）控制活动
控制活动是指单位管理层根据风险评估结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内的政策和程序。
控制措施可概括为7个方面，即不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制。
同时规定单位应当建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制。
（四）信息与沟通
信息与沟通是指单位及时准确地收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在单位内部、单位与外部之间进行有效沟通，是实施内部控制的重要条件。
（五）内部监督
内部监督，即单位对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，对于发现的内部控制缺陷，及时加以改进。
内部监督是实施内部控制的重要保证，包括日常监督和专项监督。
第二节 内部环境
行政事业单位内部环境一般包括以下内容：
诚信和道德价值观念、管理哲学和经营风格、组织机构设置与权责分配、单位文化、人力资源政策、内部审计机构设置。
为了更好地了解内部环境，可以对内部环境的主要构成要素进行如下分析：
一、诚信和道德价值观念
诚信和道德价值观念是控制环境的重要组成部分，影响到重要业务流程的设计和运行。
内部控制的有效性直接依赖于负责创建、管理和监控内部控制的人员的诚信和道德价值观念。
（一）领导的操守和道德价值观念具有杠杆作用
诚信的原则和道德价值观，主要取决于单位负责人。
负责人要以身作则，并传达给全体员工，将诱发人们不诚实、非法和不道德行为的动机降至最弱。
管理者必须立言、立行以昭示其高水平的道德标准。
（二）制定行为准则和其他原则
明确可以接受的商业行为，利益冲突的处理方式，员工行为的道德标准并确保这些准则和原则的有效执行。
对员工精神规范、仪容仪表、工作纪律、待人接物、环境卫生、组织管理以及违反守则的处理办法等作出规定。
（三）管理者对干涉正常程序或凌驾制度行为的态度
努力杜绝此类现象的发生。
在预算审批、费用支出审批等方面均应建立职责权限的分工和设置不同级别管理层的审批权限。
（四）面临不现实的目标的压力
管理层在制定关键绩效指标时要考虑适当，过高的不现实的目标会导致员工丧失积极性和舞弊。
同时要考虑财务指标以外的指标，例如团结协作、服务意识等工作态度与学识能力方面的指标。
二、管理哲学和经营风格
管理者的管理哲学和经营风格直接决定了一个单位可能采取的内部控制方式以及内部控制制度的受重视程度。
它是控制环境中最基本、最主要的因素。
（一）管理层的主导作用
管理层负责单位管理服务活动的运作以及管理策略和程序的制定、执行与监督。
控制环境的每个方面在很大程度上都受管理层采取的措施和作出的决策的影响，或在某些情况下受管理层不采取某些措施或不作出某种决策的影响。
（二）管理理念
管理层的理念包括管理层对内部控制的理念，即管理层对内部控制以及对具体控制措施的重视程度。
要使控制理念成为控制环境的一个重要特质，管理层必须告知员工内部控制的重要性。
同时，只有建立适当的管理层控制机制，控制理念才能产生预期的效果。
衡量管理层对内部控制重视程度的重要标准，是管理层收到有关内部控制弱点及违规事件的报告时是否作出适当反应。
（三）管理层的经营风格
管理层的经营风格是指管理层所能接受的业务风险的性质。
管理层的经营风格影响管理层对待内部控制的态度，影响在处理重大事项时所作的判断。
管理哲学和经营风格通常对单位有普遍深入的影响。
这些影响是无形的，但可以找到一些积极和消极的标志。
（四）机构设置及权责分配
单位应当结合业务特点和内部控制要求设置内部机构，明确职责权限，将权利与责任落实到各责任单位。
单位组织结构的设置把实现单位目标所需要的工作进行分解。
任何组织在进行机构设置时均需要遵守下列原则：
①任务目标原则；
②有效管理幅度原则；
③分工协作原则；
④权责对等原则；
⑤便于操作原则；
⑥动态适应性原则。
机构设置还需要遵循一定的程序：
①确定组织设计的基本方针和原则；
②进行职能分析和职能设计；
③设计组织结构的框架；
④管理规范的设计；
⑤人员配备和训练管理；
⑥反馈和修正。
1.资源分配及权利配置的框架
建立优化的组织机构和高效的运作程序，明确授权形式和授权对象及组织行为的分配；
使用、管理经济资源的权限和责任；
在规范前提下高效率的运作实现组织的目标。
2.组织结构
负责人应当完全理解其控制责任并具备与其职位相称的必要的经验和知识水平。
组织结构应既不过分集中也不过分分散，应有利于信息的上行下达并且贯穿所有经营行为。
3.权责分配
单位应当结合业务特点和内部控制要求设置内部机构，明确职责权限，将权利与责任落实到各责任单位，并通过编制内部管理手册使全体员工掌握内部机构设置、岗位职责、业务流程等情况，明确权责分配，正确行使职权。
组织结构合理，权利责任分配适当，是内部控制发挥作用的前提条件。
适当分配职责并下放职权，不同的职责和权限应适当地分配给单位的全体员工，决策权与员工的职责和权限要相关联，应以充分的信息为依据分配职责和权责。
管理层根据部门结构、职位说明书、员工的级别以及具体的工作范围和性质分配职责并赋予相应职权。
在费用审批方面，应明确规定实行分级审批制度。
授权审批人可通过书面形式指定代理审批权人。
应建立执行特定职能（包括交易授权）的授权机制，确保每个人都清楚地了解相互关系和责任。
对分散经营活动应有充分的监督，有效的权责分配制度有助于形成整体的控制意识。
单位职责分配考虑的主要因素包括：
（1）在单位内部是否有明确的职责划分，将业务授权、业务记录、资产保管和维护以及业务执行的责任尽可能地分离；
（2）数据的所有权划分是否合理；
（3）是否已针对授权交易建立适当的政策和程序。
（五）单位文化
单位在长期的经营实践中形成的共同思想、作风、价值观念和行为准则，是一种具有单位个性的信念和行为方式。
单位文化包含四个要素：
制度文化、物质文化、行为文化、精神文化。
行政事业单位的单位文化主要应包括如下几点：
1.价值观念。
是指人们基于某种功利性或道义性的追求而对人们（个人、组织）本身的存在、行为和行为结果进行评价的基本观点。
价值观不是人们在一时一事上的体现，而是在长期实践活动中形成的关于价值的观念体系。
行政事业单位价值观，是行政事业单位全体职工共同的价值准则。
2.精神面貌。
精神面貌是基于自身特定的性质、任务、宗旨、时代要求和发展方向，并经过精心培养而形成的成员群体的精神风貌。
精神面貌是文化的核心，在整个文化中起着支配的地位。
精神面貌以价值观念为基础，以价值目标为动力，对控制哲学、管理制度、道德风尚、团体意识和单位形象起着决定性的作用。
3.道德风尚。
道德风尚是调整单位与其他单位之间、单位与服务对象之间、单位内部职工之间关系的行为规范的总和。
4.团体意识。
团体即组织，团体意识是指组织成员的集体观念。
团体意识是单位内部凝聚力形成的重要心理因素。
团体意识的形成使单位的每个职工把自己的工作和行为都看成是实现单位目标的一个组成部分，使他们以作为单位的成员而感到自豪。
5.单位形象。
单位形象是单位通过外部特征和服务表现出来的，被社会公众所认同的单位总体印象，是单位内部要素的集中体现。
6.规章制度。
规章制度是在实践活动中所形成的，对人的行为带有强制性，并能保障一定权利的各种规定。
（六）人力资源政策
良好的人力资源政策不但对更好地贯彻和执行内部控制有很大的帮助，还能确保执行单位政策和程序的人员具有胜任能力和正直品行。
人力资源政策应当包括下列内容：
员工的聘用、培训、辞退与辞职；
员工的薪酬、考核、晋升与奖惩；
关键岗位员工的强制休假制度和定期岗位轮换制度；
掌握国家秘密或重要商业秘密的员工离岗的限制性规定；
有关人力资源管理的其他政策。
（七）内部审计机构设置
单位应当加强内部审计工作，保证内部审计机构设置、人员配备和工作的独立性。
内部审计机构对监督检查中发现的内部控制缺陷，应当
升级会员 