行政管理论文城市社区网格化管理研究与展望.docx

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行政管理论文城市社区网格化管理研究与展望

行政管理论文：

城市社区网格化管理研究与展望

第一章概念体系及理论基础

一、概念体系

（一）社区

学术界普遍认为，最早提出“社区”概念的学者是德国的社会学家滕尼斯（F.Tonnies，1855-1936）。

滕尼斯在1887年出版了经典著作《社区与社会》（GemeinschaftandGesellschaft）一书，在书中，滕尼斯首次提出了“Gemeinschaft”这个概念，用来表示一种由具有共同习俗和价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助的社会关系团体。

后来，美国的查尔斯·罗密斯把“Gemeinschaft”译成了英文的“community”。

1933年，社会学家费孝通将“community”译为汉语的“社区”并引入了中国。

自从滕尼斯定义了“community”概念之后，社会学大师韦伯（MaxWeber）、涂尔干（Durkheim）等也相继提出了与滕尼斯类似的观点。

1955年，美国社会学家希勒里（Hillrry）收集了关于社区的94个概念并由此得出一个结论：

“除了将‘人’包含于社区概念之中以外，有关于社区本质的定义再无共性可言。

”1971年，社会学家贝尔（Bell）和纽柏（Newby）通过对98个社区定义的分析，概括出了社区的三大要素，即地理区域、社会互动和共同关系。

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​与国外学者的研究状态类似，当“社区”成为“community”在中国的通用学术术语之后，学者们纷纷从社会学、管理学、生态学、城市管理等不同学科角度对“社区”进行了概念阐释，其中比较有代表性的概念见表1.1所示。

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综上所述，我们可以概括出社区概念必须具备四个特征：

1.地域要素，即具有特定的区域界限；2.人口要素，即包含一定数量的、具有相互依存的社会关系的人口；3.组织要素，即受制度约束下形成的社区组织形式及相互构成方式；4.文化要素，即结成社会生活共同体，具有共同的文化心理和情感认同。

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​二、城市社区网格化管理的理论基础

城市社区网格化管理的理论基础是传统与现代，中国特色与西方经典的交汇和融合，其中，既有对“无缝隙政府”、“精细化管理”这些现代管理理念和管理技术的科学应用，同时又是对党的“群众路线”这一优良传统的继承和发扬光大。

（一）无缝隙政府理论

无缝隙政府是20世纪90年代美国学者拉塞尔·M·林登提出的，他认为“无缝隙组织是一种流动的、灵活的、弹性的、完整的、连贯的组织形态……以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务……是以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织变革”。

无缝隙政府以顾客为导向、以竞争为导向、以结果为导向，被视为官僚机构开展的一场“政府再造”革命。

无缝隙政府最大的特征就是打破了传统的部门界限和行业壁垒，促进信息共享和资源整合，从而提高政府部门间的横向协作能力，以应对公共管理领域中日趋严重的“合作困境”。

城市社区网格化管理模式吸收了无缝隙组织结构的特点，以及立体式、全方位的服务方式，是“无缝隙政府”理念在中国基层社区的一次实践探索。

城市社区网格化管理在理念上倡导以人为本，把服务群众、实现公共利益最大化作为基本宗旨，把群众满意作为最高价值标准，致力于为人民群众提供优质、便利、快捷的人性化服务。

一方面，网格化管理通过将社区划分为若干“网格”，通过“网格”这一新的结构单元最大限度的贴近服务对象，从而实现了“纵向到底”。

另一方面，网格化管理利用信息技术打造管理信息技术平台，打破职能部门之间的边界，实现了横向到边”。

此外，网格化管理通过建立监管分离的“双轴化“管理体制，打造了“发现问题、分析处置和反馈评价”的闭环式业务流程。

从某种程度​上来说，具有浓厚中国色彩的网格化管理模式实现了对“无缝隙政府”的全面突破和超越。

（二）精细化管理理论

从某种程度上来说，传统管理理念的落后是制约处于社会转型期我国城市社区管理水平提高的根本性因素之一。

从点到线，从线到面，从面到矩阵，从矩阵到网络，管理的创新与发展从未停止过，给人们的生产和生活方式带来了一系列的革命性变革。

“城市社区网格化管理”是将企业精细化管理引入社区管理的一个有益探索，是一种化整为零的精细化管理模式。

从某种程度上来说，精细化管理是实现城市社区管理现代化的基础和必经阶段。

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第二章城市社区网格化管理的背景研究

当前，新旧社会矛盾的积累以及复杂利益冲突的交汇加大了城市社区管理的难度，我国迫切需要探索出一种新型的、更加适应时代需要的城市社区管理模式。

可以说，城市社区网格化管理的产生并非偶然，而是有着深刻的现实背景的，是在总结了正、反两方面实践结果的基础上催生出来的。

具体来说，城市社区网格化管理主要是基于以下背景开展有关试验：

一、社会管理面临巨大压力和挑战

推行城市社区网格化管理是中央加强和创新社会管理的需要和要求。

加强和创新社会管理关系到维护人民根本利益和国家的长治久安，是新时期推动党和国家事业不断向前发展的必然要求，同时也是建设和谐社会的必然要求。

在此背景之下，社区网格化管理的产生是加强社会管理创新的集中体现和优秀成果，也是推动社会管理创新不断发展的有效途径。

可以说，当前我国社会管理面临的巨大压力和挑战为各地创新社会管理模式提供了持续性的现实动力，是城市社区网格化管理产生的最直接的原因。

关于社会发展规律国际上有一个共识，即当一个国家的人均GDP处于1000美元～3000美元时，社会管理往往会进入到一个面临巨大压力和挑战的瓶颈时期，具体表现为：

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（一）社会结构失衡

当前，随着经济转轨、社会转型的加快，以及经济利益格局的深刻调整，我国正处在一个社会矛盾高发的风险时期，社会管理和服务方面的压力不断增大，服务资源亟需整合，工作合力有待增强。

1．社会阶层分化

​始于1978年的市场经济改革给中国社会带来了翻天覆地的变化，随着经济成分、就业岗位和就业形式的多样化，我国由一个“总体性社会”开始向“分化性社会”转变，过去以工农阶级为主体的社会结构已经发生了重大变化，新的社会​阶层不断产生，利益需求更为多样，利益关系更加复杂。

社会科学院社会研究所研究员陆学艺根据占有资源拥有量的差异，将中国社会分为十大阶层，分别为：

国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农民阶层、城乡无业、失业、半失业者阶层。

与此同时，根据收入差异将十大阶层分为五大社会经济等级，即社会上层、中上层、中层、中下层和底层。

当前，我国社会阶层划分越来越体现为一种职业的分化，不同的阶层和等级往往意味着拥有不同的身份和社会地位，并且会直接影响到就业机会以及教育、医疗等社会服务资源的获取。

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二、传统城市社区管理模式弊端日显

当前，我国的社会管理正在面临着难以承受的重任，从而直接影响到了整个社会的和谐与稳定。

作为社会的基本单元和管理末梢，社会管理服务面临的巨大压力和挑战也深深的影响着城市社区的发展。

人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题正在大量发生和积累在城市社区，而社会发展的滞后，特别是社区发育的不健全，迫切需要通过城市社区管理模式创新来应对这些压力和挑战。

从某种程度上说，城市社区网格化是直面我国传统城市社区管理困境的必然选择。

近年来，虽然我国的城市社区基础设施建设不断加快，社区面貌也发生了翻天覆地的变化。

然而，城市社区管理工作却并没有跟上时代的步伐，传统的管理模式显然已经无法适应现代化的管理要求。

当前，城市社区管理过程中还存在着不少问题及薄弱环节，普遍表现在以下几个方面：

（一）观念陈旧，政府本位导致回应性差

在传统管制型模式下，基层政府习惯于以管理者和统治者身份，通过条条实行自上而下的层层管理，城市社区管理的行政化倾向十分明显。

随着经济的发展和形势的变化，以政府本位为价值追求的城市社区管理服务理念已经无法与社会快速发展的现状相适应。

在传统政府本位思想的影响下，上级旨意处于价值链前端，而公民需求处于末端，出发点是往往是自身利益而非公民需要，行为对上负责而非对民众负责，管理与服务无法与群众实际需要相衔接。

除非发现紧急情况，一般来说，来自底层的需求信息往往需要经过诸多层级和环节才能抵达有关部门。

这种金字塔式的管理体系和冗长的传送链条造成了严重的信息滞后和信息衰减。

为了维护其基本的权力和利益，群众不得不在多个部门和单位之间往来奔波。

由于利益诉求渠道不畅，有效信息获取与传送速度缓慢，群众的各种困难和问题得不到准确传递和及时回应，问题的发现和处理缺乏时效性保障。

然而，一旦错过了解决问题的最佳时机，一些基层矛盾问题就有可能会进一步扩大化和复杂化，甚至使得一些本可以化解的矛盾和问题最终被激化。

近些年来，群众上访事件急剧增多，地方政府常处于被动应对的局面，长此以往，在很大程度上影响了基层政府的公信力，导致党群干群关系趋于紧张，城市社区不和谐因素大大增加。

​

（二）体制僵化，条块分割现象严重

传统城市社区管理体制是单一的行政管理体制，由于管理责任界定不清，各部门之间机构重叠、政出多门、无人管理、交叉管理等“综合症”频发，僵化落后的管理体制严重制约着城市社区管理功能的发挥。

我国行政管理体制中既有地方政府管理序列，即“块块”管理，也有职能部门的垂直管理序列，即“条条”管理，中央政府通过“条”和“块”的行政体系来保证中央政策的有效执行。

在基层管理中，地方政府是区域公共事务的权力中心，拥有职权对各个职能部门实行领导，条块部门都能通过地方政府进行整合。

​而在行政化的城市社区管理体制中，街道办事处与居委会是社区治理的主体，要对接上级政府的各个不同部门开展工作。

街道办事处属于政府派出机构，不是一级政府，而社区居委会虽然是法律意义上的社区自治主体，但其本质上还属于民间社会组织，两者均没有权限统合政府各个职能部门。

因此，传统在地方政府能够协调的条块矛盾在街居体制的城市社区管理中却行不通。

最大的问题在于，街道和居委会（俗称“块”）虽然与居民联系较多，了解居民的需求，但是拥有的权力有限，对辖区内的条线部门缺乏足够的制约和统合能力。

与此同时，市和区政府中真正掌权的职能部门（俗称“条”）又很难接触到基层问题，往往从自身部门利益出发来考虑问题以及推行政策，很难深入基层社区直接与居民建立联系。

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第三章城市社区网格化管理的发展模式研究.....................51

一、北京东城模式..........51

（一）基本情况...............51

（二）具体做法...............52

第四章城市社区网格化管理的总体评价.................68

一、城市社区网格化管理的创新价值...............68

（一）管理服务方式创新................68

​第五章展望：

城市社区从“网格化管理”到“网络化治理”..............86

一、网络化治理的导入............86

（一）网络化治理理论的兴起..............86

第五章展望：

城市社区从“网格化管理”到“网络化治理”

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引入“网络化治理理论”来审视城市社区网格化管理遇到的问题，有助于我们更好的认识和分析网格化管理面临的现实困境，从而进一步探讨有效的应对方法，并在此基础之上探索其未来的发展方向。

众所周知，城市社区治理模式的选择标准必须符合一国的发展现状，就我国而言，“网、；格化管理”是符合现阶段城市社区治理环境及特点的现实选择，而“网络化治理”则代表着未来中国城市社区的发展方向，从“网格化”到“网络化”是实现中国城市社区管理现代化的必然趋势和路径选择。

一、网络化治理的导入

​传统政府通过政治权威对社会采用自上而下、单一向度的管理和控制，然而，随着全球化和信息技术时代的来临以及行政改革的深入发展，特别是民主程度的不断进步和公民社会的日益崛起，传统政府管理模式开始面临巨大的挑战。

政府所要处理的公共事务和公共问题越来越复杂化，模糊性和风险性也越来越大，这些“麻烦事”消减了政策与服务领域的效果，经常导致政府不得不面临“两难境地”和“悲剧性选择”。

在这种情况之下，依靠政府来独自提供问题的解决方案变得不再可行，必须要跳出“全能政府”的传统思维，变“无限政府”为“有限政府”。

政府需要寻求社会力量和市场力量的帮助，来共同应对高度复杂化的环境和​公共问题。

由此，网络化治理作为政府治理模式的最新发展，站在了公共问题处理的前沿。

具体来说，网络化治理理论兴起于20世纪90年代的美国，其形成和发展有着深厚的实践基础和理论积淀。

1．实践动因

首先，市场利益主体需求的多样化是网络化治理形成的关键性因素。

随着科技进步、经济发展以及社会的变迁，公众对政府提供的公共物品和服务的需求不断增加，且日益体现出多元化和个性化倾向。

社会中各类合作与协作形式日益复杂化，政府仅仅扮演部分角色，必须要依赖不同类型、不同性质的组织和机构来帮助自己实现承担对公众的责任与义务。

政府扮演的角色由公共服务的直接提供者逐渐转变为监督者和协调者，以及规制的提供者，不同行动者的各种行为都会对公众需求和公共服务产生影响，从而进一步推动了网络化治理的发展步伐；其次，政府失灵也使得网络化治理成为必然。

一方面，超级保姆型的政府面临着诸如机构臃肿、人浮于事、效率低下以及财政赤字等许多现实的困境。

另一方面，政府的过多干预产生了许多严重后果，有时甚至是以同时牺牲公平和效率为巨大代价的。

随着全球化和信息化时代的来临，外部环境风云变幻，公共治理问题越来越体现出复杂化、曲折化和动态化的趋势，特别是各类突发性公共事件的爆发，政府单独治理已经变得越来越不可行。

为了获取足够的信息、整合更多的资源，政府开始寻求合作治理的伙伴，于是，在公共事务领域逐渐由单项垂直关系转变为横向和纵向关系交织的网络状结构；再次，公民社会的兴起及其不断发展被视为网络化治理改革的新突破口。

公民参与正在成为当代世界各国公共管理发展的新方向，政府的治理过程已绝非是政府单方面行使权力的过程。

自治精神的发挥和公民社会的构建促进了成员间信任机制的建立，减少了委托代理中的信息不对称，提高了网络组织的运行效率，为网络化治理提供了现实依托。

在一个国家的治理结构之中，政府与其他各种力量之间的互动能力越强，越有可能激发出巨大​的能量，越有可能实现公共利益的最大化；最后，在全球化的历史背景下，世界各国掀起一股政府改革的浪潮。

行政改革的付诸实施为验证网络化治理理论提供了一个巨大的“实验场”，而网络化治理理论的不断发展则反过来为行政改革向深层次推进提供了理论支撑。

与此同时，信息时代的来临以及信息技术的迅猛发展为网络化治理提供了技术设施，促进了网络化组织技术平台的构建。

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​结论

一、论文主要工作

我国的城市社区网格化管理模式自诞生之日起，便以其先进的信息管理系统、服务提供手段及技术上的优势，以及管理体制运行的协同高效而备受关注。

城市社区网格化管理通过细化管理单元的方式实现了社区服务管理的无缝隙式全覆盖，实现了极大的静态包容性和动态扩展性。

由于基层矛盾问题和群众利益诉求几乎都涉及相关职能部门工作，城市社区网格化管理通过资源整合和流程再造，有效解决了传统城市社区管理中不同管理部门之间沟通协作缺乏、各自为政或政出多门的情况。

与此同时，城市社区网格化管理在管理的精细化、动态化，提高服务质量和效率，以及密切联系群众、化解基层矛盾、维护社区稳定等方面也取得了良好的经济效益和社会效益，从而对基层社会治理产生了巨大的影响。

近几年来，在政府的大力推动和支持下，我国城市社区网格化管理发展的速度很快，其应用范围几乎扩展到了城市社区管理服务的所有领域。

然而，城市社区网格化管理模式仍然不可避免的存在着许多的问题，多元主体参与的缺失和运行力的单一使得新模式仍然没有完全摆脱自上而下式的、以官僚为中心的组织结构设计，体现出了浓厚的行政化色彩。

此外，对于管理导向和技术理性的过分强调，又使得网格化管理模式在实践发展中越来越倾向于一种综治维稳式的应急管理模式，而难以形成城市社区服务的长效机制。

因此，引入“网络化治理”理论，以“网格”作为联接点，以信任合作为核心，将“网格化管理技术”与“网络化治理理论”有机结合起来，探索城市社区从“网格化管理”到“网络化治理”的转变，是应对当前网格化管理困境，实现城市社区管理现代化的必然趋势。

参考文献（略）​