成都城投集团投融资问题探讨.docx
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成都城投集团投融资问题探讨
成都城投集团投融资问题探讨
第四章成都城投集团一投融资现状分析
4，1成都城投集团概况
4.1，1成立背景
2001年n月起，成都市进行成都市从2003年开始实施统筹城
乡发展的“城乡一体化”战略。
为解决城乡一体化进程中遇到的资金
瓶颈问题和投资项目管理问题，按照成都市国有资产管理体制改革总
体要求;2004年7月，成都市政府授权市国资委出资21亿元，成立
成都城建投资管理集团有限责任公司。
城投集团主要担负着整合成都
市城建系统国有资产，发挥政府资源在城市建设中的基础作用和引导
作用，构建城建投融资平台，加快实施成都市城市基础设施建设的重
任。
其主要职能为:
一是作为城市基础设施开发、建设的投融资主体，
承担投融资职能，负责城市基础设施建设的资金筹措和相关债务清偿;
二是作为城市基础设施的开发、建设主体，履行建设项目的业主职能，
承担市政府下达的重点市政基础设施项目建设任务;三是承担资本运
营、经营城市资产的职能，负责公司所属的城市基础设施资产的营运
和开发;四是履行出资人职能，经营管理授权范围内的国有资产，负
责其保值增值。
4.1.2组织结构
从2004年公司成立到2009年底，按照成都市委、市政府做大、
做强企业规模、提高企业竞争力的要求，城投集团通过内部职能部门
优化和外部企（事）业资源整合，尤其是在2007年与市千道建设指
挥部进行合并，使得原城投集团的融资优势与干道指挥部在城市基础
设施投资管理方面的优势相结合，做到资源互补，成为成都市规模最
大的政府性投融资平台。
集团设立董事会和监事会。
董事会为集团最高决策机构，除公司
监事会外，市国资委派监事对集团的运行情况进行持续监督。
集团本部设13个职能部室、一个财务结算中心，下属11家全资
子公司、7家控股子公司、家参股公司。
其中市统建办、城投地产
公司、城投兴西华公司、中房成都房地产开发公司负责集团委托代建
的保障性、公益性房地产项目;城投基础设施公司负责集团委托代建
的市政道路等基础设施项目;城投新居公司负责成都“198”范围内
的农村新居配套项目;城投资产管理公司负责城投集团本部资产管理
及处置工作;城投集团控股的“五小公司”负责成都市五城区范围内
的新居工程建设。
其他公司也有各自不同的职能，在此不多赘述。
4，1.3主营业务
公司作为成都是最大的城建投融资平台，除原已建成的蜀都大
道、一环路、二环路、三环路等城市公共道路及沙河综合整治（一期）
工程外，目前主要承担成都城乡一体化主城区“新居工程”、成都东
郊企业生活区危旧房改造、成都市电力及通信管网下地、成都市部分
城市道路、桥梁的资金筹措及项目、投资建设管理;负责成都市教育、
卫生系统的基础设施建设以及成都六个区县工业园区建设的融资工
作;成都市部分经济适用房及廉租房的投融资工作;集团公司所属国
有资产的经营管理工作。
截止2009年底，城投集团总资产（集团合并数）已达到746亿
元，注册资本也由公司成立时的21亿元人民币增加到30.8亿元人民
币。
4.2成都城投集团融资渠道
4.2
始，
银行贷款
银行贷款包括政策性银行贷款和商业银行贷款。
城投集团成立伊
即与国家开发银行签署战略合作协议，由国家开发银行作为贷款
主体，向城投集团综合授信，用于新居工程建设，目前已发放贷款
86.48亿元;2006年起实施的东郊企业生活区危旧房改造工程（东郊
惠民工程），国家开发银行又累计发放贷款80亿元。
另外，在蓉的中资商业银行（除包头银行和南充银行外）也纷纷
与成都城投集团建立了信贷关系，将资金投放于城投集团及其下属
公司的不同项目创·
城投集团2009年年报的债务余额中，银行贷款占64%，可见
银行贷款是城投集团融资的主要渠道。
4.2.2发放信托产品
在国家宏观调控政策趋紧、严控银行贷款规模的情况下，成都
城投集团通过与中铁信托有限公司（原衡平信托公司）合作，由中铁
信托公司代理发行沙河整治项目等信托产品，在一定程度上缓解了集
团流动性资金不足的矛盾。
4.2.3土地出让收益
城投集团通过对政府配置土地的整理，将达到出让条件的宗地
向市土地拍卖中心进行出让申报。
市土地拍卖中心根据土地规划用
途、地理位置、潜在出让对象分析等因素，对出让土地进行公开拍卖
或挂牌交易。
土地成交后，市财政部门将扣除土地出让金及相关规费
后的剩余土地收益划归城投集团，用于建设项目投入和还本付息。
4，2.4资产经营收入
城投集团专门成立了资产经营管理公司，对集团本部的经营性资
产实行统一管理。
主要包括综合楼及零星地块出租收入、商业铺面销
售日匆外、能源销售收入等。
4.2.5投资收益
公司投资收益主要来源于公司控股子公司燃气公司的上缴利润
4.3城投集团投资管理模式
在项目实施过程中，城投集团实施项目代建制。
城投集团与下属
公司签定项目代建协议，将集团承担的项目按照基础设施项目、地产
项目等不同类别分解到担负具体职能的子公司，由子公司作为项目代
理业主具体实施，集团不再实施事无巨细的项目招投标及现场管理，
而是通过目标量化，对其实施过程进行监督和考核，实施严格的奖惩
措施，确保重大市政建设项目的顺利进行。
4.4城投集团投融资存在的问题
4.4.1内部存在的问题
（l）融资渠道单一。
银行贷款目前是城投集团主要的融资渠道，对于银行的信贷资金
依赖性很强，集团负债中，64%为银行贷款。
虽然由于政府投融资平
台具有良好的信用，银行愿意提供大额贷款，但就使得企业不得不承
担高昂的资金使用成本，承受巨大的还压力。
拓展新的资金来源渠道，
降低资金使用成本，是当前迫切需要解决的问题。
（2）盈利水平较低，直接融资能力较弱。
政府投融资平台承担的项目普遍投资规模大、开发周期长，导致
资产负债率高，财务费用支出巨大。
同时，政府投融资平台自身的使
命也决定了其开发建设的项目具有一定的社会公益这就造成其在经
营过程中特别是在投入营运的初期，经营业绩不够理想，盈利能力较
低。
而我国在直接融资方面对企业利润水平有一定的要求，这就对城
投集团通过发行债券、股票来筹集资金带来了不便。
（3）中远期财务风险较高。
在政府投融资平台盈利水平较低的情况下，银行仍然愿意提供巨
额资金，一是投融资平台拥有大量的土地储备以及政府可能给予的财
政支持。
银行认为投融资平台储备土地市场价值很高，如果全部变现
对于偿还贷款是有保障的。
而且，地方政府对银行有一定的承诺，必
要时会给投融资平台偿还贷款提供支持。
二是改革开放以来，随着我
国金融行业快速发展，银行、信托公司等金融机构间竞争日趋激烈，
金融机构手中的巨量资金需要获得稳定、高额的收益。
有着政府背景
的投融资平台就成了它们争相一追逐的对象。
虽然对投融资平台的综合
负债率、资金流向和偿债能力存有疑虑，但金融机构集体选择了相信
政府。
但这些都是建立在经济能够快速增长的前提下，如果中国经济
不能保持较快的发展速度，当土地价值达不到预期目标、土地收益不
能实现时，银行可能就会撤销对企业的授信，收回发放的贷款。
没有
了土地收益，地方政府也没有足够的财力来为其提供支持时，投融资
平台的资金链将面临断裂的风险。
（4）还款来源单一，有潜在风险。
城投集团的还款来源主要为未来的土地出让受益。
土地出让受土
地整理进度、土地出让规模控制、国家宏观调控政策等影响，不同的
时间、不同的区域，土地成交价格有很大的差异。
而且在土地出让后，
土地出让收益能否及时划转到公司也存在很多不确定性，为偿债留下
隐患。
从而影响资金使用效率，增加财务成本。
（5）投资管理上存在矛盾。
城投集团将项目的具体实施、管理权下放到各专业子公司，而城
投集团的很多项目是综合性项目。
比如新居建设涉及房地产开发、基
础设施配套、公共设施配套等，项目存在交叉。
各子公司从自身角度
出发，存在赶工期、工序重复等现象，浪费项目资金。
（6）对政府依赖性强。
城投集团目前主要是接受政府委托，作
为项目业主负责城市基础设施建设。
由于过于依赖政府的统筹安排，
市场化参与程度低，在建设过程中过分偏重市政工程即制约社会经济
发展和群众迫切的项目，而忽略能够形成新的经济增长点的健设项
目;导致收益和成本严重不对等。
（7）企业自主决策能力弱，项目的经济性有待提高。
城投集团是项目的投资者、贾产的所用者，但是由于项目规划、
组织、实施过程的体制性分割，规划设计部门只负责城市基础设施的
规划设计，对项目的投资成本缺乏约束。
;城市建设管理部门更注重加
快项目的计划进度，不负责建设成本。
拆迁工作由城投集团委托各区
的政府部门组织，鉴于拆迁的复杂性，各区没有与城投集团形成利益
共同体，致使拆迁时间拖延，拆迁成本大幅度增加现象屡屡发生。
4.4.2外部存在的问题
（1）竞争对手增多。
近年来，成都市继续深化城建投融资体制改革，通过兼并、重组
等又成立了兴城公司、兴蓉公司、工投集团、交投集团等政府性投融
资平台。
这些平台公司在公司职能、运作方式上同城投集团有很多相
似之处，在城市基础设施领域与城投集团展开竞争。
城投集团若不在
运作模式上有所突破，极有可能被赶上甚至超越。
（2）国家宏观政策的影响
地方政府投融资平台带动的基础设施投资和城市化进程，为中国
内需的扩张提供了良好的动力，也带动了银行贷款的快速增长。
与此
同时，地方政府投融资平台的融资风险开始引起监管者的关注，并不
断进行风险提示和监管指引。
到2010年，无论海外市场还是国内金融市场，对于地方政府投
融资平台的融资风险忽然变得异常担心甚至恐慌，不少机构投资者认
为，地方政府投融资平台的融资迅速增长，会带来银行信贷风险的迅
速上升，同时房地产市场的调控降低了地方政府的收入，进而会降低
地方政府投融资平台的负债偿还能力，导致地方政府的财政风险。
从2009年底起，国务院开始全面摸底地方政府性债务。
2010年
3月开始，国家审计署对成都市政府投融资平台进行调查，重点是投
融资平台的债务规模和还款能力分析。
城投集团虽然有大量的土地储
备，长期来看无还款风险。
但在关系自身命运的投融资平台分类评价
及处置意见出台前，积极做好应对措施是必须的选择。
（3）政府承诺的还款措施缺乏制度保障
由于规范地方政府运作的法律框架不允许地方政府从市场借贷，
依据《公司法》的规定，融资平台公司作为独立经济实体，为地方政
府提供了向市场借贷并快速实施基础设施项目的公司化政府机构形
式。
然而，《公司法》并未明确规定地方政府对承担债务责任的限制。
为了保证贷款安全，银行一般要求政府出具政府补贴还款的承诺函，
承诺在政府指定借款人无法偿还贷款本息时，由政府实行补贴还款。
城投集团的部分贷款就存在这种情况。
然而，严格从法律意义上分析，
地方财政出具的还款承诺书并不具备法律效力。
由于地方政府不具备
法律许可的贷款资格和担保资格，因此地方政府控制的投融资平台公
司承担的基建项目的最终还款，将由地方税收或土地出让收益来保
证。
由于地方政府的负债规模不断膨胀，投融资平台能否真正做到还
本付息，在很大程度上有赖于财政收人的增长和土地价格的上升。
鉴
于地方政府隐性债务居高不下的实际情况，以及未来财政收入的不确
定性，有可能使地方政府的财政问题最终转化为信贷风险。
第五章成都城投集团投融资管理模式的改进建议
城投集团肩负着成都城市基础设施投资建设的重要任务，为了实
现城市基础设施投资建设的可持续发展，城投集团必须要在合理控制
投资成本的同时.，积极提高经营管理水平和融资水平。
要按照项目区
分理论，合理划分经营性项巨、准经营性项目、非经营性项目，区别
不同的投融资渠道和经营模式，不能混项目投资经营。
对于非经营性
和准经营性的重大基础设施的投资建设，应不以企业盈利为目的，通
过政府投资、政府补贴、政府资源融资、政府购买服务等方式筹集建
设建设资金，以市场化方式等加强项目组织管理，提高资金使用效益。
对于经营性项目的投资建设，要坚持市场化运作，以企业经济效益最
大化为目的，加强经营业绩考核，提高盈利水平。
总体思路是开源节流，即在融资管理上要创新融资模式，拓宽融
资渠道;在项目投资管理上要做好过程控制，保证项目质量的前提下
努力降低成本。
5.1经营性基础设施项目的市场化运作
由于城市基础设施提供的服务或具有公共产品的性质，或具有混
合产品、私人产品的性质，其中很多基础设施的建设还会产生很强的
外部效应，而且这些基础设施资产盈利能力也各不相同，因此，不同
类型的基础设施应该采取不同的市场化运作方式，以实现资源的最佳
配置和城市基础设施建设的高效率。
经营性项目能够实现一定的盈
利，应该以项目直接融资为主，首先鼓励和让位于社会（私人）资本
投资和经营;非经营性项目和部分准经营性项目，由于其公益性和非
营利性，应该考虑具体情况，综合采用直接融资和间接融资两种形式，
并以财政投融资为主来完成项目建设，一旦时机成熟，项目有收益（如
取得收费、给予固定汇报、特殊政策等）时，就应把它交给社会资本
经营。
对于项目建设产生的正的外部效应，政府应该设计合理的补偿
机制，使得这种外部效应能够内部化为项目收益的一部分。
5.1.1股票市场融资
通过27年的发展（成都市干道建设指挥部成立于1983年），成
都城投集团为城市基础设施建设投入了大量资金，形成了一大批经营
性、准经营性城建国有资产。
城投公司应通过对这些资产进行剥离、
重组，整合出一批优良的城建资产，到资本市场上采用发行股票或债
券的方式进行直接融资，这样既可以在资本市场上筹措到新建项目所
需资金，又使国有资本有了一条通过上市实现低成本扩张、以少量国
有资产控制大量社会资本的有效途径。
比如，通过发行企业股票，一方面城投集团的控股子公司（如燃
气公司）可以在资本市场上通过发行新股获得资金，另一方面城投公
司通过出售部分国有股份，也可以获得一定的资金。
这些资金投入到
新的城市基础设施建设中，形成新的经营性资产。
这样周而复始，形
成良性循环。
5，1.2债券市场融资
早在20世纪90年代，市干道建设指挥部就发行过二环路建设债
券。
2009年，作为成都工业系统投融资平台的成都工投集团通过国
家发改委批复，获准发行了巧亿元企业债券，其中12亿元用于中
国石油四川8。
万吨乙烯工程项目建设，3亿元用于偿还银行贷款。
给城投集团发行企业债券提供了很好的借鉴作用。
根据《中华人民共和国公司法》第一百六十一条规定，企业发
行债券的条件如下:
股份有限公司的净资产额不低于人民币三千万
元，有限责任公司的净资产额不低于人民币六千万元;累计债券总额
不超过公司净资产额的百分之四十;最近三年内平均可分配利润足以
支了水公司债券一年的利息;筹集的利率不得超过国务院限定的利率水
平。
、2009年底，城投集团的净资产、资产负债率、以及净利润虽然
符合发行企业债券的基本要求，但在信用等级评估中，由于资产负债
率较高，信用等级不足以获得足够的发债额度。
因此，成都城投集团
需要利用项召区分理论，处置或核销一些无效资产，以提高资产质量。
5.1.3发行短期融资券
为了优化城建债务结构，形成长、中短期互补的负债结构，成都
城投集团可以尝试发行短期融资券扩大直接融资渠道，优化先现有负
债结构，降低财务成本，提升市场形象。
短期融资券是指企业按照《短
期融资券管理办法》规定的条件和程序在银行间债券市场的机构投资
人发行，不对社会公众发行，只在银行债券市场交易。
短期融资券灵
活便捷，发行人和承销商的工作量相对较小，人民银行审批速度较快，
采用信用方式，不需要银行提供担保，承销佣金也远远低于股票和企
业债券。
正是由于短期融资券具有较多的优点，因此它是一种较为合
适的融资辅助工具。
作为银行企业流动资金贷款的替代，短期融资券
的成本低于银行贷款，并且可以分期滚动发行，有效解决流动资金不
足问题。
5.1.4设立旧城改造基金
城投集团目前有一多半的项目属于“旧城改造”范畴。
设立旧城
改造投资基金，筹集居民储蓄、部分拆迁补偿费、企业资金以及其他
闲散资金用于旧城改造。
一方面可拓宽旧城改造的资金渠道，填补旧
城改造的资金缺口，加快城市建设速度，另一方面可让被拆迁对象享
受城市经营成果，起到了收入再次分配的作用，同时也缓解由于旧城
改造拆迁工作引起的社会矛盾。
_
在传统观念影响下，居民乐于将多余资金存于银行，即使通货膨
胀率高于银行利率，储蓄总额也呈上涨趋势;覆盖面较小的保险制度、
养老制度、医疗制度以及、迫使居民在日常生活中不敢将多余资金用
于投资，而是将平时的资金积累起来应急;制度不完善的金融制度造
就了居民的资金缺乏投资渠道，仅限于房市和股市，在通货膨胀率偏
高的情况下，居民储蓄资金流向房市和股市，导致了畸形的房市和股
市。
设立旧城改造基金，使广大老百姓和企业又多了投资选择。
政府的财政资金投入、城投集团自有资金投入为旧城改造基金提
供启动资金，给企业和居民起到示范作用，其象征意义大于实际意义，
基金资金的实际供应方主要是旧城改造范围内的被拆迁户、企业和城
市居民，所以基金能否成功运转关键取决于能否吸引被拆迁对象入股
基金。
为完成资金筹集目标，就要制定优惠政策吸引被拆迁户、居
民和企业入股。
拆迁工作是!
日城改造最大的难题，拆迁的主要焦点在于拆迁补偿
标准，大多数被拆迁户在思想上意识到自己是利益受损者，故在行动
上不支持旧城改造。
构造旧城改造投资基金，目的在于化被动为主动，
将被拆迁户变成旧城改造的直接利益相关者、受益者。
基于这个观念，
吸纳被拆迁户入股，被拆迁人的身份由利益受损者变为利益受益者，
这种“以券抵拆”的模式可化解部分拆迁矛盾，争取拆迁户的合作，
加快旧城改造速度。
在减少城投集团项目资金投入的同时，吸引社会
资金参与旧城改造，也降低了财务成本，应该是值得探索的新型融资
方式。
5.1.5优化存量资产
城投集团拥有数额不小的可经营性资产，但很多资产并没有发挥
其效用。
盘活现有资产，优化资产结构，深化资本运营，对满足未来
资金需求，提高其盈利水平具有重要意义。
5.1.6加大对历史遗留债权的清理
城投集团所属的公司中，有一些企业化管理的事业单位，如干道
指挥部、市统建办等。
这些单位组建至今已20多年，由于历史原因，
留下数额不小的债权还未收回（主要是对政府部门的债权）。
加大对债
权的回收力度，在了结历史遗留问题的同时，也可以优化集团资产结
构。
5.2非经营性或准经营性基础设施项月「的市场化运作
对于准经营性或非经营性基础设施项月_，城投公司也要创造条件
进行市场化运作，以便尽可能挖掘这两类基础设施的经济潜力，改善
他们的投资效益。
这两类项目投资效益的改进可以从增加项目本身收
入以及把项目产生的外部效益内部化为项目收益两个方面着手。
为了
增加项目本身收入，要充分开发项目本身的各种经营资源。
比如，在
过去技术落后的情况下，有些基础设施提供的服务不能以经济上可行
的方式收取服务费，近年来，收费系统方面的进步使这种费用的收取
变得简单和可行。
如各种车辆使用城市市区内道路，在过去就不能根
据各个车辆使用道路的具体数量收取相应的费用，随着智能交通管理
系统的开发及应用这个问题得以有效地解决。
除了直接从各基础设施
提供服务获得收入之外，还要充分挖掘基础设施的盈利潜力，利用与
基础设施关联的各种资源增加经营收入。
如充分利用原本为实现基础
设施正常功能而建设的各种附属设施，如地下和地上的管桥、管沟等，
可以考虑把这些附属设施的使用权拍卖或出租给电力、电信、有线电
视等企业，将所获收入用于新建项目。
对于各城市基础设施附属的空
间媒体资源，城投公司可以采取自营或外包的方式进行经营。
以蓉城管线公司来说，蓉城管线公司（城投集团全资子公司）担
负着整个成都市区绕城高速范围内电力及通信管网下地的投资和建
设管理的重任。
多年以来一直是市级财政部门投资，电力公司和通信
公司无偿使用建好的管网。
而且这些管网需要进行日常维护，维护资
金也是一笔不小的支出。
政府可赋予蓉城管线公司特许经营权（或特
别收费权），通过物价部门制定管道收费标准，通过向使用管道的电
力和通信公司收取管道占用和维护费，建立起项目运行资金的长效流
入机制。
5.3城投集团项目投资管理改进建议
5.3.1加强投资项目的全过程控制，合理控制投资成本
虽然城投集团主要承担城市基础设施建设项目，其项目来源很多
情况下是由政府直接委托城投集团作为项目业主设施。
但政府的规划
方案只提供项目发展方向、限制条件和控制措施，无法指导具体的实
施工作。
城投集团应在具体项、目实施上对整个投资过程进行全方位的
控制。
包括项目决策阶段的投资控制、项目设计阶段的投资控制以及
项目设施阶段的投资控制等。
由于承担的大多是关系百姓民生的基础设施建设和公共配套建
设，过去城投集团投资控制的重点一直在项目实施阶段，注重工程质
量控制和管理。
而实践证明工程建设的不同阶段对投资的影响程度有
很大的差异。
据统计，投资决策和初步设计阶段对投资的影响程度最
大，其次为技术设计阶段对投资的影响，而施工阶段对投资的影响只
有10%左右。
因此，工程建设的决策阶段和设计阶段是决定投资控制
的关键阶段，方案一经确定，工程造价基本上就确定了。
有关统计资料表明，影响项目投资的关键在于设计阶段。
工程项
目的全部寿命费用包括工程造价和工程交付使用后的经常开支费用
（包含经营费用、日常维护费用、大修和局部更新费用等）以及项目
使用期满的报废拆除费用等。
一般情况下，设计费最多只占工程全寿
命费用的1%，但正是这少于1%的费用对工程造价的影响度却在75%
以上。
初步设计阶段又是整个设计阶段中对投资影响最大的阶段。
因此，集团公司要调动各职能部门的积极性参与到项目决策和项
目设计中来。
由公司总经理负责，投资发展部、财务部、工程技术部、
造价部、审计部等参与，成立项目评审工作组，对重大投资项目进行
联合评审，分析其可行性。
建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，
确保资金的安全、规范和高效使用。
优先考虑既能满足政府基础设施
投资需要，又能为企业带来未来收益的项目。
5.3.2充分利用财务结算中心，作好资金管理
2008’年起，城投集团与招商银行合作，借助招商银行的CBS（跨
银行现金管理平台），开始构建自己的财务结算中心。
目前结算中心
处于初期运行阶段，功能比较单一，主要是集团及下属公司的资金帐
户管理和付款交易管理，只是起到了资金结算作用，而财务结算中心
不单是集团公司的总出纳，其更重要的职能是资金统筹调度和资金使
用监控。
财务结算中心作为集团公司的一个管理部门，它负责整个集团公
司日常资金结算，代表集团筹措、协调、规划、调控资金。
通过财务
结算中心，真正做到有效调节资金流向，宏观控制资金的合理使用，
盘活集团沉淀资金，挖掘资金使用潜力，加强资金周转，防止资金流
失和体外循环，提高资金的使用效率。
财务结算中心要承担以下职能:
首先，资金结算职能。
负责各结算成员单位日常银行业务的结算。
其次，资金的计划职能。
负责集团资金需求计划的编制，动态掌
握资金的流向。
第三，资金筹措职能。
向银行或其它金融机构筹措公司所需的资
金。
第四，资金调剂职能。
用调剂出来和筹措回来的资金以银行信贷
方式发放给结算成员单位。
第五，资金调控职能。
对资金活动的流量与流向、合理与合法、
时间等实施日常监督、调节与控制。
第六，资金管理职能。
通过资金管理达到既
升级会员 