精品北京市控制性详细规划街区层面编制技术要点.docx

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精品北京市控制性详细规划街区层面编制技术要点

北京市控制性详细规划（街区层面）编制技术要点

新城控制性详细规划（街区层面）编制技术要点

（第二稿）

一、主要任务

（一）落实城市总体规划和新城规划，统筹综合考虑新城不同类型街区的整治、改造与建设，有序安排新城土地储备、一级开发和现有建设项目的整合，尽快搭建新城全面实施的综合平台。

（二）分解落实新城规划确定的功能定位与规模，合理确定各街区的功能定位、建设规模和公共设施安排等规划内容，为分步、分街区、有重点的加快地块层面的控制性详细规划审批提出上位要求。

新城街区层面控规是市政府批复新城规划的具体细化落实，新城规划确定规模、结构、框架等重大内容不得进行调整变更，原则上只能对一些具体和细部进行优化完善。

必须调整的，应做专题说明，并按规划调整法定程序上报市政府决定。

（三）加强对新城建设项目的管理与服务工作，提高规划审批效率，支持新城整治改造、交通市政基础设施、重大功能性项目建设，积极引导并合理调控已有建设项目的开发建设，为加快新城建设项目的安排提供基础依据。

新城街区层面控规的编制，核心是要坚持落实科学发展观、建立完善的社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的指导思想，适应政府职能转变的需要，探索新思路，运用新理念，采取新方法，促进控规逐步由纯粹的物质层面的空间安排转向公共政策，增强控规的科学性和可操作性。

新城街区层面控规的编制，目的是要处理好四个方面的关系：

一是政府与市场，就是要区分好控规该管什么不该管什么。

对于三大设施和资源环境等涉及公共利益的管制，要更深更细更加刚性；对于主要由市场配置的内容，主要是通过制定规则和把握总量进行调节，要有所弹性，不宜规定的过细过死。

二是市区两级政府，就是要更加明确市区两级政府在规划实施上的事权划分。

对于涉及新城总体发展规模、时序、市级职能的体现和市域重大设施的规划安排等内容，应依据新城规划明确和细化，以便市级政府在把握总盘子基础上掌控新城发展方向；对于涉及具体实施操作等区县政府更加了解实际情况的内容，要留有余地。

三是远期和近期，就是把握好远期目标和近期现实之间的关系。

对于远期实施的街区不做过细的规定，对于近期难以确定的内容提出控制性要求及指出多方案可行性，对于近期重点实施的街区进行细化研究。

在明确整体原则、控制总量及强制性内容基础上，为远期发展留出多种可能性，并为街区下一步分街区控规分步编制审批提供基础依据。

四是控规与其他专业专项规划，就是要充分协调好控规与其他专业专项规划的关系。

街区层面控规编制应与产业、交通、市政及公共服务设施等规划密切协同，加强与区县相关主管部门的合作，对于没有矛盾的原则上应落实到用地上，对于尚不能达成一致的或专项规划尚未最终完成的，应做主要内容衔接并为未来建设留出协商解决的多种可能性。

二、规划内容

（一）街区划分

1．街区划分目的

《新城控制性详细规划（街区层面）编制技术要点》以新城规划为准则，结合新城综合交通规划和市政专项规划，在新城范围内片区（或组团）的基础上划定街区，以街区为单位进行“总量分解”，结合综合承载力分析确定街区的人口容量和建筑容量，确定街区层面的规划控制要素，保证公共空间、公益性公共设施、交通市政基础设施的规模和用地。

并以此作为下一阶段以街区为单位进行深入到地块层面控规编制和审批的依据。

具体到地块层面的控制性详细规划必须满足《新城控制性详细规划（街区层面）编制技术要点》中提出的总量控制和各项控制要求，完成各地块分幅图则的编制。

并在满足各类设施总量不变、均衡分布的基础上将各类设施落实到具体地块。

今后各地块控制指标的调整，必须在街区内满足总量控制的前提下实施动态平衡。

2．街区划分原则

规划范围以新城集中建设区为主，以新城规划街区划分为基础，对规划街区可以进行深化调整，作为进一步深化到地块层面的控规编制和控规局部调整的最小研究范围和城市建设管理的基本单位。

边界划分可以参考：

✧城市快速路、主要道路及次要道路作为划分街区的分界线；

✧围合成一定规模或具有某些特定功能的区域（如中关村科技园区昌平园等）；

✧尽量与社区行政管理分区相一致，为城市规划和城市管理的统一奠定基础；

✧除一些特定功能区外，考虑到文化、教育、体育、卫生医疗等设施资源的配置标准和服务水平要求，建议街区规模约为2－4平方公里。

（二）现状

现状调查主要包括自然资源现状、建设现状、用地权属和审批情况四部分。

1.自然资源现状由调查、评估和结论三部分组成，通过调查摸清底数，通过评估提出明确的结论，确定需要保护和控制的类型和范围。

自然资源调查主要进行地形地貌与自然资源、风险避让、文物及古树名木等的调查。

✧地形地貌、自然资源

应充分考虑自然地形地貌对用地功能布局的影响。

进行现状各类自然资源调查，落实其空间分布。

✧风险避让

分析规划范围内地质构造和地质灾害情况，落实地质构造分区，落实地震断裂带、泥石流、崩塌、塌陷、滑坡等地质灾害区分布情况，评估对用地建设的影响，提出工程建设的控制要求，保障城市安全。

✧现状文物、地下埋藏区及古树名木、优秀近现代建筑

分级落实文物保护单位、优秀近现代建筑、古树名木的位置、范围，已划定保护范围及建设控制地带的应予以落实。

✧用地综合评价

根据以上各类要素，综合评价用地的适宜建设情况，汇总现状用地评价图。

2.对街区内土地使用和房屋状况进行分类调查统计，提出街区现状建设总量和分类建设规模。

对街区现状土地使用情况和建设情况进行分析，明确划定可改造用地和新发展用地。

可改造用地指新城建成区近期有必要及有可能进行调整改造的用地，包括：

✧现状建筑质量及环境质量较差的建成区；

✧与地区功能不协调的单位，如污染扰民、高能耗、低产出的企业等；

✧无法进一步发展的单位，如现状矛盾较多的商业设施等；

✧综合考虑可以更新、改造的地段。

此类地区应集中布局缺乏的配套公共服务设施和基础设施，优化布局提高建设标准。

新发展用地:

指建设条件较好的地区，如目前无建设的空白地等，是近期新城建设的重点，应统筹新城的发展，在满足安排公共设施和与旧区联动的前提下妥善布置城市功能。

3．进行用地权属调查。

用地权属是指土地使用权属情况，将现状单位用地分为国有划拨、国有出让、集体建设用地和集体农用地。

在安排公共设施、确定规划指标等方面综合考虑用地权属的因素，使下一层次控规更具有可操作性。

4．进行规划审批情况调查。

审批情况调查是落实街区内已批已建、已批未建项目、未批已建、授权一级开发项目等情况。

现状调查成果应用注意以下问题：

一是依据此次详细的现状调查对新城规划编制内容进行校核，通过街区层面控规优化完善新城规划，反对忽视现状追求规划图面布局完整和过于理想化，充分重视各方权益的公平性、规划实施的可操作性。

二是切实防止通过控规编制盲目认定违法建设和随意调整已经发生行政审批行为建设项目的规划指标，研究后可以确认规划性质和有必要调整指标的，应做专题说明。

三是应依照现状调查对各街区情况和问题进行整体评估，编制单位也可结合实际情况和特点，进行专项的细化评估，对于确实需要保护的环境和人文资源应明确标识及作出明确规定，比如应避免因规划道路建设导致的大规模伐移树木。

（三）功能与规模

1．依据新城规划，明确各街区的主导功能，提出不适合本街区的功能。

2．依据新城规划确定的规划控制人口规模，将规划控制人口规模分解落实至各街区。

3．结合新城综合交通规划和市政专项规划，对新城街区层面进行综合承载力分析。

从综合经济实力与职能定位、交通承载力、公共服务设施承载力、市政设施承载力和环境容量承载力五个方面进行分析，综合确定街区建设强度，提出街区可开发用地规模和住宅建筑面积总量，对人口规模进行校核。

综合承载能力分析是此次街区层面控规编制的一项重要探索，是确定新城开发建设规模的重要前提，是强化政府对资源环境管理的有效手段，也是今后控规管理维护的重要依据和手段。

综合承载能力分析是一项非常复杂的工作，不能简单的理解为数学推导，也不可能完全量化。

中规院前期承担的《新城控规综合承载力分析》进行了很好的工作，但尚处于起步阶段，请分局和编制单位在此基础上发挥创造性，共同努力，不断完善，探索更好、更全面、更科学的分析方法。

综合承载能力分析作为各街区确定建设规模的依据，应作为重要内容在文本与建设规模相对应的说明性文字中给予重点表述。

建立在量化计算基础上的分析，一方面可以为规划区内用地的开发强度、空间布局提供依据，另一方面也可为区内交通设施的布局（不仅仅是道路，还包括公共交通设施）和用地规模提供依据。

在控规调整时，应进行综合承载力研究，即研究综合交通能力的容量、配建公共设施的可增量和市政设施的可扩容量等影响因素，再确定土地利用再开发的建筑和人口增量。

《新城控规综合承载力分析》专题研究中提出，制约土地开发强度的相关因素主要包括：

（1）综合经济实力与职能定位；

（2）综合交通能力；（3）公共设施服务能力；（4）市政设施服务能力；（5）空间环境容量等5项内容。

而诸多因素的综合制约，最终决定了土地利用的开发强度。

其中，综合经济实力与职能定位，主要明确了新城规划赋予片区或街区的职能，但需要研究的是与其新城发展密切相关的综合经济实力与市场需求的关系，即建设容量的研究；综合交通能力，主要是分析、测算交通设施可提供的交通支撑与土地利用交通需求间的匹配关系，即分析在既定的交通设施供给之下，土地利用可达到的极限强度；公共设施服务能力，主要研究相应设施服务半径内的标准、规范限定的服务人口数量；市政设施服务能力，主要研究不同市政设施可能服务的建筑容量和人口容量；空间环境容量，主要研究一定的环境需求下特别是带有限定条件时，建筑的空间环境容量和人口容量。

（1）综合经济实力和职能定位

新城控规各街区的控制指标、土地开发强度及其所处新城的综合经济实力与街区的职能定位有着密不可分的关系。

在综合经济实力评价的基础上，对于综合经济实力较强，发展态势较好的新城，在综合平衡新城总体开发能力的基础上，街区层面控制指标在保证其他设施承载力的基础上可以选择浮动的上限较大，根据北京城市总体规划，新城是北京城市未来空间发展的重点，因此在控规编制中街区土地使用强度控制可以采取比较法借鉴中心城区功能相似街区的控规指标。

综合经济实力相对较弱，没有明显发展机遇的新城，从未来发展的角度其街区控规指标制订应相对谨慎。

各种不同职能定位可以明确地反映在街区层面，不同的职能定位对土地开发强度的要求不尽相同。

商业金融与商务办公等公共设施职能的街区相对要求的土地开发强度较高，对于此类街区应改善其设施配套，保证较集中的土地开发模式，以集聚商业和商务的营商环境；居住职能的街区土地开发强度应开展有针对性的调查与研究，确定合适的土地开发强度；对于工业职能的街区应在保证正常生产的前提下适度提高土地开发强度，确定控制指标下限，防止工业用地的粗放使用；其他职能定位的街区应根据定位的具体特点进行针对性分析与比较分析，提出相应的土地开发强度。

（2）交通设施承载力

综合交通能力或交通设施承载力主要是分析、测算交通设施可提供的交通支撑与土地利用交通需求间的匹配关系，即分析在既定的交通设施供给之下，土地利用可达到的极限强度。

对土地开发强度的限制性因素或综合承载力分析，建议与新城控规的分层控制相结合，不同的制约因素或承载力对应有不同的控规研究层次。

建议在控规编制过程中，结合不同的制约因素或承载力在不同的控规分层控制阶段加以分析和研究，从而制定更加科学、合理的控规控制指标。

控规中适用于新区的综合交通能力分析和适用于老城区的交通设施承载力分析，对于控规中土地利用强度的合理性具有较强的校核作用，

（3）公共设施承载力

对于老城区而言，由于现状条件的限制（用地紧张，可供更新改造的地块有限），可提供服务的公共设施的数量和规模有限，而可再增的用于公共设施建设的土地也十分有限，因此有限的公共设施所能服务的人口必定是有限的，这就对老城区土地再开发的强度提出了量的制约，不能无度加大其建筑容量和人口容量，否则必将出现城市生活缺乏公共设施保障、设施服务水平下降等问题，实质降低了居民的生活和工作质量。

所以，新城控规中对公共设施承载力的研究，基本上应用于老城区，城市更新改造加大了老城区部分土地的开发强度，人口密度也随之增长，但是公共设施的配套水平却没有跟上。

对公共设施承载力的研究，目的在于编制新城控规时，对各个新城的老城区控制指标的确定能够更加有研究依据更加合理，以保障老城区按规划建设后其居民的生活质量同样是在不断提高的。

（4）市政设施承载力

市政设施服务能力或市政设施承载力，主要研究不同市政设施可能服务的建筑容量和人口容量。

市政设施承载力计算依据片区周边城市基础设施的设计规模和能够提供本片区的各类设施的供应量，可以推算出片区可承载的人口和建筑量，然后按街区、地块逐层分解。

（5）空间环境容量或空间环境承载力

空间环境容量仅限定于不同的建筑高度与密度构成的环境空间所对应的建筑和人口容量，它包括有限定条件的地区和有设定条件而无限定条件的地区两方面的内容：

有限定条件的地区，如有高度限制的地区：

（1）有重要的文物古迹、开敞空间的地区，由于历史保护要求等因素的制约，建筑高度受到限制；

（2）机场净空管制的地区，由于机场作业的需要，建筑的高度受到限制；（3）有城市空间形态限定的地区或自然山体等视线、视廊控制的地区，即总体城市设计或是中观层面的城市设计确定的具有城市空间形态控制的地区。

上述这些地区的空间环境容量受到了制约，这种容量的限制就是空间环境承载力。

有设定条件而无限定条件的地区：

这些地区的建设不存在严格的空间环境制约因素的影响，其空间环境只表现为规划设定的环境水平，如高密度区、低密度区等，由于建筑密度不同，在其他条件相同的情况下对应着不同的环境质量，一般说低密度区应该对应着更好的环境。

因此，在没有限定条件的地区，不适用环境空间承载力的概念，而只存在着空间环境容量的概念，即不同的空间环境容量对应有不同的土地开发控制强度。

综上所述，在有限定条件的地区才适用空间环境承载力的概念。

因此，新城控规控制指标确定时，研究城市即有的空间限制因素——空间环境承载力是十分必要的，它同样有助于使各项控制指标更加科学合理。

表2新城控规综合承载力与控规分层控制的对应关系

制约因素

（综合承载力）

控规对应的研究层次

重点研究的要素

难度

片区

街区

地块

综合经济实力和

职能定位

－

√

－

经济发展水平、相似地区控制指标、建设和人口容量以及就业人口量等

易

交通设施承载力

√

－

－

用地性质、规模、出行与交通需求、设施水平与容量、交通管理等

难

公共设施承载力

—

√

√

用地性质、规模、人口、设施水平、增量空间等

易

市政设施承载力

√

－

－

用水量和极限供水量、污水量和极限排水量、用电量和变电站容量、用气量和气化站容量、供热量和供热能力

难

空间环境承载力

－

√

√

用地性质、规模、人口、建筑高度、建筑密度、容积率等

易

（以上楷体字内容摘自中国城市规划设计研究院所作的《新城控规综合承载力分析》专题研究初步成果）

根据功能分区、城市景观、城市改造的需要、交通市政承载力等多种因素的综合分析，在新城不同区域进行开发建设强度的引导性分区，指导控制性详细规划的编制。

（四）三大设施安排

积极协调各区县相关职能部门，分解落实新城规划相关内容，在街区间、街区内做好公共服务、交通市政、公共安全等三大设施安排的衔接。

如规划指标与相关行业主管部门有不同意见的，原则上按规划编制相关技术标准执行（比如居住区配套标准），但说明或预留将来增加的可能性。

所在街区特别是位于新城老城区，如本街区三大设施缺乏的，应结合实际情况尽最大可能给予安排，确实困难的，可以跨街区配置，但位置应符合相关技术规定并作出专题说明。

暂时不能确定的设施，应作出专题说明并提出多方案从严的预留控制措施，防止今后用地被占用导致的被动局面。

在新建街区充分考虑预留用地，每个街区的公共服务设施应综合设置，即规划安排“社区综合服务中心”，以集约使用土地和提高服务效率。

1．落实、深化、细化公共服务配套设施

✧落实市级中心、新城级中心等公共设施的布局；

✧在各街区中确定教育、医疗、文化、体育、社会福利、公共绿地、行政办公等各类公共服务设施的规模及大致位置，并区别表示现状保留与新增项，提出用地控制要求；

Ø教育：

对托幼、小学、中学等各类设施提出规模要求和布局原则，提出各自需要的班数、服务半径要求，并尽量落实到地块上。

Ø按文化、体育、医疗、社会福利、邮政等各类设施提出不同级别设施的用地规模、服务半径、服务人口规模并布点，并尽量落实到地块上。

Ø绿地系统：

对〉0.3公顷的公共绿地、〉5公顷的居住区级公园、〉10公顷的区域公园根据各自的覆盖半径进行规划。

确定各种功能绿地保护范围。

2．在与综合交通规划和市政专项规划校核基础上确定各街区交通市政基础设施

确定街区内各类交通设施的配置标准、数量和位置，具体包括：

对外交通及场站、轨道交通线位及站点、公交换乘枢纽、公交首末站、公交中心站、社会停车场、加油站、客货运枢纽站等。

交通设施的数量和规模作为强制性控制指标。

校核新城道路系统，完善主次支路系统。

市政基础设施的规划与城市人口规模和开发建设总量相对应。

根据区域功能发展和土地使用，合理确定基础设施的配置总量和结构。

✧明确各级各类市政基础设施的用地、建设规模与分布，区别表示现状与新增项（包括给水、供电、燃气、雨水、污水、水利、邮电通信等）

✧划示有安全防护距离要求的市政管线走廊的走向和具体控制范围，如电力、燃气、石油输送等管线。

3．落实深化城市安全设施

提出消防、城市避难场所的用地规模、服务半径、服务人口规模并布点，并尽量落实到地块上。

（五）城市设计框架

从宏观层面研究整个新城的总体空间意向。

研究和总结城市总体风貌和特色，对城市自然特点、现状特点、绿色空间格局以及城市历史文化传统进行深入挖掘提炼，把握城市整体空间结构、开放空间、城市轮廓、视线走廊等要素，组织富有特色和文化内涵的“场所”体系，概括城市各类空间环境的特征。

根据上述研究重点研究开敞空间及景观特色控制、历史文化要素、空间形态的特点、划定重点风貌区、提出整体建筑高度控制、建筑强度控制等控制引导要求。

作为下一层次编制控规及城市设计的依据。

1．明确城市设计控制要素

分析新城的景观要素对城市空间形态的影响，对景观控制区、景观控制带、景观控制节点等提出控制要求，落实各控制要素及其控制范围。

2．确定整体建设高度分区

提出建设高度分区，确定开敞空间、景观节点、城市地标的位置，提出各自对建设的控制要求。

高度分区是基于对新城整体建设形态的研究，按照新城城市设计框架提出的总体空间控制意向，目的是保障城市建设与基础设施（特别是轨道交通）、人文和自然资源、地形地貌、地质条件相协调，防止新城盲目“遍地开花”进行高层建筑建设。

高度分区表达应在新城街区控规整合图层面清晰反映，并在每个街区控制指标中落实。

街区控制高度与容积率（开发强度控制）不存在简单对应关系，开发强度控制是强制性指标，高度控制原则上除特殊地区外，可以适度放开，只需根据城市设计研究给出整体高限，并可有一定幅度。

结合各新城情况划分高度控制区，建议按“绿地、原貌区、9、12、18、30、45、60”的标准分为8个等级，对特殊地段的用地高度可单独考虑，如可根据实际情况对工业区设置24米高度分区。

对历史文化保护区、文物保护范围等特殊要求的地区应严格控制建设高度；原则上不宜在新城大量建设80米的建筑。

此外，对于一些重要的标志性建筑，还分别设置了60-80和80以上两个等级的控制点，在下阶段的规划及设计方案中应依据建设高度分区作出深化的城市设计方案，经规划主管部门批准后确定实施。

3．划定重点风貌区

对各新城根据城市景观的不同特征划定重点风貌区，对重点风貌区的城市形态、建筑形式与风格、开发控制、交通系统、开放空间等提出控制要点。

重点风貌区可包括历史文化风貌区、滨水区、步行区、特色景观区等，应根据不同地区的特色提出建设控制要求。

该地区宜在下一层次控规编制中进行城市设计研究。

（六）规划实施

1．实施时序建议

与区县政府协调，统筹考虑新城实施时序，根据新城规划确定的近期建设规划，特别是近期建设规划关于近期用地规模和范围的要求。

2．土地储备与实施意见

提出新城近期土地储备和一级开发的总量、结构和分布情况以及实施意见。

3．村庄搬迁安置

落实街区内村庄及规划区边缘村庄的搬迁改造方案和搬迁安置用地。

4．规划实施办法及相关建议

三、成果要求

本着简洁、明晰和便于规划管理的原则，新城控规成果由规划文本、规划图纸、街区图则三部分组成。

统一主要图纸绘图标准、图例及图则样式标准，为建立新城规划动态管理平台打好基础。

特别强调，一定要重视规划文本的制订，适应依法行政及控规向公共政策转变的思路，文本是将来长期执行的规定，是上级政府对实施情况效能检查的法定文件和社会监督的依据，应由技术规定向法规政策层面转化，因此必须规范、简洁、肯定，不宜过长过细，而且成果今后要向社会公布，文本中的文字表述应避免引起不必要的误解。

参照新城规划编制方法，文本采取正文＋说明性文字（楷体）的形式，说明性文字不作为正式法定内容，只是正文的解释补充，另外一些不能完全确定、存在变数或多方案必选的内容也可在解释性内容中陈述。

图纸及图则在满足《要点》要求的基础上，可以充实完善。

目前不对各新城街区层面规划成果印制进行统一规定，待市规划院综合统一汇总后，再行统一上报市政府和以后下发公布的成果印制形式。

（一）规划文本

规划文本尽量简洁、明晰。

说明性文字用楷体注在正文下，但不作为正式内容。

文本内容应包括以下主要内容：

第一章总则

包括规划背景、规划指导思想、规划目标和原则、规划重点内容、规划范围、街区划分等内容。

第二章现状综合分析

包括限建要素分析、建设现状、用地权属、规划审批、现状综合分析等内容。

第三章功能与规模

包括街区主导功能、街区人口规模控制、用地规模控制、建筑开发强度控制等规划内容。

第四章城市公共服务设施

包括教育、医疗、文化、体育、社会福利、公共绿地、行政办公等各类公共服务设施的规划内容。

第五章道路交通设施

包括道路系统、轨道交通线路及站点、公交场站、社会停车场、加油站等交通设施的规划内容。

第六章市政基础设施

包括供水、节水、再生水利用、雨水排除与利用、污水排除与处理、河道治理、节能、供电、供气、供热、电信和环卫等规划内容。

第七章城市安全设施

包括消防、避难场所、防洪等规划内容。

第八章城市设计控制

包括城市空间形态及景观系统、整体建设高度分区、重点风貌区等规划内容。

第九章规划实施

包括新城实施建设时序、新城近期土地储备与一级开发的实施建议、村庄搬迁安置建议和政策建议等内容。

（二）规划图纸

规划图包括现状分析图纸和规划分析图纸，为方便查阅，现状及规划图纸均以图文并茂的形式，图纸旁边配以文字对其内容加以分析说明。

以下图纸标注有“（dwg）”的图的最终成果必须是cad图纸，以利于规划汇总。

（1）位置示意图

（2）规划范围及行政辖区

✧描述新城位置、占地面积、行政区划等。

（3）街区划分图（dwg）

✧说明街区划分原则、标注街区编号。

✧街区划分如与新城规划有变化，应加以说明。

（4）现状限制要素综合分析图

需要标明工程地质、地质灾害、水源保护区、文物、古树名木、机场、气象站等各类影响城市建设的要素，对说明对城市建设的影响。

（5）现状土地利用情况综合评价图（dwg）

以现状土地使用功能图为底图绘制，将街