公务员制度 全.docx
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公务员制度全
前言
1、公务员招考热的原因
家长的期望；就业机会；发展的空间；稳定的工作；高薪
2、公务员招考热的原因
一是环境和政策的影响：
1、社会影响：
学而优则仕；2、政策导向：
公平、公正、公开、竞争择优的考试方式
二是个人理想的追求
三是职业选择的压力：
1、可选择的职业少2、公务员的社会保障好
（绝大多数职位没有基层工作经历的要求）
第一章总论
公务员——CivilServent指“文职公务人员”或“文职仆人”文官公务员文职人员
文官的译法不够准确：
1、文官是相对武官来说的，但有的国家公务员既包括文官，也包括武官。
比如法国：
军人（武官）也是公务员。
2、公务员并不都是官。
比如：
专业技术人员、工勤人员等。
英国：
上至常务次官下至工勤人员都是公务员。
3、有些真正意义上的官并不属于公务员。
比如：
国家立法机关的官员和部长以上的官员却不属于公务员。
我国统一翻译为
——“公务员”或“公务员制度”，由于约定俗成的原因，对英美等少数国家仍译为——“文官或文官制度”
第一节西方国家公务员制度
一、西方国家公务员的含义和范围
西方国家政府系统的工作人员一般有两大类组成：
政务官、事务官（公务员）
所谓公务员一般是指通过非选举程序而被任命担任其政府工作的国家工作人员。
西方国家公务员范围分为三种类型：
小范围、中范围、大范围
小范围：
仅指政府系统中常务次官以下的所有工作人员，一般称之为事务官或常任文官
英国及其英联邦国家——印度、巴基斯坦、马来西亚、澳大利亚等都属于这种类型.
是指政府部门中除去政务官以外的所有工作人员。
（上至常务次官，下至工勤人员）
中范围：
公务员：
不包括由选举或政治任命产生的议员、首相、大臣、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员等政务官；不包括政府经营的企业事业单位的工作人员和自治地方的工作人员；不包括法官和军人；不包括政府各部门临时使用的人员
指所有由政府机关雇用的文职人员都是公务员。
包括：
公共事业单位的人员和政府所经营的企业单位的管理人员，但不包括由选举产生和政治任命的官员以及以官员个人名义雇用的人员。
美国、德国、菲律宾、泰国、韩国、加拿大等属于这种类型。
美国文官的范围有广义和狭义之分：
广义的文官——指和军人（武官）相区别的所有政府雇员。
包括：
总统、州长、市长等民选人员，特种委员会人员、部长、副部长、部长助理、独立机构的长官等都是文官，称为政务官。
但不包括立法部门的参议员和众议员，司法部门的法官及国会雇佣的人员。
狭义的文官——指除选举产生和政治任命的官员以外的政府部门的所有文职人员，称为职业文官。
包括：
公开竞争性考试录用的政府工作人员；公共事业单位的工作人员及政府经营的企业单位的管理人员.
德国的公务员又称联邦官员，主要是指在联邦政府直属的机构、团体或公法基金会（校外非营利科研机构）担任公职的人员，也包括联邦议会、联邦参议院和联邦宪法法院担任公职的人员。
联邦官员分为两大类
1特别职即政治官员，是指经由选举产生和政治任命的联邦官员。
不适用于《联邦官员法》。
不属公务员范畴联邦官员
2一般职即职业官员，是指不受政党选举更迭的影响，长期任职的官员。
适用于《联邦官员法》。
属公务员范畴。
一般职公务员分为
1）一般职指各机关处（科）长以下的各种职务等
2）政治职主要是指政策的制定和拟定者。
比如各部司局长以上各种职务、高级外交官等
德国公务员的范围主要包括：
联邦政府和地方各级政府的官员、工勤人员国家文化、艺术、教育基金会和科研等公共事业部门的有关人员，如大学教授、中小学教师、医护人员等国营企业单位的有关管理人员联邦议会、联邦宪法法院、联邦铁路的公务人员，如火车司机、乘务员等
德国公务员有三种身份职员：
工人、职员、官员
工人：
官员可以终身任职，且不得任意解除其职务；而职员和工人需工作十五年以上，通常年满四十岁，才能享有不被解雇的权利。
担任不同职务的官员必须具备与其职务相应的文化水平；而职员和工人无此规定。
官员可以参加工会，要求提高工资，但无权进行罢工；职员和工人可以参加任何工会，可以在要求提高工资而未得到满足的情况下进行经济罢工，但不得进行政治罢工。
大范围
指把从中央到地方的政府系统的工作人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、军人、国有企事业单位的工作人员包括国立学校、医院等全部称为公务员。
日本、法国属于这种类型。
凡是国家机关和国营企事业单位的工作人员统称为公务员。
公务员
终身制——是公务员的主体
合同制——是高新技术人员
终身制公务员：
国家公务员、地方公务员、医护公务员
法国公务员可分为两大类：
一类是不适用于《公务员法》的公务员：
中央和地方行政机关中经选举和政治任命的人员；立法部门的议会议员和职员；司法部门的法官；军事人员；工商业性质的国营企事业单位的人员等。
一类是适用于《公务员法》的公务员：
中央行政机构中非选举产生、非政治任命的工作人员；地方行政机关中非选举产生、非政治任命的工作人员；国家各级公益机构中的正式工作人员，如文教人员、医务人员等。
凡是在中央和地方国家机关以及在政府所属公共团体中从事公务的人员，均称为公务员。
公务员有国家和地方、一般职和特别职
国家公务员指中央政府机关、国会、法院、国立学校和医院及国营企事业等单位供职的所有人员。
地方公务员指在各县以下地方政府机关、立法机关、法院和地方政府经营的企事业单位供职的所有人员。
一般职指包括除特别职以外的所有中央和地方机关、国营企事业单位的官员、职员。
适用于《公务员法》
特别职指通过民选或议会表决而任命的政府官员。
不适用于《公务员法》
第一种划分方法（小范围），公务员的范围与《公务员法》的范围是相一致、相对应的。
在这种类型下，凡是公务员都按《公务员法》进行管理。
——解决管理问题
第二、三种划分方法（大、中范围），公务员的范围大于《公务员法》的适用范围。
在这种类型下，《公务员法》只适用于部分公务员。
——解决身份问题或称谓问题
尽管西方各国公务员的范围不同，但适用于《公务员法》的范围大体相同。
在西方，大多数国家的公务员都是指在国家机关中非选举产生和非政治任命的工作人员。
这是公务员的主体，是西方各国公务员的典型范围。
所谓国家公务员（文官）制度，指通过制定法律和规章，对公务员行使国家行政权力、执行
国家公务、依法进行科学管理的法规体系和管理制度的总称。
公务员制度具体包含：
职位分类；考试录用；考核奖惩；工资保险福利；培训、交流；晋升职务任免；退休退职辞职辞退；管理监督、聘任；等一系列具体的制度
二、西方国家公务员（文官）制度的起源
国家公务员制度最早起源于：
19世纪中叶的英国
在西方国家，公务员制度确立之前，政府机关工作人员的来源主要有两种途径：
一是“恩赐官爵制”
二是“政党分肥制”
（一）英国文官制度
1、英国文官制度的形成过程
第一阶段：
从1640年——1853年
主要推行的是封建制度的“恩赐官爵制”和资产阶级的“政党分肥制”。
第二阶段：
1853年——1870年文官制度的形成阶段。
文官制度的形成的直接原因是东印度公司的人数纠纷。
《麦克莱报告书》主要内容：
（1）列举了恩赐官爵制、委任制和分肥制的弊端
（2）主张对行政管理人员实行公开考试、择优录用
（3）建议对英国政府人事制度进行同样的改革
《诺斯科特——杜威廉报告》内容:
（1）首次提出“文官”的概念，主张建立一支常任文官队伍
（2）列举了当时用人制度的弊端，强调改革的重要性
（3）主张实行考试制度
提出了：
公开考试、政治中立、职务常任三大原则
第三、1855年英国政府颁布了文官制度改革的第一个枢密院令；1870年又颁布关于文官制度改革的第二个枢密院令。
主要内容是：
（1）凡未经考试并持有文官事务委员会及格证书者，一律不得从事任何事务官职；
（2）公务员统一分为高级低级，以薪金的高低为划分标准；
（3）凡考试合格者，均按考试成绩的名次先后分配到合适的机关工作。
2、英国文官制度的主要成就与弊端
优点：
实行了公开竞争考试择优录用文官的原则；实行了文官常任制；建立了科学的管理体制；强调文官的知识化和专业化；法规严明，监督有效公务争议的协议制度
缺点：
保守性；官僚主义；强调通才，轻视专才；考试制度的贵族化倾向
（二）美国的文官制度
在美国，人事制度大体实行了三种制度:
实行了50多年的个人徇私制：
任人唯亲。
实行了50多年的政党分赃制：
任人唯党。
1883年美国国会通过了《彭德尔顿法》，建立起了功绩制为主的文官制度
美国人事制度大体经历了四个发展阶段:
1.1776年——1829年：
个人徇私制——受英国殖民地时代官吏上个人徇私主义的影响，总统对内阁成员及重要官员的任用均以个人亲疏好恶为转移。
2.1829年——1853年：
政党分赃制——1829年民主党领袖安德鲁·杰克逊出任美国总统，提出：
既然竞争是一场战争，谁胜了就应该分到胜利成果。
“战利品属于胜利者是一条永恒不变的自然法则”，从而形成了官吏随所属政党选举胜败而进退的“分赃制”。
3.1853年——1883年：
文官制度的确立——1853年和1855年，成立考试委员会、实行公开竞考、职位分类制度。
1871年，成立“文官委员会”，负责建立文官制度工作。
1876年，在海关、税收、内政等部门率先实行公开竞考制度。
1883年《彭德尔顿法案》颁布。
4.1883年——1978年：
文官制度的充实完善——颁布了一系列的单项法规：
《文官退休法》、《职务分类法》、《文官考绩法》等。
背景材料：
1880年，美国大选期间，共和党内分裂为两派：
一派是分赃派，主张对政府官员实行分肥；另一派是改革派，主张任人唯贤。
在两派激烈交锋时，加尔菲德由于态度暧昧，在当时特殊情况下，获得了总统候选人提名，在分赃派的大力支持下，当选了总统。
但由于上台后，分赃不均，1881年7月2日，在华盛顿巴尔的摩车站，被一名求职不遂的分赃派追随者用手枪击中身亡，引起很大震惊，要求变革官吏制度的呼声进一步高涨。
背景材料：
1883年，共和党总统阿瑟，因为想要在1884年总统竞选中获得连任，为收买人心，便在美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的《公务员制度法案》（即彭德尔顿法）。
该法案是根据英国文官制度的模式提出来的。
《彭德尔顿法》的内容：
（1）用功绩制取代分赃制；
（2）公开考试，择优录取；
（3）公务员为职业文官，不犯错误，不得解雇；
（4）公务员保持政治中立；
（5）依法成立文官委员会，负责联邦公务员的统一管理
（三）法国公务员制度
1、法国公务员制度的建立
二战前，法国始终未能形成一个统一的稳定的公务员制度。
背景资料
法国是于公元486年由法兰克人建立的一个王国，公元987年改为法兰西王国。
10世纪后，封建社会迅速发展，形成了中央集权的国家制度，并由此建立起了庞大的封建国家行政机构。
在封建专制制度下，国家事务均操纵在君王及其亲信手中，国家官吏均由国王任命，不仅人民没有权利，即使连地方的事务也都由国王所委派的官员加以控制。
背景资料
1789年法国爆发了资产阶级革命，发表了《人权宣言》，法国开始进入了资本主义时代。
但是，19世纪至20世纪前半期，法国政局一直动荡不定，封建君主制的复辟和资产阶级反复
辟的斗争激烈尖锐，从1787年到第二次世界大战结束的150多年间，交替地经历了两次帝国时期，两次王朝复辟时期，三次共和国时期，还这种政治制度上的历史特点，再加上法国的政党制度一开始就不同于英国和美国的两党制，而是实行多党制，就使法国直到二战前，始终未能形成一个统一的稳定的公务员制度，虽然在拿破仑时期，已经草创了公务员制度，但始终不统一、不稳定，导致政府在官员任用上交替使用“恩赐制”和“政党分肥制”，造成官场营私舞弊、行贿受贿等现象层出不穷。
政府二战后，戴高乐政府采取了一系列措施：
设立“公职管理总局”：
——负责考试录用公务员建立了国立行政学院：
——负责统一考试、培训公务员制定了公务员总章程：
——作为管理公务员的统一法规
《公务员总章程》的颁布，标志着法国现代公务员制度的建立
法国公务员制度的基本内容：
强调通才教育,培养公务员综合能力
设立国家行政学院，培养高级公务员
设立公务员管理机构，负责公务员综合协调
成立高等公务员会议，处理公务员纠纷
2、法国公务员制度的现状
公务员分为三种类型：
地方公务员、国家公务员、医疗公务员
法国公务员制度的特点：
等级严格的国家公务员
国家公务员有165万人，分为A、B、C三个等级。
A类公务员有81万人，主要是通过外部竞争和内部竞争考试，具有大专以上学历。
B类公务员32万人，高中以上学历通过考试进入。
B类可以再通过考试进入A类。
C类公务员51万人，初中以上学历，通过考试进入。
至关重要的省长职系
在A类公务员中专门设有省级职系。
进入省级职系有三条途径：
一是考入国立行政学院学习，合格后直接进入；二是经过特殊选拔考试；三是调任。
法国国立行政学院
在法国，要想成为高级公务员，最主要的途径是考入国立行政学院。
（四）日本公务员制度
日本的公务员制度是明治维新后建立的。
明治维新前，日本是典型的封建官僚制，统治国家的官吏是武士。
1885年，内阁首相伊藤博文提出要建立文官制度，但因阻止较大没有实现。
1943年，东条英机内阁公布战时行政法，总理大臣集中最高行政权。
1945年日本投降，美国占领了日本。
在美国帮助下，日本建立了新的行政机构和官僚
体制。
1947年10月21日，正式通过了《国家公务员法》。
1、日本公务员制度的最大特点是：
根据中央和地方的不同特点，分为中央公务员和地方公务员，并且制定了不同的公务员法。
2、日本公务员制度的内容：
（1）把公务员分为特别职和一般职两类
（2）实行职阶制
（3）推行功绩制
（4）高级官员由名牌大学毕业生担任
（5）公务员队伍年轻化
总结：
西方公务员制度的发展历程
恩赐官爵制——政党分肥制——文官制度确立——文官制度改革
三、西方公务员（文官）制度的特征
1、公开考试，择优录用：
机会均等原则、公开原则、择优原则
2、严格考核，论功行赏：
职责一致原则、奖惩结合原则、公平对待原则
3、职务常任：
其标志是：
非因法定事由不得被解职。
实行文官职务常任的原因：
1、资本主义经济、政治的发展对政府官员的素质要求越来越高。
2、是为了克服（避免）政党分肥制的弊端。
常任文官制度，也产生了一些负面效应：
造成了文官自成一体，故步自封，形成独立王国等弊端。
4、政治中立：
必须忠于政府，不得带有党派倾向和其他政治倾向；不得参与党派活动；对公务员的管理不受政党干预
5、职业培训终身化：
公务员要终身接受教育，使知识及时更新；公务员的学习是工作组成部分，而不是个人的私事
6、享受较优厚的待遇：
一是平衡原则、二是定期提薪原则、三是适应原则、四是同工同酬原则
7、法律保障：
一是对公务员的基本权利作了明确规定，二是当公务员的权利受到侵犯，或受到不适当的处分时，有权向有关部门提出申诉，并受到法律程序的保障
四、当代西方国家公务员制度改革
●以1854年英国的《诺斯科特——杜威廉报告》和1883年美国的《彭德尔顿法》的颁布为标志，形成了近代的公务员制度传统公务员制度的核心价值和相应的基本制度
1、连续性和职务常任制度（永业性和终身任用制）
2、中立性和两官分途制度
3、功绩制和注重实绩的考评制度
4、对公众的责任和法律规制约束
5、政治价值、经济效益及其管理制度
●传统公务员制度面临严峻的挑战
1、传统的公务员制度建立在规则和等级制的基础上，导致公务员墨守成规
2、职务常任制使公务员产生惰性
3、政治中立已不那么重要
●对传统公务员制度的改革
1、改革职务常任制，精简机构和人员
（1）强制性的大规模裁员
（2）推行合同制
（3）大量聘用临时人员
（4）加强公共部门和私人部门管理者的交流
2、改革绩效评估制度和等级工资制度
（1）加强绩效评估，注重经济效益和行政效率
（2）改革传统的等级工资制，实行以绩效工资为主的灵活工作制度
3、放松规制，增强灵活性基本做法是：
废除过多过滥的法律、法规。
4、改革两官分途和文官政治中立制度
（1）加强政务官对文官的政治控制
（2）强化对高级文官的管理，提高其对政治的
响应性
（3）文官更多地参与决策，介入政策制定
（4）两官分途在职业上并未截然分开
（5）公务员的政治权利日益扩大
5、完善竞争录用机制
第二节我国公务员制度
一、我国公务员的含义和范围
（一）我国公务员的含义：
公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
公务员必须具备三个条件：
依法履行公职；纳入国家行政编制；由国家财政负担工资福利（同时具备）
（二）我国公务员的范围
包括以下七类机关的工作人员：
中国共产党机关工作人员；人大机关的工作人员；行政机关工人员；政协机关工作人员；审判机关工作人员；检察机关工作人员；民主党派机关工作人员
（三）我国确立公务员的范围的依据
1、我国政治制度的特点
2、我国干部人事制度管理的现实情况
3、国际通行的做法
各国对公务员范围的确定有三条标准
（1）职能标准
（2）编制标准（3）经费标准
●为何作出这样的新界定？
首先，从逻辑上讲，扩大了内涵，就缩小了外延。
其次，减少了“身份”的纷争，避免了“尴尬”。
再次，有利于集约化管理，体现了集中领导，分台唱戏。
党委点戏（统揽全局，协调各方）
政府唱戏（科学化、民主化决策，依法行政）
人大评戏（立法监督、评议“一府两院”）
政协看戏（民主协商、肝胆相照、围绕中心、建言献策）
（四）参照《公务员法》执行的范围
1、人民团体、群众团体工作人员。
要区分不同情况，由有关部门规定哪些可以
参照执行公务员法。
2、行使公共管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。
这里必须具备三个条件：
一是经法律、法规授权;二是具有管理公共事务的职能;三是经有关机关批准。
●目前事业单位编制大体有以下几种情况
服务对象基本上是面向社会的纯事业单位。
比如学校、医院、科学院（所）
直属于某一行政机关，并直接为其提供政策咨询服务的事业单位。
比如统计局的城调队、农调队
因受行政机构、编制数量的限制而改为事业编制，但仍行使行政职能的机构。
比如专利局
●概括起来，我国目前列入事业编制的单位，有的是完全行使政府职能的，有的是部分行使行政职能的；有的是没有行政职能的。
根据有关法律法规要求，对这些机构的职能进行重新界定。
完全行使行政职能的纳入行政机关；部分行使行政职能的，进行剥离；以后的准行政机构不复存在。
●根据公务员法规定：
参照管理：
法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。
具有公共事务管理职能的事业单位：
政府系统行使行政职能的事业单位。
主要有：
中国银行业监督管理委员会；中国证券监督管理委员会；
中国保险监督管理委员会；国家电力监督管理委员会；
以及海监、渔政、船舶检验、标准化管理等事业单位。
党委系统担负党的领导机关工作职能的事业单位。
主要有：
党史研究室；干部培训中心等。
人民团体、群众团体的工作人员，鉴于其性质虽不同于国家机关工作人员，但管理上历来属于干部范畴，仍按现行做法，对其参照公务员法进行管理。
比如有工、青、妇、文联、科协等。
（关于参照管理，中央将另作规定）
（五）在机关工作而不属于公务员范围的人员
机关中工勤人员不属于公务员的范围原因在于：
1、工勤人员的工作纯属后勤服务的性质2、工勤人员过去也不属于机关干部的范畴
3、从发展趋势看，机关后勤工作要逐步社会化
二、我国公务员制度的建立
（一）我国传统干部人事制度的弊端
1、“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类
2、管理权限过分集中，管人与治事脱节
3、管理方式陈旧单一，阻碍人才成长
4、管理制度不健全，用人缺乏法制
（二）我国公务员制度的形成过程
干部人事制度改革为公务员制度建立奠定了基础：
确立了干部队伍建设的“四化”方针，建立了正常的干部离退休制度，下放了部分干部管理权限，改革具体的管理制度，在干部人事管理中引入了竞争机制，搞活干部调配，开展人才合理流动，加强干部培训，提高干部素质
●1984年——1986年，主要是酝酿、调研和起草阶段。
1984年起草《国家机关工作人员法》1985年改名为《国家行政机关工作人员条例》《条例》前后修改十稿，这就是公务员制度的前身
●1986年下半年——1988年4月，主要是修改和征求意见阶段。
12届6中全会将《条例》改名为《国家公务员暂行条例》。
1987年13大正式提出建立公务员制度。
1988年成立国家人事部，负责实施公务员制度。
●1988年5月——1991年，公务员条例从理论探讨、法规起草进入具体实践探索验证的阶段。
1989年初在国务院6个部门进行公务员制度试点：
审计局、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局。
1990年在地方政府中，选择哈尔滨、深圳试点。
●1992年——1993年8月，公务员条例最后审定颁布阶段。
1993年8月14日《国家公务员暂行条例》颁布1993年10月1日起实施。
（三）我国《公务员法》的建立
1、2000年8月——2004年3月，研究起草阶段
2、2004年3月——2004年12月，国务院审查提出议案阶段
3、2004年12月——2005年4月27日，全国人大常委会审议通过阶段
2006年1月1日起《公务员法》正式施行。
三、我国公务员制度的原则
1依法管理原则
对公务员都要按照《公务员法》来进行管理
公务员行使权力、履行职责，必须依据法律规定，依法行政
2公开原则
法规政策公开；行政行为公开
3平等原则
公务员在公务员法规面前是平等的
公民都有平等的权利和机会申请报考公务员
公务员平等地享有各种权利
4鼓励竞争原则
5注重实绩原则
根据实绩优劣进行晋升
以工作实绩和贡献的大小，作为公务员享受工作待遇的主要条件
6民主监督原则
四、我国公务员制度的特点
●与西方国家相比，我国公务员制度的特点：
1、坚持四项基本原则：
西方文官制度——政治中立；我国公务员必须坚持四项基本原则。
不仅参加政党和政治活动，而且应该积极参与国家政治生活。
2、坚持党管干部的原则：
西方文官是一个独立的系统，政党不管文官；我国是党干部。
3、坚持德才兼备德用人标准：
西方强调“功绩至上”，重才轻德；我国是德才兼备。
4、坚持全心全意为人民服务的宗旨：
西方文官制度强调维护文官的特殊利益，政府与公务员是雇主与雇员的关系；我国坚持为人民服务的宗旨。
5、公务员分类制度上也富有特色，有别于西方国家的分类制度
西方文官制度把文官划分为“政务官和事务官”；而我国公务员制度则把公务员划分为领导成员和工作人员。
我国公务员的职位分类既不是西方的职位分类，也不是品位分类，而是职位与品位相结合的人事分类制度。
与我国传统人事制度相比，我国公务员制度的特点：
实现了科学分类管理原则；强化了激励竞争机制；建立了新陈代谢机制；健全了廉政勤政的监督约束机制；具有法律法规的管理机制
我国公务员制度的前沿问题
1、公务员勤政廉政长效激励机制问题
2、公务员的工作精神问题
（公务员敬业度）
3、公务员的工作绩效问题
4、公务员财产申报问题
第二章公务员的权利与义务
第一节公务员权利概述
一、公务员权利的涵义和特点
（一）公务员权利的涵义
所谓权利是指国家
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