我市乡镇发展现状及对策研究.docx
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我市乡镇发展现状及对策研究
我市乡镇发展现状及对策研究
日期：
2006-12-18
内容提要：
近年来，我市乡镇经济总量不断扩大、基础设施不断改善、人民生活水平不断提高，中心镇建设规模日益扩大，前30强乡镇在全市农村社会发展中举足轻重。
经济社会综合发展指数与全省平均水平大致相当，但乡镇经济基础依然薄弱、中心镇带动作用依然不强、地区之间发展依然不平衡，本文提出三点建议，供领导参考。
我市乡镇发展现状及对策研究
加强乡镇，尤其是中心镇建设是落实科学发展观，统筹城乡发展。
推进新农村建设的关键环节。
2005年，我市乡镇经济社会综合发展指数与全省平均水平大致相当，前30强乡镇在全市农村社会发展中具有举足轻重的地位。
一、我市乡镇发展现状
（一）乡镇设置和管理变动较大
1、乡镇数量减少，管理幅度增加。
我市乡镇管理体制随着工业化的提升和城市化的推进逐步调整。
1985年5月撤地建市时，全市共有乡、镇、街道办事处355个，2005年末缩减为146个，仅为二十年前的五分之二（如图1所示）。
特别是1992年乡镇撤扩并后，全市乡镇数从346个调整为192个，各乡镇的面貌发生了很大的变化。
上世纪九十年代以后，区建制已退出历史舞台。
建制镇的发展走过一条倒“U”型曲线，上世纪九十年代末达到最多的109个镇，以2001年为临界点，每年以9个百分点的幅度因撤扩并而减少。
目前全市尚有69个建制镇，与上世纪五十年代中期的区（68个）建制规模大体相当。
乡的建制则逐年减少，目前全市乡的数量只剩37个，仅为撤地建市之初的九分之一。
管理幅度因乡镇撤扩并而逐渐增加。
仅以近五年情况为例，2000年末我市乡镇平均下辖32个村委会，平均人口为22486人，而2005年末乡镇平均下辖35个村委会，平均人口为27693人，平均行政区划面积为83.4平方公里。
2、部分乡镇纳入城市管理范围。
与乡镇撤并的进程同步的是，街道办事处日益增加。
随着城市化进程的深化，许多原来的乡镇撤并后改为街道办事处，完善城市功能、健全公共设施建设，纳入城市版图。
目前全市有城区街道办事处40个，居委会372个，分别是撤地建市之初的5倍和2.7倍。
3、乡镇人口流动性增加。
按照同比口径（2000年的乡镇管辖范围），近五年乡镇总人口增加107.6万人，新增人口绝大多数来自外地。
2005年全市乡镇中外来人口108.7万人，占总人口的五分之一，其中从业人员80.4万人，占全市乡镇从业人员的四分之一。
在外来人口增加的同时，乡镇的农村劳动力也大量外出。
2005年末全市106个乡镇共有农村劳动力173.1万人，其中外出劳动力35.5万人，占全部劳动力的五分之一以上。
（二）乡镇经济社会稳步发展
近年来我市乡镇经济社会发展具体呈现以下特点：
1、工业化进程加快。
从2000年到2005年，全市乡镇的农村劳动力从225.1万人增加到256.7万人，平均每年增加6.3万人。
同期的农业劳动力从136.2万减少到107.9万，平均每年递减4.6个百分点；与农业劳动人口减少的趋势相反，我市农村劳动力从事工业的比例在同期快速提高。
按同比口径，全市乡镇的工业劳动力从32.9万人增加到77.1万人，平均每年递增18.6个百分点；工业劳动人口的比重从14.6%提高到目前的30%，而农业劳动人口的比重从60.5%下降到42%。
按照工业化进程与就业结构变化规律（配第-克拉克定理）所描述的情形，在过去五年中，我市乡镇（农村）的工业化完成了从第二阶段向第三阶段的演变，并整体向第四阶段推进，就业结构呈现工业化中后期的特点，如表1所示。
表1：
工业化进程与就业结构变化（配第-克拉克定理）
指标名称
第一产业
劳动力比重
（%）
第二产业
劳动力比重
（%）
第三产业
劳动力比重
（%）
第一阶段
80.5
9.6
9.9
第二阶段
63.3
17.0
19.7
第三阶段
46.1
26.8
27.1
第四阶段
31.4
36.0
32.6
第五阶段
17.0
45.6
37.4
乡镇工业化的演进总体表现出劳动密集型的特征。
从2001年到2005年，全市乡镇企业数从4.4万家（包括个体经营户）增加到7.1万家，平均每年递增12.5%，同期的非农业劳动力则从90.1万人增加到148.8万人，平均每年递增13.4%，其中工业劳动力更是保持年均27.3%的增幅。
2、经济总量扩大。
2005年全市平均每个乡镇的农村经济收入为11.44亿元。
农村经济收入十亿元以上的31个乡镇中，东阳市7个、义乌市6个、永康市5个，金东区和浦江县各4个，武义县3个，兰溪市和婺城区各1个。
义乌市和永康市所有建制镇的农村经济收入都在十亿元以上。
2005年30强乡镇平均农村经济收入32.4亿元，是全市乡镇平均水平的2.8倍。
东阳市横店镇农村经济总收入178.7亿元，居全市各乡镇之首。
3、财政实力增强。
从2000年到2005年，全市乡镇财政税收从20.4亿元增加到37.4亿元，年均增长12.8个百分点。
2005年平均每个乡（镇）财政总收入0.35亿元，是五年前的3.2倍，比2004年增长20.6%。
2005年全市有8个乡（镇）财政总收入超过亿元，分别是义乌市的佛堂镇、苏溪镇、上溪镇和大陈镇，东阳的横店镇、永康的古山镇、婺城区白龙桥镇和金东区孝顺镇。
2005年30强乡镇平均财政收入0.94亿元，分别是全市乡镇平均的2.7倍，其中义乌市佛堂镇2005年财政总收入3.2亿元，居全市各乡镇之首。
4、人民生活水平提高。
2005年全市乡镇农村人均纯收入达3921元，比2000年增加820元，平均每年增加纯收入164元。
自然村的自来水普及率近四分之三（74.1%）。
全市乡（镇）每百户拥有固定电话61部，每百人拥有移动电话28部（全省平均水平分别为85部和35部）；乡（镇）每万人生活用轿车（面包车）拥有量为94辆（全省乡镇平均水平为122辆）。
5、基础设施日益完善。
2005年平均每个乡（镇）有幼儿园11.2所，垃圾处理站4.2个，金融储蓄网点2.5个，集贸市场2.4个；年底通公路的村已占97.3%，乡镇行政区划面积内每平方公里的公路里程为0.72公里。
全市乡（镇）平均每个中小学校学生数为508人，是全省乡（镇）平均数的86.9%，平均每位教师负担的学生数为17.7人，与全省乡（镇）每位教师平均负担学生数相近。
6、社会保障框架基本健全。
2005年末平均每个乡镇有各类卫生医疗网点15个，各类卫生技术人员54人，其中医生35人，护士19人。
全市乡（镇）平均每万人拥有的医生数为12.7人、拥有的病床数11.1床。
社会保障体系建设与全省基本同步。
2005年末全市乡（镇）养老保险参保率为15.1%，比全省乡（镇）的平均数高出2.7个百分点；医疗参保人数达219.2万人，占全市乡镇总人口的近四分之三（74.7%）；平均每个乡（镇）拥有的敬老院、福利院床位数为48.1床。
7、城镇化水平提高。
从建制镇的镇区建设来看，2005年全市68个建制镇（不包括县政府驻地镇）的镇区面积平均为4.82平方公里，其中大于10平方公里的有9个。
镇区平均人口为9151人，其中镇区人口万人以上的镇有19个。
2005年镇区人口的集聚率（镇区人口占全镇总人口的比重）平均为24.5%。
二、我市乡镇综合实力评价
为全面反映2005年我市各乡（镇）在经济建设和社会发展状况，课题组参考国家统计局浙江调查总队的模式，按照定量和定性相结合的原则，从乡镇的资源环境、基础设施、经济规模、产业结构、经济发展水平、生产效益、文化卫生教育科技、社会福利等方面确定评价指标体系，根据2005年统计资料，对全市106个乡（镇）的经济社会综合发展水平进行评价。
1、评价指标体系及权数设置。
参照浙江省调查总队的评价体系，本文共设八大类指标，按照百分制设权数，并主要突出经济发展水平、规模、效益和基础设施等经济发展的权重：
①资源环境类，包括行政区域面积和耕地面积等土地资源、乡镇总人口和外来人口等人力资源，储蓄存款余额和金融网点等信贷资源；②基础设施类，包括交通、通信、供水、供电、信息、居住等分项指标；③经济规模类，主要以农村经济总收入指标反映；④产业结构类，包括城镇（非农）人口比重和工业劳动力比重两个分项指标；⑤经济发展水平类，包括人均纯收入、财政总收入两项反映居民和政府收入水平的指标和农业发展水平指标；⑥生产效益类，主要以乡镇企业年净利润总额指标反映；⑦文化卫生教育科技类，包括学校总数、在校生数、专任教师数、幼儿园数、教育事业费支出、文化馆、体育场馆等文化教育类指标，卫生机构数、卫生技术人员、病床数等卫生类指标，农科服务单位数、农技人员数、乡企工程技术人员数等技术服务类指标；⑧社会福利类，包括医疗参保人比例、养老参保人比例、敬老院福利院床位数等指标。
2、评价方法。
本文采用综合评价方法，以八大类指标的加权分值对全市106个乡镇2005年综合发展水平进行排序。
通过函数化处理方法（又称功效函数法或功效系数法）对各分项指标进行同度量处理，其公式为：
xi-x0
di=F（x）=———×40＋60（i=1,2,…，106）
x1-x0
式中：
di为第i个乡镇的某项评价指标功效系数（同度量值），xi为第i个乡镇的某项评价指标实际值，x0为该项评价指标中实际值最低的乡镇，x1为该项评价指标中实际值最高的乡镇。
3、评价结果。
据对乡镇（不含街道）经济社会综合发展指数测算，2005年全市106个乡（镇）经济社会综合发展指数平均达到28.73分，与全省1251个乡（镇）经济社会综合发展指数平均24.62分处于同一水平。
从2005年全省百强乡镇的区域分布来看，杭州市入围29个，绍兴市19个，宁波市16个，温州市12个，嘉兴市10个，湖州市8个，台州市5个，金华市1个，衢州、舟山、丽水三市仍然没有乡（镇）入围。
分县（市、区）看，入围最多的是杭州市萧山区，共有13个，其次为宁波市鄞州区和诸暨市，均有8个，绍兴县有7个乡（镇）入围。
从2005年全市30强乡镇的区域分布来看，义乌市6个乡镇，永康市5个乡镇，东阳市7个，金东区和浦江县各3个，武义县和兰溪市各2个，婺城区和磐安县各1个。
表2：
2005年全市乡镇经济社会发展综合排名
乡镇名称
得分
排名
乡镇名称
得分
排名
乡镇名称
得分
排名
东阳市横店镇
41.63
1
婺城区汤溪镇
28.29
37
婺城区长山乡
27.58
73
义乌市佛堂镇
39.01
2
金东区江东镇
28.28
38
磐安县胡宅乡
27.55
74
永康市古山镇
36.70
3
兰溪市香溪镇
28.26
39
武义县履坦镇
27.54
75
义乌市苏溪镇
34.72
4
金东区澧浦镇
28.26
40
武义县新宅镇
27.53
76
婺城区白龙桥镇
33.23
5
武义县柳城镇
28.20
41
磐安县双峰乡
27.51
77
义乌市上溪镇
32.58
6
兰溪市游埠镇
28.18
42
磐安县方前镇
27.51
78
东阳市南马镇
32.30
7
磐安县尖山镇
28.17
43
兰溪市柏社乡
27.50
79
义乌市大陈镇
31.84
8
东阳市东阳江镇
28.16
44
金东区源东乡
27.49
80
永康市象珠镇
31.72
9
金东区塘雅镇
28.11
45
武义县桃溪镇
27.48
81
永康市龙山镇
31.68
10
兰溪市诸葛镇
28.11
46
武义县俞源乡
27.46
82
金东区孝顺镇
31.41
11
武义县王宅镇
28.08
47
浦江县杭坪镇
27.45
83
东阳市巍山镇
31.41
12
婺城区雅畈镇
28.02
48
浦江县前吴乡
27.43
84
武义县桐琴镇
30.74
13
兰溪市黄店镇
27.99
49
浦江县中余乡
27.40
85
义乌市义亭镇
30.18
14
武义县茭道镇
27.95
50
磐安县双溪乡
27.40
86
永康市石柱镇
30.08
15
婺城区乾西乡
27.93
51
武义县白姆乡
27.38
87
义乌市赤岸镇
29.98
16
东阳市马宅镇
27.88
52
浦江县檀溪镇
27.38
88
兰溪市灵洞乡
29.96
17
浦江县岩头镇
27.86
53
婺城区安地镇
27.38
89
东阳市歌山镇
29.90
18
磐安县玉山镇
27.86
54
磐安县窈川乡
27.36
90
金东区曹宅镇
29.88
19
金东区岭下镇
27.86
55
浦江县于宅乡
27.35
91
永康市花街镇
29.82
20
婺城区罗店镇
27.82
56
磐安县高二乡
27.34
92
东阳市湖溪镇
29.73
21
磐安县新渥镇
27.82
57
浦江县大畈乡
27.33
93
浦江县黄宅镇
29.52
22
婺城区竹马乡
27.82
58
浦江县花桥乡
27.33
94
武义县泉溪镇
29.24
23
婺城区洋埠镇
27.80
59
婺城区莘畈乡
27.32
95
东阳市画水镇
29.24
24
磐安县仁川镇
27.75
60
武义县坦洪乡
27.27
96
东阳市千祥镇
29.20
25
兰溪市水亭畲族乡
27.75
61
磐安县墨林乡
27.27
97
浦江县郑家坞镇
29.01
26
磐安县冷水镇
27.74
62
婺城区箬阳乡
27.27
98
兰溪市马涧镇
28.72
27
婺城区琅琊镇
27.72
63
磐安县九和乡
27.26
99
磐安县安文镇
28.70
28
磐安县深泽乡
27.71
64
婺城区岭上乡
27.24
100
浦江县郑宅镇
28.66
29
磐安县尚湖镇
27.71
65
武义县大溪口乡
27.24
101
金东区傅村镇
28.65
30
东阳市佐村镇
27.71
66
武义县西联乡
27.23
102
金东区赤松镇
28.52
31
磐安县万苍乡
27.67
67
武义县三港乡
27.20
103
婺城区罗埠镇
28.47
32
磐安县维新乡
27.66
68
磐安县盘峰乡
27.19
104
兰溪市梅江镇
28.42
33
开发区苏孟乡
27.61
69
婺城区沙畈乡
27.19
105
浦江县白马镇
28.35
34
东阳市三单乡
27.61
70
武义县大田乡
27.18
106
东阳市虎鹿镇
28.34
35
婺城区塔石乡
27.60
71
婺城区蒋堂镇
28.34
36
磐安县大盘镇
27.59
72
与十年前的综合实力排名相比，1995年全市乡镇30强中已有12个乡镇发展为城市的街道。
剔除已撤并为街道的部分，前五强乡镇也发生了较大的变化：
横店镇从全市第二升为第一，佛堂镇从全市第五前移为第二，古山镇保持全市第三的位次不变，苏溪镇从全市第六前移为第四，白龙桥镇从全市第21位升为全市第五，大陈镇和灵洞乡则分别从全市第一和第四后移至第8位和第17位，这一变化与我市乡镇企业的产业结构转型密切相关。
经济社会发展指数上升最快的是武义县桐琴镇，综合实力排名从1994年的全市第94名迅速挤身第13名，这一积极变化得益于近年来该地区主动接轨永康五金制造业基地，大力推进工业化进程（如表2所示）。
三、我市30强镇发展特点
全市30强乡镇在农村经济社会发展中举足轻重。
具体呈现六大特点：
1、综合实力普遍较强。
最发达30强乡镇个数占全市乡镇个数不到三分之一，人口占全市乡镇总人口的一半以上（56%），集中了全市乡镇四分之三以上农村工业劳动力（78.4%）和89%的外来就业人口，实现了全市乡镇五分之四以上农村经济总收入（80.2%）和乡镇企业总产值（80.8%），创造了全部乡镇77.1%的财政总收入。
2、农村集体经济发展水平普遍较高。
2005年30强乡镇的农村集体固定资产平均为2970万元，是全市乡镇平均水平的2.4倍；平均每个乡镇的农业机械总动力是全市平均水平的2.1倍；年末有效灌溉面积和旱涝保收面积的比重分别比全市平均高8个和6个百分点。
3、基础设施普遍比较完善。
2005年平均每个30强乡镇有幼儿园21个，垃圾处理站13个，金融储蓄网点5个，集贸市场5个，图书馆文化站3个，镇区公园2个，是全市平均水平的2倍以上。
乡镇行政区划面积内每平方公里的公路里程为0.96公里，比全市平均水平多三分之一。
全市乡（镇）平均每个中小学校学生数为612人，比全省乡（镇）平均数高4.6%。
4、农民生活普遍比较宽裕。
2005年30强乡镇的农民人均纯收入5386元，比全市乡镇的农民人均纯收入高1465元。
平均每万人拥有139辆生活用轿车（面包车），是全市平均水平的1.5倍。
农村有线电视覆盖面98.4%，比全市乡镇平均水平高6个百分点以上。
5、社会保障普遍比较健全。
2005年末30强乡镇平均有各类卫生医疗网点33个，各类卫生技术人员123人，其中医生82人，护士41人，都是全市乡镇平均水平的2倍以上。
全市30强镇平均每万人拥有的医生数为15人，高于全省平均水平；2005年末养老保险参保率为15.7%，比全省乡（镇）的平均数高出3.3个百分点；医疗参保人数占总人口的三分之二以上（67.9%）；平均每个镇拥有的敬老院、福利院床位数为86.5床，比全省乡（镇）平均水平多31床。
6、镇区集聚效应普遍比较明显。
从建制镇的镇区建设来看，2005年全市30强乡镇（不包括安文镇）的行政区划面积平均达101.6平方公里，镇区面积平均为6.45平方公里，与全省百强乡镇的平均镇区面积（6.94平方公里）大致相当，其中大于10平方公里的有6个。
镇区平均人口为1.47万人，其中镇区人口2万人以上的镇有8个。
2005年镇区人口的集聚率（镇区人口占全镇总人口的比重）平均为26.5%，比全市乡镇人口集聚率高2个百分点。
2005年末，全市30强乡镇平均有外来人口近万人（9722），其中就业人口平均每个乡镇8926人，有10个镇的外来就业人口规模在万人以上。
义乌市的佛堂镇、大陈镇和武义县桐琴镇的外来创业人员已超过本地从业人员，其中佛堂镇和大陈镇外来就业人口最集中，人数都超过3万。
四、我市乡镇发展存在的主要问题
评价结果显示，我市乡镇的综合发展指数基本达到全省平均水平，农村的基础设施、社会保障等方面的建设步伐基本与全省同步。
但总体而言，受经济发展条件和地理环境等因素的制约，我市乡镇发展的基础较差，城镇化水平落后于工业化进程。
主要存在以下四大问题：
1、经济基础依然薄弱。
2005年全省农民人均纯收入6660元，而我市农民人均纯收入超过全省平均水平的只有4个镇。
我市乡镇平均的农村经济总收入是全省的58.6%，平均财政总收入是全省的67.3%，经济总量和人均指标都与全省平均水平有较大差距。
2、中心镇带动作用依然不强。
全省最发达100名乡镇中我市只有横店镇入围。
2005年全省有46个乡镇的农村经济总收入超过百亿元，我市只占一个。
全省38个财政总收入3亿元以上的乡镇中我市也只有一个。
全市30强乡镇的综合发展指数平均为31.31，比全省百强乡镇综合发展指数（44.83）低13.5个百分点，反映出中心镇的经济实力不够突出。
3、城镇化水平依然较低。
从区域内部观察，我市乡镇人口的城镇化率要比工业化率落后5个百分点以上。
从全省范围观察，2005年全市68个建制镇的镇区人口集聚率比全省平均水平低3个百分点。
全市30强乡镇的镇区平均人口为1.47万人，不及全省百强乡镇的镇区平均人口的三分之二（62.8%）；镇区人口的集聚率低于全省百强乡镇的集聚率9.4个百分点，也比全省建制镇的平均水平低1个百分点。
4、地区之间发展依然不平衡。
2005年全国农民人均纯收入3255元，我市目前有38个乡镇的农民人均纯收入低于全国平均水平（不包括兰溪市赤溪街道），比重超过乡镇数量的三分之一（35.8%）；最发达的横店镇农民人均纯收入是欠发达山区——婺城区莘畈乡农民人均纯收入的5.2倍。
五、加快我市乡镇发展的对策建议
党的十六大提出了加快推进我国城镇化进程的战略，党的十六届三中全会提出了树立和落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展的要求。
我们金华要推进社会主义新农村建设，加快浙中城市群建设进程，离不开乡镇发展这个基础中的基础。
要促进我市乡镇健康、持续、均衡发展，我们建议：
1、必须坚持浙中城市群建设和中心镇建设同步推进，协调发展。
一是着力构建乡镇行政区划设置和管理新模式。
加快建立健全与中心镇发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度，在依法科学确定事权和财权的基础上，进一步增强中心镇在履行公共职责、促进农村劳动力转移的统筹和协调能力。
二是着力构建以中心镇为核心的新农村建设新平台。
增加中心镇的基础设施建设投入，合理利用资源，加强耕地和生态环境的保护，有效安排公共资源，改善乡镇的居住环境，重点解决环境污染和农村居住环境问题。
三是着力提高中心镇综合承载能力。
按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。
要区分公益性和赢利性基础设施，鼓励多渠道、多形式投资兴办营利性基础设施，通过中心镇建设带动社会文化事业的发展和城乡居民素质的提高。
2、必须突出培育和壮大中心镇的经济基础。
新农村建设的主线是经济建设，其灵魂是减少农民，富裕农民，其基本途径是费孝通先生在上世纪80年代提出的“工业下乡，农民进城”双轨运行，做足做好三篇文章。
一是做好加快工业化的文章。
具有一定的经济基础、人口规模和发展潜力的中心镇要利用中心镇人口集聚的特点，把推进工业化作为首要任务。
要特别注意发展农产品加工业，带动农村产业结构调整和农村富余劳动力转移，增加农民收入。
二是做好加快发展服务业的文章。
健全农产品流通市场，把多渠道扩大就业、调整就业结构作为经济发展的重要任务；积极采用适用技术，把工业化和城镇化的就业目标有机结合起来，鼓励发展乡镇中小企业和非公有经济，因地制宜地发展劳动密集型产业。
三是做好充分利用市场资源的文章。
要结合我市小商品城、科技五金城两大市场优势和当地资源、传统工业的独特优势，通过市场带动加工业发展。
3、必须加强对中心镇发展的指导和监督。
一要规划引导。
中心镇建设规划应根据当地的经济发展水平和公共资源能力，对政府能够掌握的公共资源进行合理分配，将经济社会发展、土地利用、城镇建设等融为一体，特别要处理好小城镇建设与耕地保护的关系，解决失地农民安置等突出问题。
二要合力扶持。
相关部门要充分发挥自身职能，合心合力推进中心镇建设。
当前要重点做好“三抓”：
抓培训，继续组织好农民工就业能力培训工作，提升其就业竞争力；抓保障，进一步完善与当地经济发展水平相适应的社会保障制度；抓推广，通过调查研究、政策咨询、规划指导、组织培训、经验交流等方式，及时总结和推广中心镇发展改革经验，帮助解决中心镇发展中出现的问题。
三要加强监督。
要不断完善对中心镇发展的统计监测和评价考核制度，要防止在中心镇建设中搞形象工程和政绩工程，严禁
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