公共管理学复习资料doc.docx
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公共管理学复习资料doc
一、公共管理是时代的产物
1•西方国家摆脱困境的需要
（1）政府角色膨胀和规模扩大引起氏众的不满
（2）经济衰退和财政压力的加剧
（3）社会问题与政府不可治理性的增加
2•科技革命和全球化浪潮
（1）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量
a.现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化
b.现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求
c.科技革命将导致社会治理新形态的出现
（2）全球化是公共管理学茶色你哼和发展的另一推动力量
3•政府管理和民主制度方面的矛盾
（1）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代耍求
A.传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求
B.科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求
C.科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化
D.官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意
（2）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”
A.民众直接参与公共服务的供给过程
B.公民应既能控制政治家，乂能控制官僚
C.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制
D.国家寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径
二、当代经济学理论
1・公共选择理论（詹姆斯•布坎南）
定义：
通过集体行动和政治过程來决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程,将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。
I人类社会由两个市场组成：
经济市场和政治市场
需求者
供给者
方式
获得最大满足的
经济市场
消费者
厂商
货币选票
私人物品
利己心
政治市场
选民，利益集团
政治家，官员
民主选票
政治家/政策法案/法律制度
利他主义
I三个规定：
集体性；规则性；非市场性
I公共选择理论对公共管理学的意义：
公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到69年代末。
代表人物是美国著名经济学家詹姆斯•布坎南。
公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人民选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一•种过程或机制。
公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。
其对于公共管理学的意义主要有：
（1）用经济学的方法和假设来研究政治，并建立一种严谨的、有关政府一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径。
（2）对资本主义民主政治过程的矛盾性、投票制度的艰伪性、少数利益集团对决策过程的操纵性分析，引发公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带來的种种弊端的反思。
（3）强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵的根源在于现行法律一一政治规则失灵的分析，也使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。
2•政府失灵理论
定义：
指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过人或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况
I政府干预行为的局限性表现及其原因
（1）公共决策失效：
1阿罗定理：
可能不存在公共利益，（政策）无法照顾大多数人。
2即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。
比如选举，多数人常常对少数人利益要求的漠视。
3决策信息的不完全性。
4选民的“短见效应”。
5选民的“理性无知”“搭便车”
（2）政府工作机构的低效率
1缺乏竞争压力一一垄断公共物品的供给
2没有降低成本的激励机制
3缺乏监督信息
（3）政府的内部性与扩张
定义：
政府的内部性是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或者组织自身目标而非公共利益或者社会福利。
政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。
导致社会自元浪费，经济效益降低，资源配置效率低下，社会福利减少。
（4）政府的寻租活动（重点号）
寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说时指那种维护既得利益的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。
寻租（布坎南）是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润，租或租金则是指在支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分。
寻租活动的特点时以合法或者非法手段（如游说、疏通、拉关系、走后门），以获得拥有租金的特权。
I政府失灵理论对我国政府管理的启迪
（1）建立健全信息咨询机构，尽量避免因为“决策信息的不完全”而产生的决策失误；政府管理者要有长远的眼光，既要解决人民眼下的问题，更要为未来做打算；提供多元化政治参与渠道,鼓励人民参政议政
（2）引入竞争机制。
改革开放以來，我国确立了以经济建设为中心，实行市场经济，政府最重要的职能就是经济职能。
但是，在好多领域，政府都处于垄断地位，没有一个机构能与Z竞争，导致了政府滥用职能，故而政府应在一部分领域允许竞争的存在。
没有竞争，将会使政府存在“惰性”，维系其原有习惯，不发展不革新，还会滥用职能，无法正常发挥原有职能，对于国家来说,这都是有害无利。
（3）政府行为法制化。
政府行为存在着任意性，故而，应该加强法制建设，减少政府行为的任意性及其导致的不公正。
同时加强惩治贪污腐败的力度。
政府的内部性是政府失灵的基本原因，寻租活动是重要原因，应该通过法律机制来规范这些行为。
（4）健全和完善监督机制。
通过健全政府机构内部自我监督体制，以及加强外部监督，来规范政府的行为。
参考答案：
政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。
政府失灵理论对我国政府管理的启示有：
（1）对于西方市场经济条件下政府干预行为的局限性以及市此带來种种弊端的深刻分析，揭示了西方代议民主制度的某些内在缺陷；
（2）对政府失灵的分析，克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差，补上对称的“非市场失灵”论，这无疑是社会科学上的一种突破，填补了政府行为缺陷研究的空白；
（3）提供了方法论的启示；公共选择理论及其政府失灵论把政治、制度的因素看作经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系，特别是是政治对经济的巨大影响以及政治过程与经济过程相互交织的现实。
3•代理理论和交易费用理论
（1）代理理论
在专业化分工的条件下，由于每个人都不可能是自给自足者，因此一种所谓的“委托一代理”关系便会相伴而生。
代理理论的一个基本假定是出于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突变成了一种普遍的现象。
（2）交易费用理论
首先由科斯提出，定义：
运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。
三、新公共管理
般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对20世纪最后20年來经济合作与发展组织（OECD,简称经合组织）国家行政改革具体做法的理论概括。
核心思想：
把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务Z中，其目标不只是在公共行政内部做技术上的专业化努力，也不知是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系。
I对新公共管理思潮和实践模式有何评价？
新公共管理作为一种理论思潮和实践模式，既是西方特定的社会、政治、经济条件下的产物，乂在一定程度上凸显出公共行政发展的规律和趋势。
对它尽管可以提出多种批评，它所给出的解题之道也存在这样或那样的局限，但它对于我国的公共管理理论和实践所具有借鉴作用是不言而喻的。
新公共*趣运动从W4B之日起，对于它的内容、它在学理上和实务上的合理性、它的U12向,•直充满了多种多样的、有时甚至处卜分澈魁的争议和批评.可以从以F方面对其进行评价*
（1）新公共秤理的时代待征
1新公共管理瞬足解决遁方社会现实问題的产物,也足对公共管理的时代婆求枳极冋应的产物.“新公共秤理”范式的创新农现Aiffl：
a.新公共伶理为公共部门曾理尤兀地政研九奠定了更广泛、坚实的理论毎础；
b.新公共倩理开鬧了公共行政学的理论视野.具冇-系列主題创新,
c.新公共管理建立起一个更加全面、综介的知识框架；
d・新公共借理提供了一种当代公》•部IJ1?
理尤Jt是政府作理的新实践模式.
2新公共代理体现f国家与社会、政府与市场关系的新格局
各国政府那较以往计划得更少、占有得JE少、符理得里少•并允许市场的边界不断扩展。
政府从社会制局点匕后撤.足从20|此纪走向21壯纪的公共行政领域中的一个甫•耍现
3新公共悴理反映了政府职能定位发生根本转变的超势
任公共粋理中，这种转变真体农现为政府的公共政饿化和公削十理的社会化•叩公共竹理社会化或政府的II管理化.
（2）新公共骨理的“解题”特色
在“谁來管理”的问题I•斯介共骨理认为.政府hf全面后撤・只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的爭怙.而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给补会・让社会实现门我管理.新公共竹理的一个虐耍思路足，将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开.
在政府“!
fll何管理”的方面・新公共管理的垂本思路是：
1广泛采用私件部门成功的管理乎段和竞争机制：
2政府服务以顾客为导向；
3由祇视匸作过程和投入转向注帀•结果和产出；
4通过多种形式的授权改禅公共部门的工作：
5放松严格的行政规制，实施严明的细效11标控制：
6文官打政务官之何密切互动，政策制定和行政管理相互泮透：
7朮视公共人力资源粋理.
（3）新公共符理的理论闲难与受到的批评
1新公共備理在理论上的匸要用难足“公共性”与管理主义的两难堆择
u・“公共性”足公虫粋理必须坚持的一个理论前捉*
I）.新公共管理又必须以恃理E义作为另-个呎姿廉础.
新公共符理解决这-闲难的办法冇两个：
8・假设公共部门■理与私人部门在本《1上不〃任差别，讣私人部门骨理以跨越公私情景的•般・3■的名义长驱啦入.这样做的危險她对公共管理的“公共性”并进而对公共管理存在本身造成了极大冲击;
b・另―个办法是让公共管理42“鄭•条路”，即在决策展面上SB持公共性，而在执行层面I•.采取・艸I：
义.但对“第三条賂”是否走得通、走得好，穴黑学會捉Hl/Alt・
2新公共1?
理面临的居婆批评是其沉瀾J•市场基本敘义
（4〉新公共怦理的借鉴您义
1必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府侥断公共物品的供给（或公共物DM：
本卜•山政府提供）的局Bh
2充分认讥市场机制是改悴政府馈效的•个何效于段,引入竞聲机制，用巾场的力凰改览政府,提离政府的工作效率:
3必狈堀强政府公务M的符刖和册务慰i儿Hi做政府与枕会的关系；
4注童研剜I雅当代rffltsi（企业*9）■发JR超来斗■現绘吸、MM.方法和技术，实现由传统行政管艸模式向、"|代新公共n理f«式的转变.
四、公共组织理论
（一）概念：
公共组织是指以实现公共利益位目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共产品和公共服务、管理公共事务为基本职能。
政府是最典型和最重要的公共组织。
非公共组织则一般不以公共利益为目标，它们所追求和维护的是组织成员的私人利益。
（二）公共组织的基本要素；物质要素（人员、经费、物资设备）；精神要素（目标、权责结构、人际关系）
（三）公共组织的特点
1•公共组织与非公共组织的区别（重点）
（1）基本目的不同。
非公共组织追求的是组织成员私人利益，其H的是为社会中的相关利益者服务，而不是为全社会服务。
（2）提供产品不同。
非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和亨用其产品。
公共组织则为社会提供公共产品。
消费者在消费公共物品时无需单独支付或者只需支付有限的费用。
（3）管理对象不同。
非公共组织只能以本组织成员为管理对象；公共组织的管辖范围则可以是整个社会，以全体社会成员为自己的管理对象。
（4）活动依据不同。
非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据；公共组织则以国家强制权力为活动依据，具体而言就是国家法律。
2•公共组织的特性：
社会性、权威性、法制性、系统性、主动性。
五、传统公共组织的困境与变革
（一）科层制的基本特征（非常重要）
1•马克斯・韦伯的科层制理论
（1）德国社会学家马克斯•韦伯，被称为“组织理论之父”。
韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威來维持的，而合法的权威主要有三种类型；
A.基于习俗习惯的传统型权威
B.基于领袖个人超凡魅力的魅力型权威（克里斯玛型）
C.基于理性法规的法理型权威。
（2）马克斯•韦伯的科层制组织的主要特征
A.实现劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化；
B.各种公职或者职位按照权力等级组织起来，组织内层级节制，强调严格的隶属关系，形成一个指挥链或者等级体系；
C.根据通过正式考试或考训练和教育而获得的技术资格來挑选组织中所有的成员；
D.组织中所有担任公职的人都是被任命的，而不是选举产生的。
E.管理者领取固定的“薪金”，他们是“专职的“公职人员。
组织内成员的报酬、晋级和提薪相对固定，并収决于个人的能力和表现，与血缘、地位无关。
F.管理者不是他所管辖的那个组织的所有者。
G管理者要遵守有关其官方职责的严格规则、纪律和制约。
这些规则和制约将不受个人情感的影响，而且毫无例外地普遍适用于各种情况。
（3）科层制组织的特征
I组织标准化
a.分工专业化。
这是组织标准化的基础，他要求公共组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、单一化并把组织活动分解为各项比较细致地工序
b.工作指标化。
这是指对各个职位的工作要求做出说明，规定其完成工作数量、质量、时间和程序；
c.人员统一化。
组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力，每个职位对任职者的素质和能力都有明确的统一标准，并要经过严格的培训，以使其能按质量完成职位任务。
I工作秩序化
a.要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反馈与反馈关系等;
b.要求彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章，使公公股指成为一架精密的机器。
I管理规范化
a.组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切认为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响
b.对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。
所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同
c.明确规定每一位成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突
d.精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行惩罚，公正、客观、合理地处理问题。
I公共组织变革的主要动因和内容是什么？
1.公共组织变革的主要动因
（1）经济体制的转轨推动公共组织的变革
（2）政治制度的更迭导致公共组织的变革
（3）社会发展程度促进或制约公共组织的变革
（4）国际环境的重大变化影响公共组织的变革
2.公共组织变革的主要内容
（1）公共组织职能的变革
a.从职能领域，政治职能向经济职能、社会管理职能、科技文化职能
b.从职能性质，由保卫性、统治性向管理型、服务性
c.职能分化程度，混淆不清向高度分化
d.职能行使方式，人治向法治，行政手段向法律、经济手段
（2）公共组织结构的变革
a.横向，从公共管理的过程來看，由重决策、执行部门，轻监籽、咨询、信息等部门，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡
b.从公共管理的作用领域来看，由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会,从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增加了政府对社会尤其是对经济宏观管理部门；
c.纵向层级，从集权式、尖塔型的结构形式，向分权式、扁平型的结构形式
（3）公共组织权力关系的变革
随着职能的转变和纵横结构的调整，公共组织的权力分配关系也要相应地发生调整。
公共组织权力关系变革，在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。
a.公共组织向社会组织还权
b.横向分权
c.纵向权力分配上，有者集权与分权互相融合的趋势
六、公共物品的特性
1•受益的非排他性
受益的非排他性，是指物品在消费过程中，在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或者厂商排除在收益范围之外；或者这种排除在技术上可行，但成本过高。
2•消费的非竞争性
消费的非竞争性指某一个人或者厂簡对公共物品的亨用，不排斥、妨碍其他人或者厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或者厂商享用该种公共物品的数量或者质量。
•增加一个消费者不会减少任何一个人对该公共物品或者服务的消费量
•增加一个新消费者，其边际成本等于零
3•非排他性与非竞争性之间存在着相关性
（1）许多非排他性的物品同时也是非竞争性的，比如国防、大海上的灯塔
（2）对某些物品而言，可能只具有两种属性中的一种。
例如，作为公共设施的城市道路具有非排他性，但当行使车辆达到拥挤程度时，就具有竞争性了。
七、公共物品的分类
1•纯公共物品和准公共物品
排他性
有
无
有
私人物品
公共资源
无
俱乐部产品
纯公共物品
（1）俱乐部产品是准公共物品
a.特点是在特定限度内消费上具有非竞争性，同时在技术上很容易排他；例如公园、电影、图书馆等。
由于这类产品所能容纳的消费者人数总是有限度的，由于它们通常与部分收费型俱乐部的私人物品消费类似，以被称为俱乐部产品。
b.特性
第一，当消费成员超过一定数量时就会发生拥挤现象，从而破化了其非竞争性的特征，因此,有必要通过限制使用者人数的办法，来维持其非竞争性，保证使用者的消费质量。
第二，这类产品所具有的排他性质，使其可以釆取措施限制使用者数量
（2）公共资源是准公共物品
特点是在消费上具有竞争性，但却无法有效地排他。
例如，公共渔场、公共牧场。
I将这类物品归于准公共物品的原因
a.这类物品与纯公共物品一样，具有向任何人开放的非排他性；
b.公共资源的竞争性意味着个体消费的增加会给其他人带来负的外部效应。
2•混合物品和公共中间品
（1）混合物品的主要特点是具有较大范围的正的外部性。
例如，教育。
教育又具有非竞争性和非排他性，即具有了公共物品的特性。
（2）公共中间品，是指未被最终消费、而被用作投入、进入生产过程的公共物品。
公共中间品的消费主体是生产者，而不是一般意义上的消费者。
3•全球性公共物品、全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品
（1）全球性公共物品，是指多国居民能同时享用的公共物品，英收益外溢到英他国家，比如大气层保护；
（2）全国性公共物品，是指一国居民能够毫无额外成本享用的公共物品，比如国防，法律制度等
（3）区域性公共物殆是指某一地区居民能够享用的物品，如三峡工程的建成将使长江流域特别是临近三峡的几个省区受益；
⑷地方性公共物品是指某一地方居民可以享用的公共物品，如街心花园附近的居民就是该花园的最大受益者。
4•公共物品与公共服务
（1）公共服务，是指向社会公众提供基本的、范围广泛的、非营利性的服务。
公共服务是公共物品的一种存在形式，它与其他公共物品供给的区别在于，不是偏重实务或者结果，而是偏重过程，或者说提供过程性产品。
具体來说就是：
a.公共服务是面向大众的服务
b.公共服务是用于满足人们基本生活需求的服务
c.公共服务内容十分广泛，它既可以是有型的物质产品，也更多地表现为非物质产品
d.公共服务是非营利性的
（2）现实生活中的公共物品可以分为三种类型：
a.实物性的公共物品，如国防、防洪工程、交通设施
b.精神（规范）性的公共物品，如制度、理想和文化
c.信息类的公共物品，由于信息本身可以复制，在不考虑知识产权和专利的情况下，具有共亨性，比如天气预报、政府提供的经济运行报告等
（3）划分纯公共物品、准公共物品与私人物品，对消费者的意义
a.消费者作为个人，在消费公共物品时不用单独付费
b.在消费准公共物品时通常只需部分付费
c.在消费私人物品时则需要按市场价格付费
（4）对对于以政府为代表的公共物品供给主体而言，这种划分，则有助于划分其在公共物品供给中应承担的不同责任，尤其是经济责任。
八、公共物品与私人物品供给
对于不具有排他性和竞争性的公共物品，市场机制不能导致该产品的供给和需求达到有效率的水平。
这是因为：
（1）在消费是竞争性的而非排他不可行的情况下，市场提供公共物品会引起一种效率损失，即由于厂商不能从公共物品供给屮收冋成本，更不能获利，便没有公共物品供给的动机，这就会导致公共物品的供给不足、甚至没有供给。
（2）公共物品的非竞争性意味着增加一个人消费所引起的边际成本为零，按照价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一物品消费不应该收费。
但是，新增加消费者的边际成本为零，并不能说明提供这一物品不需要成本。
公共物品领域资源配置的市场失灵，即公共物品不能意来私人生产和供给，私人交易市场不能实现公共物品的最优配置。
由于私人或者市场在提供公共物品方而的无效率，决定了政府必须插手公共物品的供给。
即在公共物品的供给给出现有市场失灵的情况下，通常职能由政府这一公共机关通过税收等强制性支付的办法获得公共物品的生产成本，并主持社会公共物品的供给。
公共物品的供给成为市场经济条件下政府的基本职能。
九、公共物品供给的特点
（1）政府是公共物品供给的主体
公共物品的生产能力主要是由政府财政投资形成，政府是公共物品的最大投资者。
政府提供公共物品的方式一般是通过税收、财政预算的途径筹集资金，然后投入公共部门形成公共物品的供给能力。
（2）公共物品的供给具有规模性
与一般生产和生活中需求的私人物品不同，公共物品重点关注大众基本必需品的供给，是大众需求、大众消费。
公共部门一般不可能为单个的消费者提供特殊的服务。
（3）公共物品的供给往往无差异
政府经济行为的FI标一般都是以大多数人利益为价值取向，公共物品不会也不可能成为单个消费者的特殊用胡。
公共部门一般不可能为单个的消费者提供特殊服务。
（4）公共物品的供给具有非均衡性
公共物品的供给均衡点几乎是永远无法找到的，对公共经济的计量分析再科学有力，充其量也只能找到一个合理的区间。
公共物品供给的非均衡性也正是公共物品需求不确定性的佐证。
十、政府提供公共物品的方式
（1）政府提供不等于直接生产
a.即使是纯公共物品，从理论上讲应该由政府提供，但不是说必须由政府投资于生产。
公共物品本什具有不同程度的可分解性，即某类型公共物品中的一部分
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