健立健全农村社会养老保障体系促进和谐乡村发展建议.docx
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健立健全农村社会养老保障体系促进和谐乡村发展建议
健立健全农村社会养老保障体系促进和谐乡村发展建议
01
一、基本情况和主要做法
（一）湖北武汉等地在社会养老方面的主要做法和经验
畅通工作机制。
武汉市委常委会、政府常务会多次召开专题会议集中研究部署养老工作，成立了由分管市长任组长，发改、规划、财政、卫生、人社等48个相关单位为成员的市社会养老服务体系建设领导小组，下设办公室在民政局，落实场地和工作人员，实行实体化运作、一体化协调。
科学编制规划。
编制并实施了《武汉市社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》、《武汉市养老设施空间布局规划（2012-2020）》、《武汉市社区养老院建设发展规划》等多项规划，同时加强专项规划之间的衔接互动，形成“10分钟养老服务圈”、“15分钟卫生服务圈”、“15分钟文化服务圈”相互呼应的格局。
多方聚合资源。
武汉市依托养老信息系统组建服务团队，为居家养老提供有偿、低偿、无偿的定制服务。
由政府和机构出资，采取床位投保的方式，对入住养老机构的老人办理意外伤害保险，提升社会办养老机构的风险规避能力。
黄冈市充分利用因教育资源优化撤并的学校房屋、村委会空闲办公室或租赁村内闲置的房屋，有效解决互助照料活动中心的建设场所。
咸宁市走“医养一体”的养老服务模式，利用大型企业改制后医院闲置资源，创办以护理为特色的养老机构。
优化政策导向。
武汉市在投融资政策上拓宽信贷抵押担保范围，鼓励支持保险金投资养老服务领域，开展老年人反向抵押养老保险试点。
土地供应政策上将各类养老服务设施用地纳入城镇土地利用总体规划，将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。
准入门槛政策上降低社会力量办养老机构的门槛，简化手续，加快办理流程，鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量办规模化、连锁化的养老机构。
推进改革试点。
武汉市推行公办养老机构公建民营，通过承包、租赁、合作等办法将公办养老机构交由社会力量运营。
咸宁市试点建设农村互助养老，推进农村居家养老模式，充分发挥基层村级老年协会自我管理、自我完善、自我服务的优势，开展互助照料活动中心试点建设。
发展院办经济。
黄冈市创新办院思路，发展院办经济，增强“造血功能”，积极开展“以副补院”活动。
利用院内闲置地发展种植养殖业，不仅可以满足院民日常所需和部分生活补贴，同时也为老人们创造了一个更加和谐、安逸的生活环境.
（二）庐江县、巢湖市、包河区在社会养老方面的主要做法及成效
庐江县60岁以上老人达到19万人，占户籍总人口的15.8%，高于全国合肥平均水平。
全县集中供养的五保户全部转为城镇户口，享受城镇低保待遇，每人每月620元，分散供养农村五保户标准每人每年2420元。
困难重病老人，民政部门给予二次大病医疗救助，对全县“五保对象”进行长期医疗护理补助，每人每天126元。
巢湖市60岁以上老人约20万人，占户籍总人口的22%（？
）。
一是公办养老机构规章制度健全，安全平稳运行。
出台了《巢湖市农村五保供养制度实施办法》、《巢湖市乡镇敬老院财务管理暂行办法》、《巢湖市敬老院安全管理细则》、《巢湖市农村五保供养档案管理办法》的各项规章制度。
二是多措并举，提高敬老院生活水平。
每个院民月供养标准800元，每月发放零花钱80—100元，定期发放生活用品等。
三是2012年启动居家养老服务工作，成立了巢湖市五福居家养老服务中心。
2013年巢湖市首个居家养老试点社区居家养老服务站——凤凰社区服务站正式投入使用。
四是推进农村老年社会福利事业发展，积极做好农村幸福院项目建设，2013年兴建农村老年幸福院28所，2014年计划完成18所。
包河区60岁以上老年人8.2万人，占户籍人口的15.6%。
近年来积极打造“金色拐杖”养老服务品牌，不断推进养老服务建设。
2011年被确定为国家级居家养老信息平台建设试点单位。
一是着力强化养老事业保障措施，出台一系列政策文件，建立老龄事业专项资金。
每年安排500万元用于养老事业发展。
今年设立了“社会发展公益金”，拿出500万元种子资金开展公益创投活动。
二是统筹推进养老服务资源综合利用，启动敬老院社会化运营改革，以点带面。
以骆岗敬老院为试点，面向社会公开招标，建成包河花园养老院，面向社会运营，实行信息化管理，医养结合的管理模式。
三是探索推动政府向社会组织购买居家养老服务。
构建了区、街、社区三级联动、分级管理、统一运营的居家养老服务体系。
投资500万元建成总面积850平方米的区居家养老服务中心，委托专业养老社会组织负责营运。
四是积极推进专业社工介入养老服务。
依托区居家养老服务中心实施“慈善助老”项目，依托社区居家养老服务站，购买社工岗位，通过区政府补贴，鼓励民办养老机构配备专业社工。
二、存在的主要问题及成因分析
通过调研庐江县、巢湖市、包河区，我们了解到合肥养老事业虽然取得了长足的进步，呈良好的发展态势，但和上级部门的要求，社会及群众的期盼相比，还存在不小的差距，特别是农村养老基础薄弱，是整个养老事业的短板，主要表现在以下几方面：
养老机构发展不平衡，服务模式单一。
公办养老机构一家独大，社会化养老发展滞后，居家养老服务尚未启动。
庐江县仅一家公办社会福利院，一家民办养老机构，显然已不能满足社会的需求。
公办养老机构从服务对象看，主要是农村“五保户”和特困人群，采用集中供养的方式，而更多的农村空巢老人及失能和半失能老人还处在自养的初级阶段，居家养老形势严峻，目前多数由村干部、亲友、邻居提供简单的协助；从服务内容看，已建成的敬老院集中供应的老人仅能得到最基本的日常起居照料，没有专业护理。
养老机构建设滞后，服务功能脆弱。
由于投资渠道单一、资金不足，巢湖市、庐江县的一些敬老院基础设施差，达不到上级要求的各项标准。
除新建敬老院外，多数正式投入使用的农村敬老院设施简单，配套设施不完善，服务人员少、待遇低，和城市养老机构及社区活动中心相比，普遍缺乏相应的娱乐文化设施，没有专业护理及精神层面的辅导及扶助。
我市自
“515敬老工程”实施以来，敬老设施建设取得了长足发展，但仍然存在敬老院集中供养水平不高，相当部分五保老人不愿入住敬老院的情况，存在五保集中供养不足与敬老院入住率低等突出矛盾。
巢湖市、庐江县、包河区的公办养老机构服务人员多是退下来的村干部或下岗职工,年龄大，文化水平低；社会办养老机构护理人员缺乏培训，文化偏低、专业不强、工资不高，缺乏责任心，从而造成养老机构业务仅限于保障老年人吃饱、穿暖，无法提供医疗保健、康复护理、精神慰藉等服务。
农村保障体系不完善，服务网络不畅。
体制机制不健全，缺少强有力的组织保证，缺少具体的政策支撑。
无论是农村基本养老保险还是高龄补贴，从保障范围到补贴标准，离城市标准还存在一定差距，无法满足养老需求。
如合肥市80岁以上高龄津贴已达到年人均600元，而巢湖市、庐江县只有年人均400元。
在社会救助方面，相当一部分家庭困难的老年人难以纳入保障范围，慢性病、失能半失能老人无法保障，保大病、保住院的能力严重不足。
农村敬老院缺少正常的财政保障，镇财政只能维持日常运转，后续配套设施和维修经费普遍不足。
相比城市居家养老在通信、交通、网络的便捷，农村交通不便，现代化水平不高，没有建立养老服务呼叫平台，突发状况往往得不到及时的救助。
综合背景差异，固守传统模式。
一是观念差异。
虽然整个社会的养老观念在转变，但是在农村地区受“养儿防老”观念的影响还是很重，不到不能自理不愿入住养老机构的情况普遍存在，95%以上的农村老年人在家庭养老，对社会养老、社区养老等方式接受度和信任度偏低。
二是收入差距。
城市老人大多有退休金，而农村老人主要靠种地所得或由子女接济，大多数农村老人买不起养老服务。
三是地域文化差异。
城市老人文化素质较高，兴趣爱好广泛，居住集中，开展活动方便，而农村老人居住分散，除了聊天、打牌，基本不参与其他文化娱乐活动，不便于开展活动。
三、对策措施和有关建议
（一）重视顶层设计作用，重点谋划农村养老事业
在制定我市养老服务相关发展规划中，重点加强对我市今后一段时期的社会养老事业的整体规划，把农村养老服务这个短板放入全市养老服务的全局中重点谋划，以利于统筹推进我市农村事业。
首先是推进城乡统筹、部门协作。
以城乡统筹为基本目标，进一步促进我市社会养老事业的均衡性，减少城乡养老水平差距。
加快农村老龄事业基础设施建设，进一步促进城乡养老服务建设一体化进程。
明确部门协调合作机制，在各部门间形成合力，确保养老工作开展的科学性，增强资金使用的有效性。
其次是加强科学规划、合理布局。
对农村集中供养项目实施统一规划，统一布局。
结合美好乡村建设和新型城镇化建设，对敬老设施建设实行统一规划布点，集中资源提高中心敬老院建设水平和服务管理水平，以高水平的敬老设施吸引散居五保老人入住，提高集中供养率。
对现有入住率较低的敬老院，增加运营灵活性，鼓励承担部分社会养老，减少运营成本，提高服务质量，切实推进农村敬老院的社会化进程。
三是落实相关政策、财政支持。
养老服务作为公益性服务，具有公共产品的特性，需要公共财政支撑，更需要连续稳定的政策保障支持，完善对于建立较早的民办养老机构的建设经费补贴政策，使其也能享受到政策优惠，提高运营积极性。
（二）加强农村养老体系建设，培养多元化养老新模式
1、摸清底数，突出重点，扎实推进居家养老基础工作。
要以行政村为单位摸清老年人的身体状况和生活习惯，建立家庭、财产、健康档案，动态管理。
要突出服务重点，对于高龄、“三无”、失能半失能和“空巢”等有生活困难的老年人，要经常过问，及时发现问题，解决其生活困难。
在县、乡和村社组织的推动下，充分依托和利用养老机构及其管理服务经验，整合村社相关养老服务资源，切实发挥农村社区居家养老服务中心（站）及日间照料所的作用，逐步建立农村养老服务网。
2、创新思路，积极探索，鼓励试点邻里互助养老模式。
充分利用农村邻里间距离近、感情亲、易沟通等特点，按照就近原则，以满足广大农村老年人的生活照料、精神慰藉、文化娱乐等需求为目标，以“空巢”老人和轻度失能老人为互助重点，以建立邻里互助居家养老服务小组为抓手，积极吸纳农村志愿者，将志愿者与受助老人结为“邻里互助”对子，服务形式可根据实际情况灵活掌握，探索服务方式，规范服务管理，逐步改善服务条件、丰富农村居家养老模式，扎实有序推进农村居家养老服务工作。
3、拓宽思路，多元投入，整合利用农村养老资源。
从政策方面解决敬老院的定性、定位、编制等问题，保障其享有基本的财权、人事权和编制权。
从建设方面打造多元化投入格局，加大对敬老院的投入，加强软硬件建设。
积极争取公办福利机构设施建设资金；鼓励引导民间资本进入社会化养老行业，政府给予相应补助和政策优惠；指导扶持民办福利机构发展；加强养老服务设施建设资金支持。
整合利用农村闲置资产，寻求多种运营模式，可以借鉴咸宁市老年公寓的合作建设模式，民政部门提供土地作价入股，吸纳民营资本负责养老设施建和后期经营管理。
其中公办的社会福利中心做公益性的中低档养老服务，民营资本建设的老年公寓则做高档的颐养护理服务。
4、规范管理，提高服务，推进养老机构改革试点。
提高待遇，增加培训，加强敬老院管理从业人员队伍建
设。
可以吸纳专业民营养老机构先进经验，提升敬老院管理水平，或通过公办敬老院转型为区域性托养中心来拓展养老服务对象和范围。
根据民政部下发的《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，合肥市可以大胆推行公办养老机构公建民营，要求通过承包、租赁、合作等办法，采取运营补贴、购买服务等方式，将公办养老机构交由社会力量运营。
有效解决部分公办养老机构入住率低的问题。
5、提标扩面、缩小差距，完善农村养老保障制度。
大力提高农村基本养老保险的金额及老龄津贴补助标准，减少和城乡差距，在有条件的村（居）积极推广老年人生活补助发放制度。
医疗保障在全覆盖的同时，对于患重大疾病的老年人，应采取对社会救助或政府托底的方式给予保证，不让他们因病而返贫。
比如对五保老人医疗救助重心前移，着力解决五保老人因无力垫付医疗费用放弃治疗的问题。
完善现有养老保险模式，和现有五保老人护理保险制度类比，将失能及特殊慢性病老人的护理纳入养老保险范畴，扩大保障人群范围。
6、培育试点、医养结合，实现农村医疗养老资源融合。
国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，
和《关于促进健康服务业发展的若干意见》对养老服务和医疗卫生服务结合提出了明确要求，既要为居家社区养老的老年人提供健康管理等公共服务，也要为入住养老机构的老年人，特别是慢性病老人、恢复期老人、残障老人以及绝症晚期老人提供养老和医疗相融合的服务。
借鉴合肥城区已有相关的经验及做法，加大农村敬老院和乡镇医疗机构合作深度，或试点培养专业医护型养老机构，积极探索重点针对农村慢性病及失能半失能老人的治疗和护理的新模式。
7、加强监督，注重长效，建立第三方评估机制。
充分利用第三方机构独立性和专业性优势，对养老机构开展服务的综合绩效进行监测和评估，及时发现问题，改进问题，确保养老服务的规范化和专业化。
充分发挥合肥新建立的市级老人服务需求评估数据库对于农村老人养老需求的指导作用，邀请专业机构给本区的养老机构“打分”，将评估结果作为此项工作政府补贴的必要条件。
（三）全面发挥各界力量，扩大农村养老工作参与面
1、扩大政府购买社会服务范围。
将政府购买服务范围扩大到农村养老领域，加强调研，针对农村老年人特点并结合当地农村的服务资源和经济条件等情况来设置和实施具体的服务活动，确保服务的实效性和合理性。
建议将农村居家养老中老人最迫切的服务需求作为突破口，在此基础上不断扩大服务对象，丰富服务内容，逐步满足不同层次居家老年人的多元化养老服务需求。
2、积极引导社会公益组织参与。
当前我国社会公益性组织正处在蓬勃兴起的阶段，一大批有能力、有意愿的爱心人士加入各种慈善组织。
但是在农村领域，社会组织介入还不深入。
政府应积极引导社会公益组织及志愿者进入农村养老服务领域，开展专业的社会服务。
3、加快农村养老信息网络平台建设。
加强养老服务信息化网络化建设，加快农村居家养老服务信息平台建设，将合肥城区实行的养老服务呼叫平台引入到农村养老领域，填补我市农村养老信息化网络化建设空白。
4、加强农村养老形势的舆论宣传。
做好农村养老工作，既需要政府加大投入，完善政策，也需要营造良好的社会舆论氛围。
要加大宣传力度，首先要进一步转变农村养老陈旧观念，其次要引导全社会关注农村老人养老问题。
农村老人基本没有话语权,在公共舆论平台也缺少关注,不让农村养老成为“被遮蔽的角落”,这是政府的责任,也是媒体的责任。
02
建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。
要繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、推进农村扶贫开发、加强农村防灾减灾能力建设、强化农村社会管理。
由此可见，建立健全农村社会保障制度既是建设社会主义新农村的一项重要内容，也是尊重农民作为一个公民的基本权利，建设公正、公平的和谐社会的必然要求。
长期以来，由于受城乡二元体制制约，社会保障制度主要面向城市居民，适应新变化的农村社会保障体系迟迟未能建立。
在构建和谐社会，推进新农村建设的新形势下，加快推进农村社会保障体系建设，是政府和社会的共同责任，对于调节贫富差距、促进社会公平，扩大内需、拉动经济增长，解决“三农”问题，降低社会风险、维护社会稳定，应对人口老龄化挑战，推动计划生育基本国策的落实等都具有重大的现实意义和深远的历史意义。
一、建立健全湖北农村社会保障体系的必要性和可能性
由于长期以来我国实行的是以土地和家庭保障为主的自我保障的农村社会保障制度，随着社会主义市场经济体制的确立和不断发展，广大农民面临家庭保障和土地保障功能弱化、市场和自然风险加剧的严峻挑战，对于湖北作为农业大省，“三农”问题十分突出的实际情况来说，建立健全农村社会保障制度尤为迫切。
（一）建立健全湖北农村社会保障体系的的必要性
1、推进农村社会保障制度建设有利于促进社会的公平正义。
长期以来，社会保障对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方实施了局部的、有限的社会保障以外，广大农民被排除在社会保障制度之外，这种制度安排助长了城乡差距拉大的趋势，显然有悖于社会公平。
世界各国的社会保障制度虽然存在巨大差异，但都坚持社会公平的理念。
社会公平正义是社会和谐的基本条件，在维护社会公平正义中发挥着重要作用。
2、推进农村社会保障制度建设有利于扩大内需。
投资、出口和消费是拉动经济增长的三驾马车。
2001-2007年湖北共完成固定资产投资1.84万亿元，年均增长38%，而同期社会消费品零售总额1.96万亿元，年均增长34.8%。
在消费中，县及县以下社会消费品零售总额为6161.79亿元，占31.4%。
这表明，湖北经济增长主要是依靠投资拉动，消费尤其是农村有效消费不足问题突出。
农民消费不足，不是因为农民没有消费意愿，而是因为农民收入低下，且有后顾之忧。
2007年，湖北农民人均纯收入为3997元，2001-2007年年均增长仅为9.2％，虽有所增长，但农民手中的钱既要用于眼前的生产、生活，又要防老、防病、子女上学，农民想消费，但消费能力明显不足。
建立健全农村社会保障体系，不仅有利于增加困难农民收入，而且可以改善农民的收入预期，消除其后顾之忧，刺激消费需求，推动经济持续稳定发展。
3、推进农村社会保障制度建设有利于解决“三农”问题。
解决“三农”问题，增加农民收入是核心，减少农民开支、减轻农民负担是重点，降低农民的风险是关键。
降低农民风险最根本、最有效的办法是给予农民国民待遇，建立健全农村社会保障体系，使农民与城市居民一样享有社会保障。
4、推进农村社会保障制度建设有利于降低社会风险。
有关研究表明，当一个国家或地区的人均GDP从1000美元向3000美元迈进时，往往是产业结构剧烈变化、社会格局重新调整、收入加速分化的时期。
这种深刻的社会变革本身就是经济利益在全社会的重新分配过程，蕴含着社会风险并形成对社会成员的压力。
包括农民在内的社会弱势群体对社会风险的承受能力低，当他们的基本生活受到威胁时，贫困就不仅是经济问题，也可能转化为政治问题，导致社会矛盾加剧，甚至于社会冲突。
社会保障作为经济持续发展的“调节器”、社会和谐发展的“减震器”、经济效率与社会公平的“平衡器”，可以通过改善农村弱势群体和贫困群体的生活，从而缓和社会矛盾，降低社会风险，维护社会稳定。
5、推进农村社会保障制度建设有利于应对农村人口老龄化的严峻挑战。
国际社会衡量一个国家和地区进入老龄化社会的标准是，60岁以上的老年人占总人口数的10%，或65岁以上的老年人占总人口数的7%。
目前，湖北60岁及以上老年人口为668.2万人，65岁及以上老年人口有451.7万人，分别占总人口的11.1%和7.5%，年均增长率达3.7%。
且正处于快速发展时期。
湖北人口老龄化水平将在2035年前后达到老龄化和高龄化的平台期，到那时人口年龄结构的老龄化问题和人口数量问题将成为影响社会经济发展的双重压力。
虽然总的来说，本世纪上半叶人口老龄化挑战最严峻的时期是2035年到2050年间，但人口现象是一个长周期事件，认识和解决人口问题必须做到未雨绸缪。
6、推进农村社会保障制度建设有利于落实计划生育基本国策。
一直以来，计划生育工作重点和难点都在农村。
这不仅仅是因为农民“觉悟不高和文化水平低”，更主要的是“养儿防老”在农村是一种无奈的选择。
农民年老后因没有社会保障而只能依靠子女，如果没有子女或子女不多，年老丧失劳动能力后，基本生活保障就面临威胁。
只有加快建立农村社会保障体系，才能促使摒弃传统的“养子防老”观念，扫除农村计划生育的最大思想障碍，顺利落实农村计划生育政策。
（二）建立健全湖北农村社会保障体系的可能性
1、财力方面的支持。
经济发展水平是建立社会保障制度的基础。
2007年，湖北地方财政收入突破了1100亿元，达到1114.7亿元，比改革改革开放初期的1978年增长34.5倍，其中地方一般预算收入达到590亿元，为建立农村社会保障制度提供了财力保障。
2、社会基础已经具备了比较成熟的条件。
随着农村经济体制改革的不断深入，经济迅速增长，人们的风险意识、法律意识和社会参与意识日渐增强，为农村社会保障制度的建立提供了社会基础和立法的契机。
3、国家宏观政策方面的支持。
最近几年的连续几个中央1号文件都把解决三农问题作为重点，其中，2006年1号文件强调逐步建立农村社会保障制度；2007年1号文件强调建立现代农业推进新农村建设；2008年1号文件强调立足强农惠农，着力加强农业基础建设。
不久前召开的党的十七届三中全会又进一步作出了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步强调了三农问题的重要性。
此外，各种与之相配套的政策都为湖北农村社会保障体系的建立提供了强大的政策支撑。
4、城镇社会保障体系的建立为农村社会保障提供了经验。
城镇社会保障体系及其管理体系的初步建立，为农村准备了立法、行政管理、基金管理等组织构架已积累了的实施经验。
同时，国际方面的经验也给我们提供了有益的启示。
二、湖北农村社会保障体系建设的现状和存在的主要问题
下面着重就湖北农村新型合作医疗、失地农民、养老保险和社会救助等方面的农村社会保障问题分别进行阐述。
（一）湖北农村新型合作医疗建设的开展情况和问题
1、湖北农村新型合作医疗制度建设状况。
2007年，湖北“新农合”制度由试点阶段进入全面推行阶段，全省纳入中央财政补助范围的县（市）达82个，参合农民3178万人，参合率达到81.4%。
全年预计筹集“新农合”资金17.6亿元，其中农民个人缴费4.17亿元，各级财政补助13.43亿元。
同时，全省7个农业人口比例低于50%的市辖区也自筹资金自主开展“新农合”工作，使湖北开展“新农合”的县（市）总数达89个，占全省县（市）总数的87%，覆盖全省农业人口达到98%以上。
已逐步形成了政府主导、部门协调、运作良好的“新农合”管理体制。
2、湖北新型农村合作医疗制度建设中存在的困难和问题。
一是宣传工作需要进一步深化，仍有部分农民对具体政策仍不了解。
二是报销范围限定过窄，农民受益面不大，在一定程度上影响了农民参合积极性。
三是参合农民个人缴费的征收成本较高。
四是参合病人流向和住院补助资金流向不尽合理。
据省财政厅统计，今年1－2月，全省参合农民中，农民在乡镇卫生院住院就诊的比例达47.1%，所获补助资金占全部住院补助金额的31.6%；在县（市）级医院就诊的参合病人占42.1%，所获补助资金比例为47.6%；县外就医的住院参合病人比例为10.8%，但所获住院补助资金比例达到20.8%。
五是中央财政补助资金下拨时间和方式需要改进。
从2006年起，中央财政对参加合作医疗农民的补助资金由年人均10元增加至20元，占筹资总额的40%左右。
目前，中央财政补助资金的下拨时间在下半年，下拨时间较晚。
同时，按照上年度参合农民人数的75%下拨补
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