看土地如何与金融合作.docx

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看土地如何与金融合作

看土地如何与金融合作

[2004-11-15][点击731]

   看土地如何与金融合作——与国土资源部土地整理中心人士话土地基金编者按：

土地作为宏观调控的重要手段，其作用日益突出。

从本质上说，在市场经济条件下，土地资源的市场化配置，需要让“土地”像其他“商品”一样，完成一种商品—资本—商品的变化过程，但“土地”必须在与“货币”等金融资产的结合和媒介下才能完成市场交易和配置过程，实施土地基金即是一种尝试。

前不久，欧洲最大金融机构，荷兰国际集团（ING）完成了一项亚洲房地产基金收购项目，并把该基金投放于中国市场，使得它在中国的房地产投资总额达6亿美元。

但目前为止，我国还没有出台相关的法律法规来规范土地基金的实施。

国土资源部土地整理中心承担并完成了国土资源部重点课题《土地基金研究》，目前有些地区也对土地基金的模式作了有益的探索。

就此话题，记者日前与土地整理中心有关方面负责人进行了对话。

□理论上，信托、债券、基金都是证券化运作模式的几种可选办法，但有专家认为，在我国，要在土地实物资产与货币资产之间建立有效的经济关系，建立土地基金成为必然的选择，这让我们想到前不久，欧洲最大金融机构，荷兰国际集团（ING）完成了一项亚洲房地产基金收购项目，并把该基金投放于中国市场，使得它在中国的房地产投资总额“瞬间”翻了一倍，达6亿美元。

那么，这两种基金有什么不同，它们在实施领域和投资目标上有什么区别？

   ■信托、债券和基金是有一定区别的。

基金是金融领域常见的融资方式。

基金的概念从效用角度来看有两类：

第一类是公益基金。

是指为兴办、维护或发展某种事业而储备的资金或专门拨款。

第二类是投资基金。

它是一种大众化的信托投资工具。

从本质上说，在市场经济条件下，土地资源的市场化配置，就是使“土地”像其他“商品”一样，完成一种“W—G—W”（商品—资本—商品）的变化过程，也就是说“土地”必须在与“货币”等金融资产的结合和媒介下才能完成市场交易和配置过程。

因此，在市场经济进程中不可回避地要实现“实物经济”向“货币经济”的转变。

从荷兰国际集团（ING）完成一项亚洲房地产基金收购项目，并把该基金投放于中国市场，由此可以看出，这种基金是一种投资基金，是一种投资于房地产领域，以谋求中国房地产市场上一定市场份额和未来资本投资利润最大化为投资目标的投资基金。

但是按照我国国情，目前我国实施土地基金建议倾向于采取准公益性基金模式。

我们认为：

土地基金是政府作为土地所有者授权专门机构或公司作为发起人通过定向或公开的方式筹集资金，用于土地资产的重组和经营，促进城市经营的一种公益性投资基金。

它是与市场经济相适应的土地管理制度、基金管理方式和运行机制的创新。

作为具有中国特色的土地基金制度，它不同于国内目前一般性的在证券市场上市的投资基金和政府的专项财政专户及一些公益基金，也与目前国外已运作成熟的土地基金有较大差别。

□目前，一些国家和地区在土地基金的理论和实践方面积累了丰富经验，从欧洲、美国的土地银行，到我国香港、澳门的土地基金以及台湾地区的土地债券，虽然做法不一，但都取得了一些成效，上述地方中哪些有用经验可为我们吸取？

   ■国外土地银行作为政策性专业银行可以有效地通过全面的金融服务支持各种主体的多种土地经营活动。

土地银行具有相当的自主性，一般实行企业化组织管理，在资金管理运作效率上都具备较强的优势，银行自身活力强，生命周期长，能够较好地辅助政府实施长期性的土地政策。

我国港澳地区在过渡时期，为防止英国、葡萄牙政府大量供应土地，把收益都用于行政开支，而把负担转嫁给日后的特区政府，专门成立了特区政府土地基金，将土地增值收入的一半纳入土地基金，供未来特区政府使用。

这些国家和地区的土地基金有以下几点值得借鉴：

土地基金目的与功能具有多样性。

各国（地区）土地基金根据基金功能上的差异，可以大致概括为两类：

公益型土地基金与管理型土地基金。

土地基金的建立需要政府推动。

由于土地产权制度的差异和土地基金设立目的的差异，各国政府在土地基金的设立和运行过程中都起到了强有力的推动作用。

资金来源具有多样性。

按资金的主要来源大致可分为以政府拨款为主的土地基金，如澳大利亚土地基金、苏格兰土地基金、德国鲁尔土地基金。

以土地收益为主的土地基金，包括香港、澳门地区土地基金与美国永久土地基金。

运行模式较灵活。

土地基金的资金运作管理与使用管理是土地基金的核心，是关系到基金运作效率与效果的重要一环。

基金顺利运行需要制度保障。

从各国（地区）土地基金的运作可以看出，土地基金制度建设是土地基金良性运作和健康发展的重要保障。

□有专家认为，多数情况下，土地基金的主要用途是用于土地收购储备，这种看法正确吗？

   ■结合我国土地收购储备的实践，其资金需求是一个重要的瓶颈制约，而且银行信贷风险有加剧倾向，这就需要进行市场经济体系中中间形态组织的创新，一种既相对独立于土地管理部门，也相对于独立于银行信贷的基金组织形式将会成为一种趋势性体制创新选择。

随着土地产权制度和征地制度的改革，土地收购储备需要进一步定位，土地金融实践会进一步赋予土地基金更多的职能和作用，如参与调控宏观经济的发展，进一步规范土地市场，平抑地价波动等。

□目前，我国很多地区对土地基金进行了有意义的探索和实践。

如厦门市出台过《厦门市土地基金管理暂行办法》，深圳市建立了土地开发基金。

请问上述地区的土地基金是怎样的一种情况？

   ■上述土地基金都是起始阶段的土地金融实践形态。

深圳土地开发基金于1988年正式建立。

实践证明土地基金对实现城市建设资金良性循环，加速城市和整体经济发展，深化土地使用制度改革起到了举足轻重的作用。

据不完全统计，深圳土地开发基金累计收入400余亿元，在特区内开发工业、居住及综合片区域19个，开发面积约4000万平方米，修建城市主、次干道约50条、立交桥数十座，基本实现了政府城市建设资金的良性循环。

厦门市土地基金成立的初衷在于贯彻财政收入的“专款专用”，实行收支两条线。

土地基金的主要收入来源包括：

土地出让金、耕地开垦费、新增建设用地使用费等。

基金主要用于土地的收购、储备，土地征用、土地开发、开发地块的小区基础设施建设、地块盘活企业的职工安置、土地整理、支付土地出让业务费等。

厦门土地基金的运作不以赢利为目的，主要用于城市的改造，基础设施建设。

土地基金运作中存在的主要问题是，相对于业务范围而言资金不足。

试论我国农村土地开发整理中的权属管理

[2005-3-24][点击2884]

彭 群（国土资源部土地整理中心）

   搞好土地开发整理中的权属管理，对巩固土地开发整理成果、提高土地利用效益、避免土地产权纠纷有重要作用和意义。

本文从土地开发整理权属管理的基本内容、权属调整的原则、权属调整的类型和程序等方面论述了我国农村土地开发整理中的权属管理问题。

   一、土地开发整理权属管理的主要内容及依据

（一）主要内容

   农村土地开发整理权属管理是指在农村土地开发整理过程中涉及到的土地所有权、土地使用权和他项权利1调整、确认以及变更登记的行为。

   土地开发整理权属调整包括土地所有权、使用权调整及在其上设定的他项权利调整。

土地所有权调整包括农村集体土地之间、国有土地与农村集体土地之间的权属调整。

土地使用权调整包括农村集体土地使用权、国有土地使用权的调整。

土地他项权利调整包括土地开发整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整。

（二）法律法规和政策依据

   土地开发整理中权属管理所依据的有关法律、法规和政策主要有：

   1、《中华人民共和国宪法》及其修正案。

该法不仅对国有土地和集体土地作出了较为详细的规定，同时还明确指出了“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”；“土地使用权可以依照法律的规定转让”。

   2、《中华人民共和国民法通则》。

该法从民事权利的角度对土地所有权、使用权及他项权利作出了规定，同时还规定了“财产可以由两个以上的公民、法人共有”。

   3、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。

该法律及行政法规对土地的各项权利义务关系进行了全面的规定，是土地开发整理权属管理最主要的法律依据。

   4、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》。

该法律及行政法规规定“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为”。

“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”。

   5、《中华人民共和国草原法》。

该法的规定与《森林法》相似，其中有一条规定“草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上地方人民政府批准”，为土地开发整理中土地用途的变更留下了余地。

   6、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水土保持法实施条例》。

该法律及行政法规从多个方面对土地开发行为进行了限制，同时还规定了“荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以由农业集体经济组织、农民个人或者联户承包水土流失的治理”，并实行“谁承包治理谁受益的原则”，在承包治理合同有效期内，继承人可继续承包。

   7、《中华人民共和国农业法》。

该法主要对农地的承包经营权及土地使用权的转让作出了较明确的规定。

   8、《中华人民共和国河道管理条例》。

该行政法规对河道的管理范围、土地权属及整治河道新增土地的利用作出了规定。

   9、《土地复垦规定》。

该行政法规规定“土地复垦，实行谁破坏、谁复垦的原则”，同时还对企业在生产建设过程中破坏的集体所有土地和国有土地的权属管理作出具体规定。

   10、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》。

主要对村庄和集镇用地作出了规定。

   11、《殡葬管理条例》。

对火葬、土葬及土葬区坟墓迁移进行了规定。

   12、《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、中共中央办公厅国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》。

主要对稳定农村土地承包经营权作出了规定。

   13、国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》、《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》。

对“四荒”的界定和权属管理有具体规定。

14、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议处理暂行办法》、《关于重新印发〈土地登记规则〉的通知》。

是土地行政管理部门对土地权属管理最具体、最详细的规定。

二、加强土地开发整理权属管理的原则

   1坚持公开、公平、自愿的原则2

   土地开发整理涉及到土地所有权、使用权的性质和承包经营权等多种权利，不可避免的要改变和调整权属界线。

对权属事先要弄清，事后要准确合理地划分。

处理这些问题时，一定要尊重原有的产权关系，一定要运用评估、勘测等科学的方法，按市场经济规律协调各方面的关系，一定要依法办事，实行公告制度，广泛征求各有关权利人的意见；土地所有权和使用权的调整不得造成相关权利人的利益损失；开发整理后农民新承包耕地应与原承包耕地在数量和质量上相同或有所提高；土地所有权和使用权的调整应在各有关权利人协商的基础上进行。

   2坚持“参与开发整理各方原有位置基本不变”的原则

   国家有关法律法规规定，国有土地可以由农民集体长期使用，但不能因此而改变土地所有权的性质；任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地；农村土地承包经营权应保持长期稳定，至少30年不变。

因此，虽然土地开发整理过程中因田水路林村的重新规划及调整飞地插花等原因而适当调整各相关权利人的地块位置是必要的，但尽量保持开发整理各方原有位置不变，避免过多的权属调整行为。

   同时，土地开发整理应尽量保持行政区域的完整性，需要打破行政界限的，必须在做好整理前后农地质量评价、权属确认等的基础上，认真做好土地的调整与重划互换工作，保证土地整理有序地进行，保持农村社会经济的稳定。

   3坚持与农业现代化建设相适应的原则。

   参与土地开发整理各方之间的飞地、插花地及交界处的不规则区域，应在各方协商的基础上，根据路渠等线状地物适当调整，尽量减少飞地、插花地和宗地数；同一承包人有若干地块时，面积小者应尽量向面积大者集中，以利于农业机械化操作和田间灌排水。

4坚持“谁投资，谁受益”的原则

在土地开发整理中，谁投资建设工程项目，谁有受益的权利。

三、我国现阶段土地整理权属调整的类型及方式

（一）土地开发整理权属调整的类型

   土地开发整理权属调整包括土地所有权调整、土地使用权调整及在其上设定的他项权利调整。

   1、土地所有权调整包括国有土地与集体土地之间的所有权调整、集体土地与集体土地之间所有权调整

（1）国有土地与集体土地之间的所有权调整类型：

   A、在田块合并、农田水利、道路建设等土地整理过程中，国有农场与农村集体土地之间边界不规则处，必须进行所有权调整，才能使整理后的田块连片规则，利于机械化操作。

   B、在国有宜农荒滩地，尤其是宜耕荒地、滩地开发，国有矿山废弃地、因地质灾害、洪涝灾害造成的废弃国有土地复垦过程中，为使开发复垦后的田块连片规则，并进行农田水利建设、道路建设，需要与周边集体土地进行交换。

   C、土地开发、复垦、整理过程中，主干道路、主干渠道等建设需要将原集体土地调整为国有土地。

（2）集体土地与集体土地之间所有权调整类型：

   A、在成片土地开发整理复垦过程中，一般要打破村界，在村界两侧部分土地就必须进行村与村之间的土地所有权调整。

   B、由于历史原因遗留下来的插花地，如外村的坟地迁移等也要涉及村与村之间土地所有权的调整。

   2、土地使用权调整包括农民承包地之间的调整、开发整理复垦后新增耕地使用权的调整。

（1）在田块合并、农田水利、道路建设等土地整理过程中，农民承包土地之间边界不规则处，必须进行调整才能使整理后的田块连片规则，利于机械化操作。

（2）土地整理新增耕地需要确定土地使用权。

   （3）开发未确定使用权的国有未利用土地必须确定土地使用权。

   （4）开发已确定使用权的国有未利用土地需要重新调整土地使用权。

   （5）复垦废弃地需要重新调整土地使用权。

   3、土地他项权利调整

   在土地开发整理过程中，对有些已设定土地他项权利的建设物进行迁并，则随着建设物所有权的消失和原土地使用权的调整，土地他项权利应进行相应调整。

（二）土地开发整理权属调整的方式3

   1、国有土地与集体土地之间土地所有权调整方式：

（1）为使开发整理复垦后的田块连片规则，必须在原国有土地与集体所有土地之间边界不规则处，按等当量或等价，并使调整范围尽可能小的原则，经双方协商后进行土地所有权调整。

（2）土地开发整理复垦过程中，主干道路、主干渠道建设用地需通过土地征用的方式将集体所有土地调整为国有土地。

   2、集体土地与集体土地之间土地所有权调整方式：

（1）、村界两侧，可按等当量或等价原则进行调整，若土地质量相同，也可按等数量原则调整村与村之间的土地所有权。

（2）相邻村间的插花地调整可按等当量原则进行调整。

   （3）不相邻村间的插花地调整按等当量原则通过各自相邻的村依次调整。

   （4）土地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅，按村镇规划及土地整理规划要求进行迁并，地上建筑物要进行补偿，补偿费用计入土地整理费用，土地整理过程中的青苗等地上附着物的补偿费也计入土地整理总费用。

   3、土地开发整理过程中农户土地经营承包权的调整方式：

   （１）按等质等量模式调整土地使用权

   在经济欠发达、土地流转集中很难实现的地区，土地整理只能在稳定经营承包权的基础上，按开发整理前后土地数量质量相当模式将整理后的土地重新分配、认定，并签署土地权属界限认可书和土地经营承包权。

由于整理后地块面积变大，块数变小，可能出现同一地块几家共同经营的状况，可采取在地块中做一些象征性的区分标志来加以解决。

（2）按股份制模式调整土地使用权

   在经济较发达的地区，农民已部分转入二、三产业，并有相对稳定的收入，土地整理后可按土地整理前评估地价或土地质量评估结果折股，自愿组建股份制土地经营组织统一经营土地，持股人按股份获取收益。

   （３）按租赁模式调整土地使用权

   在经济发达、大部分农业劳动力已稳定地转入二、三产业，并获得可靠的经济收入的地区，可按农民自愿的原则，将分户承包的土地适度集中，由农村集体经济组织进行土地整理，并将整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，土地租赁费用于养老保险或分配给农地承包权的出让者。

   （4）按综合模式调整土地使用权

   根据各地社会经济发展水平和农民意愿，按前述三种模式的不同组合方式调整土地使用权。

   4、土地整理后新增耕地使用权调整方式：

   土地整理后，新增耕地及其折抵建设用地指标由土地整理工程投资者使用和拥有；也可将新增耕地使用权归当地村集体，由村集体统一经营使用，或由村集体租给种田大户，租金归集体所有，土地整理新增耕地的建设用地折抵指标由土地整理工程投资者拥有。

   5、土地开发复垦中土地使用权调整方式

（1）开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩、废弃地，以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发、复垦单位或个人长期使用。

（2）开发已确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩等，以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，其土地使用权由土地使用权拥有者与土地开发单位协商决定。

   （3）复垦废弃土地，其土地使用权由土地使用权拥有者与土地复垦单位协商决定

   6、土地他项权利调整方式：

根据土地所有权或使用权的调整予以变更登记或因权利灭失而注销登记。

四、土地开发整理权属管理的程序

   土地开发整理权属管理的基本程序是公告停止受理登记、权属现状调查、权属现状确认、土地现状评价、开发整理后土地评价、编制权属调整方案、权属调整方案公告及异议处理、权属调整方案报县（市）以上人民政府批准、权属调整方案实施、土地权属和用途变更登记、建立资料档案。

   1、县（市）国土资源管理部门应从土地开发整理区域确定之日起至权属调整终结之日止，公告停止办理项目区域内土地权利转移及登记设定负担等手续；不允许个人或单位在项目区域内新建、扩建、改建及采取沙石或变更地形。

   2、县（市）国土资源管理部门应在土地开发整理区域确定后开展土地权属现状调查。

调查内容主要有：

   项目区域的确切边界；

   项目区域内宗地的数量、类型、质量；

   项目区域内的土地权利人类型、数量；

   原有土地的确权登记发证情况。

   3、土地权属现状的确认依据土地登记档案和土地证书进行。

凡存在权属争议的，应在编制权属调整方案以前按照有关规定予以处理和确权；短期内难以处理和确权的，应中止项目实施。

   4、土地开发整理前和工程竣工验收后，县（市）国土资源管理部门应分别就土地状况进行综合评价。

   5、土地权属调整以前，县（市）国土资源管理部门应依据本规则第四条的规定和土地权属现状调查、土地综合评价的成果编制权属调整方案。

土地权属调整方案的主要内容包括：

   土地权属调整的范围；

   项目区域内土地权属现状；

   项目区域内现有土地综合评价结果；

   土地开发整理后土地综合评价结果；

   土地归并方案；

   土地分配方案

   6、土地权属调整方案编制完成后，县（市）国土资源管理部门应向全体土地权利人公告，并书面通知土地所有权人、使用权人与他项权利人，公告期限视实际情况而定。

   土地所有权人对权属调整方案有异议者，应于公告期内向县级以上人民政府书面提出，由县级以上人民政府调处。

涉及他项权利者，应通知他项权利人参与调处。

经调处后仍有不同意见者，可上诉当地法院裁定。

   集体经济组织内的农民对承包土地使用权的重新分配有异议者，应于公告期内向村集体经济组织或乡镇人民政府书面提出，村集体经济组织或乡镇人民政府应予以调处。

经调处仍有不同意见者，由上级人民政府裁定。

   7、土地权属调整方案经公告并征求意见后，应报县级以上人民政府批准。

方案批准以后，涉及所有权者，土地所有权主体之间应签订调整协议书；涉及使用权者，由乡村集体经济组织与农民签订调整协议书。

   8、土地开发整理工程完成后，县（市）以上人民政府应依照土地权属调整方案确定土地所有权、土地使用权以及他项权利；县（市）国土资源管理部门应及时进行权属变更登记并核发土地证书

   9、县（市）国土资源管理部门建立土地开发整理权属文件资料档案，包括

（1）土地开发整理权属调整文件资料，主要有：

新旧地籍图或土地利用现状图、规划图；权属现状调查资料；权属调整方案资料；土地登记资料。

（2）权属现状调查资料，包括项目区域的确切边界；项目区域内宗地的数量、类型、质量；项目区域内的土地权利人类型、数量；原有土地的确权登记发证情况。

   （3）权属调整方案资料，包括土地权属调整的范围；项目区域内土地权属现状；项目区域内现有土地综合评价结果；开发整理后土地综合评价结果；土地归并方案；土地分配方案。

   （4）土地登记资料，包括《土地登记规则》（国土法字[1995]第184号通知）第五十九条规定的内容。

注释：

1、樊志全主编，土地确权理论与制度，中国农业出版社，2003年1月。

2、李敏，赵小敏，李薇，土地整理中的土地权属调整，江西农业大学学报（社会科学版），2004年6月。

3、余振国，吴次芳，我国土地整理权属调整的机制建设研究，南京农业大学学报，2003年第2期。