国资国企管理相关法律法规及政策文件.docx
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国资国企管理相关法律法规及政策文件
国资管理相关法律法规汇编
关于国有企业功能界定与分类的指导意见
国资发研究[2015]170号
国资委 财政部 发展改革委
国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改革的基本前提，对推动完善国有企业法人治理结构、优化国有资本布局、加强国有资产监管具有重要作用。
为贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神以及国务院决策部署，根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）有关要求，准确界定不同国有企业功能，有针对性地推进国有企业改革，经国务院同意，现提出以下意见。
一、划分类别
立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。
商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要XX行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。
其中，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。
公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。
商业类国有企业和公益类国有企业作为独立的市场主体，经营机制必须适应市场经济要求；作为社会主义市场经济条件下的国有企业，必须自觉服务国家战略，主动履行社会责任。
二、分类施策
（一）分类推进改革。
商业类国有企业要按照市场决定资源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善现代企业制度，成为充满生机活力的市场主体。
其中，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股，加大改制上市力度，着力推进整体上市。
主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。
处于自然垄断行业的商业类国有企业，要以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为原则积极推进改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。
对需要实行国有全资的企业，要积极引入其他国有资本实行股权多元化。
公益类国有企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
（二）分类促进发展。
商业类国有企业要优化资源配置，加大重组整合力度和研发投入，加快科技和管理创新步伐，持续推动转型升级，培育一批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。
其中，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，要支持和鼓励发展有竞争优势的产业，优化国有资本投向，推动国有产权流转，及时处置低效、无效及不良资产，提高市场竞争能力。
对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要合理确定主业范围，根据不同行业特点，加大国有资本投入，在服务国家宏观调控、保障国家安全和国民经济运行、完成特殊任务等方面发挥更大作用。
公益类国有企业要根据承担的任务和社会发展要求，加大国有资本投入，提高公共服务的质量和效率。
严格限定主业范围，加强主业管理，重点在提供公共产品和服务方面作出更大贡献。
（三）分类实施监管。
对商业类国有企业要坚持以管资本为主加强国有资产监管，重点管好国有资本布局、提高国有资本回报、规范国有资本运作、维护国有资本安全。
建立健全监督体制机制，依法依规实施信息公开，严格责任追究，在改革发展中防止国有资产流失。
其中，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点加强对集团公司层面的监管，落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，积极推行职业经理人制度。
对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，重点加强对国有资本布局的监管，引导企业突出主业，更好地服务国家重大战略和宏观调控政策。
对公益类国有企业，要把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。
（四）分类定责考核。
对商业类国有企业，要根据企业功能定位、发展目标和责任使命，兼顾行业特点和企业经营性质，明确不同企业的经济效益和社会效益指标要求，制定差异化考核标准，建立年度考核和任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩措施相挂钩的考核制度。
其中，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。
对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务情况的考核。
对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。
有关方面在研究制定国有企业业绩考核、领导人员管理、工资收入分配制度改革等具体方案时，要根据国有企业功能界定与分类，提出有针对性、差异化的政策措施。
三、组织实施
按照谁出资谁分类的原则，履行出资人职责机构负责制定所出资企业的功能界定与分类方案，报本级人民政府批准；履行出资人职责机构直接监管的企业，根据需要对所出资企业进行功能界定和分类。
根据经济社会发展和国家战略需要，结合企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用，在保持相对稳定的基础上，适时对国有企业功能定位和类别进行动态调整。
各地要结合实际合理界定本地国有企业功能类别，实施分类改革、发展和监管。
金融、文化等国有企业的分类改革，中央另有规定的依其规定执行。
关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见
国发〔2015〕63号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
改革开放以来，我国国有资产管理体制改革稳步推进，国有资产出资人代表制度基本建立，保值增值责任初步得到落实，国有资产规模、利润水平、竞争能力得到较大提升。
但必须看到，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪XX问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。
按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和国务院有关部署，现就改革和完善国有资产管理体制提出以下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。
深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。
（二）基本原则。
坚持权责明晰。
实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，依法理顺政府与国有企业的出资关系。
切实转变政府职能，依法确立国有企业的市场主体地位，建立健全现代企业制度。
坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，确保国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。
坚持突出重点。
按照市场经济规则和现代企业制度要求，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。
注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。
坚持放管结合。
按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。
该放的依法放开，切实增强企业活力，提高国有资本运营效率；该管的科学管好，严格防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。
坚持稳妥有序。
处理好改革、发展、稳定的关系，突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性，以重点领域为突破口，先行试点，分步实施，统筹谋划，协同推进相关配套改革。
二、推进国有资产监管机构职能转变
（三）准确把握国有资产监管机构的职责定位。
国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。
以管资本为主，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好服务于国家战略目标，实现保值增值。
发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。
（四）进一步明确国有资产监管重点。
加强战略规划引领，改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式，遵循市场机制，规范调整存量，科学配置增量，加快优化国有资本布局结构。
加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测，强化国有产权流转环节监管，加大国有产权进场交易力度。
按照国有企业的功能界定和类别实行分类监管。
改进考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。
着力完善激励约束机制，将国有企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合，严格规范国有企业领导人员薪酬分配。
建立健全与劳动力市场基本适应，与企业经济效益、劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。
推动监管企业不断优化公司法人治理结构，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建立国有企业领导人员分类分层管理制度。
强化国有资产监督，加强和改进外派监事会制度，建立健全国有企业XX违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。
（五）推进国有资产监管机构职能转变。
围绕增强监管企业活力和提高效率，聚焦监管内容，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。
将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，由一级企业依法依规决策；将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。
（六）改进国有资产监管方式和手段。
大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段。
按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，更多运用法治化、市场化的监管方式，切实减少出资人审批核准事项，改变行政化管理方式。
通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。
针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。
调整国有资产监管机构内部组织设置和职能配置，建立监管权力清单和责任清单，优化监管流程，提高监管效率。
建立出资人监管信息化工作平台，推进监管工作协同，实现信息共享和动态监管。
完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况，以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。
三、改革国有资本授权经营体制
（七）改组组建国有资本投资、运营公司。
主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值；或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。
（八）明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系。
政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。
国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。
国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。
（九）界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。
国有资本投资、运营公司依据公司法等相关法律法规，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。
以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况；或以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。
（十）开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。
中央层面开展由国务院直接授权国有资本投资、运营公司试点等工作。
地方政府可以根据实际情况，选择开展直接授权国有资本投资、运营公司试点工作。
四、提高国有资本配置和运营效率
（十一）建立国有资本布局和结构调整机制。
政府有关部门制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。
国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求，建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。
（十二）推进国有资本优化重组。
坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，提高国有资本流动性，增强国有经济整体功能和提升效率。
按照国有资本布局结构调整要求，加快推动国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。
清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快淘汰落后产能和化解过剩产能，处置低效无效资产。
推动国有企业加快技术创新、管理创新和商业模式创新。
推进国有资本控股经营的自然垄断行业改革，根据不同行业特点放开竞争性业务，实现国有资本和社会资本更好融合。
（十三）建立健全国有资本收益管理制度。
财政部门会同国有资产监管机构等部门建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，根据国家宏观调控和国有资本布局结构调整要求，提出国有资本收益上交比例建议，报国务院批准后执行。
在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中，国家根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。
五、协同推进相关配套改革
（十四）完善有关法律法规。
健全国有资产监管法律法规体系，做好相关法律法规的立改废释工作。
按照立法程序，抓紧推动开展企业国有资产法修订工作，出台相关配套法规，为完善国有资产管理体制夯实法律基础。
根据国有企业公司制改革进展情况，推动适时废止全民所有制工业企业法。
研究起草企业国有资产基础管理条例，统一管理规则。
（十五）推进政府职能转变。
进一步减少行政审批事项，大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项，区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能，为国有资产管理体制改革完善提供环境条件。
推进自然垄断行业改革，实行网运分开、特许经营。
加快推进价格机制改革，严格规范政府定价行为，完善市场发现、形成价格的机制。
推进行政性垄断行业成本公开、经营透明，发挥社会监督作用。
（十六）落实相关配套政策。
落实和完善国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策，切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任，完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等相关问题。
（十七）妥善解决历史遗留问题。
加快剥离企业办社会职能，针对“三供一业”（供水、供电、供热和物业管理）、离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等问题，制定统筹规范、分类施策的措施，建立政府和国有企业合理分担成本的机制。
国有资本经营预算支出优先用于解决国有企业历史遗留问题。
（十八）稳步推进经营性国有资产集中统一监管。
按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则，以管资本为主，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。
金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行。
各地区要结合本地实际，制定具体改革实施方案，确保国有资产管理体制改革顺利进行，全面完成各项改革任务。
国务院
2015年10月25日
国资委关于贯彻落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的通知
各中央企业，各省、自治区、直辖市及计划单列市和XX生产建设兵团国资委：
为认真贯彻落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号，以下简称《指导意见》），现就有关事项通知如下：
一、认真抓好学习贯彻，切实把思想和行动统一到中央精神上来
《指导意见》以党的十八大、十八届三中、四中全会精神和总书记系列重要讲话精神为指导，按照“四个全面”战略布局的要求，全面系统地提出了新时期深化国有企业改革的一系列政策措施，是党中央、国务院对国有企业改革作出的重大战略部署，是新时期深化国有企业改革的思想指南和行动纲领。
中央企业和各地国资委要认认真真、原原本本地学习《指导意见》，深刻理解、准确把握《指导意见》精神实质，切实把思想和行动统一到中央精神上来。
要全面系统学习把握《指导意见》精神，防止一知半解、断章取义、生搬硬套。
各地区各单位主要负责同志、领导班子要带头学习，要组织广大职工通过集中学习、专题研讨、个人自学、专家辅导等多种方式，拓展学习的广度和深度，做到学习贯彻全面覆盖。
学习贯彻《指导意见》，要与学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神紧密结合起来，与学习贯彻总书记系列重要讲话精神紧密结合起来，与本单位本地区承担的国有企业改革任务和亟待解决的突出矛盾和问题紧密结合起来，努力把学习成效转化为深化改革的行动自觉和生动实践，扎扎实实地推进国有企业改革。
二、认真抓好组织领导，统筹推进国有企业改革各项工作
中央企业和各地国资委要高度重视，精心组织，建立健全相应的组织领导机制，加强对本单位本地区国有企业改革的组织领导。
主要负责同志和领导班子要切实承担起领导责任，抓好工作部署、方案制订、统筹协调、督办督查，形成统一领导、分工协作、部门联动、齐抓共管的工作格局。
既要注重改革的系统性整体性协同性，又要善于找到改革的切入点和突破口，做到统筹协调、蹄疾步稳，正确处理推进改革和坚持法治的关系，正确处理改革发展稳定关系，正确处理搞好顶层设计和尊重基层首创精神的关系，把握好改革的次序、节奏、力度，积极稳妥有序地推进各项改革工作。
三、认真抓好分工落实，推动国有企业改革各项政策措施落地
中央企业要抓紧研究制订本单位深化改革的实施方案，各地国资委抓紧研究制订本地区深化改革政策措落地的实施意见，使《指导意见》在本单位本地区得到具体贯彻落实。
对已有的改革方案、政策措施，要对照《指导意见》精神梳理，凡与《指导意见》精神不一致的，要及时修订，确保与中央精神保持一致。
要制订切实可行的分工方案，明确责任单位、责任人，把责任落在实处。
要根据《指导意见》提出的改革目标要求，密切结合实际，制订本单位本地区国有企业改革的工作计划，明确阶段性目标成效、时间节点、具体措施等，增强工作的统筹性、前瞻性、有序性，确保改革政策措施的逐项落地、改革目标的如期实现。
四、认真抓好指导督促检查，确保国有企业改革工作沿着正确轨道前进
国务院国资委将建立国有企业改革工作推进的指导督促检查机制，根据实际对中央企业、各地国资委国有企业改革工作进展情况进行专项指导督促检查。
中央企业、各地国资委要加强对本单位本地区国有企业改革工作的督导，全程跟踪督导改革工作的进展。
要认真做好指导把关提醒工作，准确把握改革方向，及时掌握本单位本地区国有企业改革工作进展情况和政策措施落实情况，特别是涉及国有企业改革方向、防止国有资产流失、维护职工合法权益等重大问题，要抓早抓小抓苗头，及时纠正存在的问题，确保改革沿着正确轨道前进。
要及时开展改革实施效果的评估，确保改革质量和效果。
五、认真抓好宣传舆论引导，为国有企业改革营造良好的舆论环境
要全面准确解读《指导意见》，主动发布权威信息，及时解疑释惑，凝聚改革共识。
要加强舆情监测研判，及时掌握舆情动态，主动回应社会关切。
要按照中央精神和部署引导社会舆论，积极主动传递正能量。
要大力宣传新时期国有企业改革的方针政策、国有企业改革发展取得的成效，树立国有企业勇于改革、善于创新、拼搏进取、为国创富、为民造福的良好形象，努力营造全社会理解改革、支持改革、推动改革的良好氛围。
中央企业、各地国资委要将贯彻落实《指导意见》有关情况，以及贯彻落实过程中取得的成绩、经验、遇到的困难和问题，及时报送国务院国资委。
中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见
国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。
改革开放以来，国有企业改革发展不断取得重大进展，总体上已经同市场经济相融合，运行质量和效益明显提升，在国际国内市场竞争中涌现出一批具有核心竞争力的骨干企业，为推动经济社会发展、保障和改善民生、开拓国际市场、增强我国综合实力作出了重大贡献，国有企业经营管理者队伍总体上是好的，广大职工付出了不懈努力，成就是突出的。
但也要看到，国有企业仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题，一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，国有资产监管体制有待完善，国有资本运行效率需进一步提高；一些企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出，企业办社会职能和历史遗留问题还未完全解决；一些企业党组织管党治党责任不落实、作用被弱化。
面向未来，国有企业面临日益激烈的国际竞争和转型升级的巨大挑战。
在推动我国经济保持中高速增长和迈向中高端水平、完善和发展中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，国有企业肩负着重大历史使命和责任。
要认真贯彻落实党中央、国务院战略决策，按照“四个全面”战略布局的要求，以经济建设为中心，坚持问题导向，继续推进国有企业改革，切实破除体制机制障碍，坚定不移做强做优做大国有企业。
为此，提出以下意见。
一、总体要求
（一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入学习贯彻总书记系列重要讲话精神，坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，适应市场化、现代化、国际化新形势，以解放和发展社会生产力为标准，以提高国有资本效率、增强国有企
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