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新形势下我国公安领导力研究doc汇编

新形势下我国公安领导力研究

摘要

公安机关的领导体制是检察权有效行使的组织保障，指由上下级公安机关之间，以及公安机关与对于公安机关有官员任免、业务指挥及工作监督权限的其他国家机关之间形成的组织关系。

在此应当指出的是，公安机关领导体制分为两个层面，一是公安机关外部领导体制，主要指公安机关与其它国家机关之间以及上下级公安机关之间的关系。

本文从分析公安领导干部历程，并在此基础上，通过与国内外警察培训模式的学习比较对上海现有的公安领导干部培训模式进行剖析，寻找存在的瓶颈，探索改革创新的途径与方法。

关键词：

公安机关；领导体制；创新途径

Abstract

Abstract:

leadershipsystemofthepublicsecurityorgansorganizationalguaranteetheeffectiveexerciseofprosecutorialpower,definedbyonlower-levelpublicsecurityorgans,publicsecurityorganswithrespecttopublicsecurityorgansintheappointmentandremovalofofficials,businesscommandandsupervisionrightsofotherstateorgansformedbetweenorganizationalrelationships.Inthis,itshouldbenotedthattheleadershipsystemofthepublicsecurityorgansattwolevels,theexternalleadershipsystemofthepublicsecurityorgans,mainlyreferringtotherelationshipbetweenthepublicsecurityorgansandotherstateorgans,aswellasonthelowerlevelbetweenthepublicsecurityorgans.PublicsecuritytheleadershipcadreeducationandtrainingresearchfromtheMinistryofPublicSecuritytotheprovincialPublicSecurityBureau（Bureau）receivedextensiveattention,andsomeinstitutionsandschoolshavebeenconductingresearch.Atpresent,thepublicsecurityleadershipcadreeducationandtrainingmodeisstillintheinnovationstageofdevelopment,developmentsuitableforpublicsecurityfeaturesneedtocontinuetoabsorbnewmethodsofeducationandtraininginitiatives,isadynamicprocessofadjustment.

Keywords:

publicsecurityorgans;leadershipsystem;innovativeways

目录

摘要1

Abstract2

1绪论6

二公安领导体制概述7

2.1公安领导体制内涵7

2.2公安机关领导体制的主要类型7

2.3公安领导体制历史沿革8

三、研究公安领导力的重要意义10

3.1公安领导体制的背景10

3.2公安领导体制的稳定因素11

4公安领导干部教育培训模式12

4.1公安领导干部教育培训模式现状12

4.1.1公安领导干部教育培训模式特征12

4.1.2组织重视12

4.1.2制度完备12

4.2体制健全13

4.3敢于创新13

4.4教学形式缺少现代化职业培训方法15

4.4.1培训者队伍专业素质和能力有待提升15

4.5公安机关领导培训模式改革途径研究15

4.6教育培训模式改革原则16

4.6.1不断加强针对性培训的原则16

4.6.2不断创新培训方法手段原则17

4.6.3有力保障公安机关提高工作效率17

五公安领导体制存在的问题及原因分析18

5.1领导体质的矛盾18

5.2领导权与公安机关严格执法、严格管理的矛盾18

5.3地方党委政府被动领导与同级公安机关争取领导的矛盾19

六、公安领导体制的改革和创新措施20

6.1公安领导体制改革和创新的原则20

6.2公安领导体制改革和创新的内容20

6.3公务员素质培训研究21

6.3.1公务员素质培训缺少整体规划22

6.4公安机关对公务员在职培训重视程度不够22

6.4.1在职公务员素质培训是“政治建警”的需要23

6.4.2从自身建设抓起，全力打造一支高素质师资队伍25

七结论25

致谢26

参考文献27

1绪论

公安机关的领导体制作为检察制度的一项重要内容，其是否适应检察实践的需要，对于检察权的依法独立行使和检察监督职能的有效发挥具有极关重要的意义。

不可否认，我国公安机关现行的领导体制在一定的历史时期内，曾对我国的法制建设发挥了重大作用;但是随着社会的日益变化，这种外部受制于地方，内部关系混乱的领导体制已经暴露出许多严重的弊端。

作为我国“一府两院”格局下的公安机关，实际上已经沦为地方政府的职能部门，检察权也因此受到地方的严重干扰，根本没有发挥其应有的作用。

胡锦涛总书记在作十七大报告时明确提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、公安机关依法独立公正地行使审判权、检察权”，‘其中，“深化司法体制改革，优化司法职权配置，建设公正高效权威的社会主义司法制度”这一提法，在党和国家的文件中是首次出现，这预示着新一轮的司法体制改革的开始，与此同时，理论和实务界的专家和学者也纷纷将目光转移到检察体制改革的问题上来。

纵观历史，公安机关作为历史发展的产物，其基本属性和领导体制的内容主要是由其政治法律功能决定的。

尽管世界各国的检察制度各具特色，社会主义国家与西方资本主义国家在检察制度的规定上大相径庭，但是考察各国检察机关的领导体制，努力探寻深藏在事物背后的本质性的东西，对于我们提出构建公安机关领导体制合理化建议是大有帮助的。

本文试从对公安机关领导体制的一般理论研究开始，通过比较若干主要国家公安机关领导体制的类型特点，结合我国现行公安机关领导体制内容、发展过程及其利弊的分析，提出笔者关于改革公安机关领导体制的一点想法，以供大家批评指正。

二公安领导体制概述

2.1公安领导体制内涵

公安机关本应是“强化法律监督、维护公平正义”的，人民对其抱有很高的期望，然爱之愈深，恨之愈切，公安机关难以发挥其应有的价值和作用，使得群众对公安机关严重失望，甚至出现要求取消检察院的声音。

事实上，检察机关不能发挥其应有作用除了立法不完善的原因之外，其根本原因在于检察机关的目前领导体制的弊端。

公安机关的领导体制是检察权有效行使的组织保障，是由上下级公安机关之间，以及公安机关与对于公安机关有官员任免、业务指挥及工作监督权限的其他国家机关之间形成的组织关系。

3在此应当指出的是，公安机关领导体制分为两个层面，一是公安机关外部领导体制，主要指公安机关与其它国家机关之间以及上下级公安机关之间的关系。

二是公安机关内部领导体制，主要是指有关公安机关内部各个机构之间的相互关系，还包括重大的、复杂的事件的决定权归属问题，4也有人称为内部领导机制。

外部领导体制其决定于一国的宪政制度，具有一定的稳定性。

内部领导模式其决定于一国的司法制度，主要包含了检察一体化和检察官独立等方面，要受到检察学说的理念影响。

胡锦涛总书记在作十七大报告时明确提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、公安机关依法独立公正地行使审判权、检察权”，其中，“深化司法体制改革，优化司法职权配置，建设公正高效权威的社会主义司法制度”这一提法，在党和国家的文件中是首次出现，这预示着新一轮的司法体制改革的开始，与此同时，理论和实务界的专家和学者也纷纷将目光转移到检察体制改革的问题上来。

2.2公安机关领导体制的主要类型

现阶段，考察世界各国的公安机关，它们所采取的领导体制大概有以下：

这种领导体制体现了公安机关高度集中的组织原则，它所具有的显著特点

是，最高级别的公安机关领导全国范围内其它各级公安机关的工作，下级检察

机关的工作通常都是由上级公安机关来领导，地方的权力机关和政府无权领导

公安机关。

通常来讲，采取这种领导体制有着许多益处，比如它有利于公安机关的检察权得到集中统一地行使，有利于排除来自于公安机关外部的因素的干

扰，从而能够保证检察工作得以顺利高效地开展。

由于社会主义国家公安机关

所肩负的特殊任务是维护法律的统一实施，这就要求检察权必须具有高度的集

中性，继而保证在全国的各个地方，检察权都能够顺利地得到行使，也只有这

样才能实现公安机关维护法律统一实施的重任。

正是由此，这种垂直领导体制

被大多数社会主义国家所采用。

下面对几个社会主义国家的领导体制进行举例

考察。

按照苏联时期的法律规定，苏联公安机关采取的是垂直领导，在具体内容

上是:

苏联公安机关是由苏联总检察长领导，下级检察院的检察长服从上级检

察院检察长的领导。

由此可见，苏联的总检察长在检察系统中处于核心的地位，

其拥有最高的权力。

苏联总检察长领导各级公安机关开展检察工作，并可以对

各级公安机关的工作进行监督;总检察长为了执行法律的规定，可以发布命令、

指令或者做出对公安机关有约束力的指示，总检察长对于在侦查工作当中的问

题所做出的指示同样对各级侦查机关都具有约束力，各级的侦查机关都必须予

以坚决的执行。

与此同时，在检察系统当中，上级公安机关的检察长可以对下

级公安机关的检察长进行领导。

除此之外，干部任命、工作经费、办公用品、

物资装备等方面也是垂直领导的内容之一。

2.3公安领导体制历史沿革

在我国,公安机关的基本权力可以分为四大类:

治安行政管理方面的权力、刑事诉讼方面的权力、军事方面的权力和紧急状态处置方面的权力。

与之相对应,公安机关的性质可以被表述为具有武装特点的治安行政和刑事司法专门机关。

而我国的公安管理体制就是指我国的公安机关为实现以上权力而设置的各种机构以及相应的组织领导制度。

我国现行的公安管理体制是随着我国建国前各个革命根据地和解放区革命政权的建立、发展而逐步发展起来的。

在我国建国前,公安机关及相应体制就有了相当长的存在和发展历史,这在世界革命史上也是很独特的。

中国共产党一诞生就面临着在反革命政权下如何保卫自己的问题。

1927年“4.12”反革命政变后的当年12月,中国共产党在上海建立了党的第一个保卫机关——中央特科。

井冈山革命斗争时期,中国共产党建立了苏区政权保卫机关——肃反委员会。

1931年在中央苏区根据地成立了国家政治保卫局,在各边区成立了政治保卫分局,当时按苏联模式采取“垂直领导”的管理体制,强调“独立系统”。

遵义会议以后,以毛泽东为核心的党中央改变了以往“垂直领导”的做法,强调各革命根据地的公安机关要受革命根据地的党委领导。

1939年2月,党中央书记处决定在党的高级组织内设立社会部,社会部当时实质上成为各根据地公安保卫工作的最高领导机构,具有中国特色的公安管理体制开始形成。

解放战争时期,党中央决定在所有新收复的大城市进行军事管制。

公安机关在城市军管会的统一领导下,开展肃清国民党特务的斗争。

这个时期的管理体制与抗日战争基本相同。

建国以后,各级公安机关相应地随着各级政府的成立在全国范围内普遍地建立起来。

1949年11月,第一次全国公安会议提出:

“各级公安部门均实行党组制,公安部门党组受同级政府党组领导,把党的决定通过党组变成政府的决定。

各级公安部门应接受同级政府党组领导,把党的决定通过党组变成政府的决定。

各级公安部门应接受同级政府领导,同时在方针、政策、业务上又接受上级公安部门领导。

”1950年,毛泽东同志在第一次全国经济保卫工作会议的总结报告中又批示:

“保卫工作必须特别强调党的领导作用,并在实际上受党委直接领导,否则是危险的。

”这标志着公安管理体制框架的初步形成。

1983年4月,中共中央召开全国公安会议,决定把公安机关的反间谍和对外情报工作分出去,组建国家安全部。

同时,把劳改、劳教的管理工作整建制地移交司法部。

公安机关在坚持党和政府的领导原则下,实行“块块和条条相结合,以块块为主,分级管理”的体制。

1991年,第十八次全国公安会议指出:

“对公安队伍的管理实行条块结合,以块为主的体制”。

同年,《中共中央关于加强公安工作的决定》进一步明确规定:

公安机关实行“统一领导,分级管理,条块结合,以块为主”的管理体制,正式形成现行公安管理体制。

三、研究公安领导力的重要意义

3.1公安领导体制的背景

应该说,我国的公安管理体制是我国历史经验的总结,在历史上的不同时期均产生了重要的不可替代的作用。

但是,随着国家经济、政治体制改革的进一步深入,作为国家行政管理体制重要组成部分的公安管理体制,也越来越不适应形势和任务发展的要求。

有学者提出,公安机关现行的双重领导体制存在的弊端主要表现为如下三个方面的矛盾:

地方人、财、物管理与上级公安机关业务领导的矛盾;地方滥用行政领导权与公安机关严格执法、严格管理的矛盾;地方党委政府被动领导与同级公安机关争取领导的矛盾等。

并提出了公安体制改革的新思路:

省级以上公安机关保持“以块为主”,地、市级以下公安机关先试行“由党领导,统一管理,条块结合,以条为主”的新管理体制,即:

地、市级以下公安机关建立一套自上而下脱离地方的人事管理体制。

将公安人事管理权的核心部分,即公安人员的升、降、进、出的决定权控制在上级公安机关手里。

同时把干部选择、考核、任免权及人员的调动、招聘、辞退权由上级公安机关统一管理。

这种管理体制要求在用人制度上统一引入竞争机制,业务部门全面推行干部聘任制,实行双向选择、竞争上岗、优胜劣汰、奖勤罚懒。

还有学者认为:

长期以来,我国的公安管理体制为维护政治稳定和社会安定发挥了积极的作用。

但在社会主义市场经济体制逐步确立的今天,这种公安体制已显露出多方面的问题。

如:

领导体制不顺,关系偏移,容易滋生地方保护主义倾向;管理体制不统一,条块分割,警力分散,容易助长分散主义现象的发展;管人与用人相分离,容易产生“管人不管事,管事不管人”的弊端,阻碍队伍的自身发展;“分灶吃饭”的财政制度,容易导致“利益驱动”和“三乱”蔓延;机构臃肿,层次重叠,职能交叉,容易导致人浮于事,效率低下等。

进一步改进和完善“条块结合,以块为主”的领导体制。

这是一个十分敏感、尖锐的问题,也是一个无法回避的问题。

提出这个问题不是要全面否定“条块结合,以块为主”的体制,而是针对这一体制运行过程中存在的突出问题,进行必要的改革和调整。

有学者的具体建议是:

在坚持公安部、省公安厅下管一级的同时,以市（地级市）为块,对公安工作、公安队伍实行垂直管理。

这是市场经济条件下进一步加强和改善党对公安工作的领导的需要,是实行依法治国战略方针的需要,是建设一支高素质、能打硬仗、为群众喜爱和信任的公安队伍的需要。

3.2公安领导体制的稳定因素

任何制度结构模式，都有其滞后性和局限性，因此，人们在选择时，往往更多的是基于一种现实的需要，而不是遵循“最好”或“最优”原则。

作为一项社会活动，

公安工作必须服从服务于当前中国社会经济社会和政治发展的客观需要，必须为中心工作和社会整体利益服务。

正是在这层意义上，我们强调坚持现行公安管理体制有着重大的现实意义。

首先，坚持现行公安领导体制改革，是坚持党对公安工作的绝对领导，进而维护社会政治稳定、推动改革开放和经济建设稳步发展的需要。

《中共中央关于加强公安工作的决定》中指出“：

公安机关要在党委政府的统一领导下，认真履行职责”。

“要特别强调党对公安工作的集中统一领导，加强纪律性，严防分散主义倾向”。

可以说，条与块的矛盾，是中国多民族国家中央与地方关系问题、分权与集权问题的一个永恒主题“。

统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的管理体制，无疑是一种最合适的选择。

“以条为主”，同改革开放所导致的财富、财力等社会性资源由“集中”向“分散”的发展趋势不相符合，也同当前中国社会正在进行并仍将持续相当长一段时间的整体社会结构性转型的时代背景，以及世俗化趋势不相适宜；而“绝对的集权”或“绝对的分权”，显然都是不可能的。

无论是哪一种选择，都与时代潮流（“集权”和“分权”的相互交叉、融合）相背离。

其次，坚持现行公安领导体制，是适应当前我国公共行政管理体制建设与发展要求的需要。

公安机关和公安工作，并不处于当前中国社会改革与发展的最前沿，从某种意义上讲，甚至始终是“滞后的”和“被动的”，它们必须是也只能是伴随着整个社会的经济基础乃至上层建筑的改变而改变，而不能“超前”或“逾越”。

第三，坚持公安管理体制改革，是适应当前我国经济社会发展的地区不平衡性、多样性等特征的客观要求。

通过近二十年的改革和发展，我们在经济建设和社会进步方面取得了巨大的成就。

但与此同时，也应该看到，地区发展的平衡、社会现代化的异步性和差异性等，也是现阶段我国社会的突出特征。

各地区在经济建设和社会发展（包括社会治安）方面面临的实际问题不尽相同，其各自在推动区域社会公共安全秩序建设方面的实际起点、做法和途径等，也不完全一样。

因此，坚持“以块为主”，才能更好地使公安工作同地区经济社会发展相适应，保证公安工作根植于社会（社区），从而为推动经济建设和区域社会公共安全秩序的建立作出贡献。

为此，加强各级党委和政府的统一领导，服从并服务于改革与发展的大局，而不是片面和孤立地看待并强调公安工作的特殊性，这对于帮助我们正确认识当前公安工作和公安管理体制改革的方向与途径，是十分必要的。

4公安领导干部教育培训模式

4.1公安领导干部教育培训模式现状

4.1.1公安领导干部教育培训模式特征

自中央2006年颁布《干部教育培训工作条例（试行）》以来,党和国家将教育培训作为提高领导干部素质和能力的基础工程。

在上海市公安机关，随着公安工作形势和任务的不断变化，对于领导干部教育培训工作在公安事业长远发展中的重要性、紧迫性、战略性和基础性作用已经有了深刻地认识，并将教育培训作为提高领导干部素质和能力的基础工程。

已经逐步构建起适合我国国情和上海特点的公安领导干部培训制度框架体系。

4.1.2组织重视

进入新时期以来,面对新形势和新任务，上海公安机关始终将领导干部教育培训作为一项战略性、基础性工作来抓。

2005年，开始在全局范围进行领导干部任职培训，并作为一项重要工作列入全年计划。

2009年，为了深入推进学习实践科学发展观活动，认真贯彻全国公安厅局长座谈会及上海公安工作会议精神，进一步加强公安基层领导干部队伍建设，由张学兵局长提议，市局举办全市派出所所长、教导员培训班。

领导的全面重视，对上海公安机关的领导干部教育培训具有深刻的指导意义和推动作用。

4.1.2制度完备

在新世纪,党和国家相继出台了《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》,对干部教育培训的规范化和法制化作了规定。

公安机关在干部培训方面一直是走在前列的，早在2004年6月，市局政治部制定下发了《市公安局关于领导干部任职资格考试和任职培训的试行办法》，对领导干部任职培训的对象、内容、方法步骤以及工作要求都做了比较具体的规定。

这是深化干部制度改革,推进干部教育培训工作科学化、制度化、规范化的重大进展，标志着上海公安机关干部教育培训事业进入一个新的发展阶段。

有效推动了干部教育培训工作的深入开展和全面落实。

社会在发展，知识在不断地更新中，善治理论中提到要有效回应社会和群众的要求，就是要主动把握社会发展规律，不断在实践中学习和更新理论，只有与时俱进不断自我更新才能使公安队伍处于时代的浪尖，而教育培训实现自我知识更新主要从以下几个方面着手:

首先，提高民警综合素质。

通过对民警思想政治、法律知识及公安政策、法规等方面的教育和培训，促使民警自觉端正执法意识、努力改进工作方法，全面提高自身的综合素质，从而做到文明、人性、平和的规范化执法;其次，提升民警的专业技能。

据公安部数据统计显示，目前公安民警中大专以上文化程度的已接近40%，虽然我国公安队伍的素质在一年一年的提高，但民警对专业技能掌握情况确实停歇不前，甚至由倒退的问题存在。

对此，在做好理论研究的同时，适时的将理论研究成果结合到实践工作中，进行成果推广，突出实战技能，注重技能培养，使理论真正融入到实战之中，发挥理论指导实践的积极效用。

要按照“缺什么，补什么”的原则，科学合理安排培训课程内容。

综合考虑不同警种、不同岗位的执法需要，针对民警执法过程中存在的突出问题进行对口培训。

改变少数民警在抓捕违法犯罪分子时方法简单、方式单一的情况，积极适应新形势发展的需要。

充分发挥一警多能作用，根据年龄结构、文化层次、政治素质、政治修养等状况及其变化，适时地进行优化组合，从人才的选拨、人才的培训、人才的待遇等方面着手，引入竞争机制，建立一支为政清廉、全心全意为人民服务的公安执法队伍。

4.2体制健全

2005年，市局党委决定全面实施上海公安教育训练体制改革。

建立了机构设置合理、隶属关系明确、权责划分清晰、统一管理、高效运作的公安大教育管理体系。

组建了由学校领导班子和政治部教育训练处负责人一起参加的上海公安教育训练工作管理班子共同体，形成了统一领导、统筹规划、各司其职、高效运作的管理格局。

而学校作为上海公安领导干部教育培训的主阵地，构建统一协调的管理体制，也确保了领导干部培训高效运行。

2009年，市局又进一步明细领导干部教育培训三级体系，明确各自职能，充分发挥市局、分县局、基层所队组织培训的重要作用。

并首次对领导干部任职培训实行市局和分县局两级培训。

4.3敢于创新

近年来,上海公安教育培训部门积极探索完善领导干部培训内容和方式方法,取得了一些积极成果。

在培训内容上,开拓创新，积极提高领导干部推动科学发展、构建和谐社会、应对复杂局面、处置突发事件、依法执政、总揽全局等能力;在培训方式上,坚持专题培训与定期培训相结合、脱产培训与在职自学、课堂培训与学习考察相结合等;在培训方法上,根据干部特点,综合运用讲授式、研究式、案例式、模拟式、体验式等多种教学方法,促进了培训质量的提升。

在充分肯定上海公安领导干部培训制度取得显著成效的同时,也应清醒地认识到,与中央的要求相比,与形势发展的需要相比,与国内外先进警察培训模式相比，上海公安机关领导干部教育培训模式还存在进一步改革和完善的地方。

培训需求科学分析不够，培训内容与公安实际有一定差距目前公安领导干部培训主要以任务为导向,以专题为目的，为完成培训任务而培训,而没有将之看成是人力资源培养和开发的重要途径。

较多的还是更为强调组织需要,与领导干部职业生涯联系不够紧密,还不能实现组织发展和个人成长的有机结合。

对领