中国城乡最低生活保障制度的演变过程和现状中国国际扶贫中心.docx
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中国城乡最低生活保障制度的演变过程和现状中国国际扶贫中心
中国城乡最低生活保障制度的演变
过程和现状
叶兴庆张顺喜
（中国国务院研究室农村经济研究司）
内容提要：
城乡居民最低生活保障制度是国家社会保障体系的重要组成部分，是从制度上保障城乡贫困人口基本生活的重要途径。
20世纪90年代中期以来，低保制度从部分城市逐步扩展到全部城市，进而从城市延伸到农村。
城市低保制度最初是部分城市在社会救济的基础上发展起来的，后来作为国有企业改革的配套措施得到中央政府的重视，并逐步扩大保障范围、提高保障标准、充实保障资金，进而成为城市社会保障的基本制度之一。
20世纪90年代以来，一些地方在定期定量救助制度的基础上，开始探索建立农村低保制度。
中国政府决定2007年在全国范围内建立农村低保制度。
城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。
持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均为城市低保对象。
农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。
农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的所有农村居民。
与养老保险、失业保险等其他社会保障制度相比，低保制度具有更加明显的贫困指向特征，是由政府直接对贫困人口给予“兜底”式定期定量救助；与传统的社会救助制度相比，低保制度是一个更加规范化、法制化的社会保障制度，对减缓贫困更加有效。
进一步完善城市低保制度，要着力破除户籍制度的限制，将进城农民工、户籍在外地城市但生活在当地城市的人口等都纳入保障范围；做好与最低工资制度、再就业扶持政策等的衔接，避免逆向选择和“养懒汉”。
完善农村低保制度，需要改变自上而下层层分解农村低保人数指标的做法，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围；改变主要靠地方筹集农村低保资金的做法，增加中央和省级财政的投入；增加基层民政工作人员和工作经费。
1、城乡最低生活保障制度的发展历程
城乡居民最低生活保障制度是国家社会保障体系的重要组成部分，是从制度上保障城乡贫困人口基本生活的重要途径。
20世纪90年代中期以来，低保制度从部分城市逐步扩展到全部城市，进而从城市延伸到农村，目前正处于向农村普及的关键阶段。
1.1城市低保制度的发展历程
城市低保制度最初是部分城市在社会救济的基础上发展起来的，后来作为国有企业改革的配套措施得到中央政府的重视，并逐步扩大保障范围、提高保障标准、充实保障资金，进而成为城市社会保障的基本制度之一。
城市低保制度经历了四个发展阶段：
试点阶段：
1993—1996。
1993年6月上海市民政局提出了建立城镇最低生活保障线的方案，下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。
当年有7680位城镇居民通过这一制度得到了基本生活保障。
这是中国最早的城市居民最低生活保障制度。
1994年召开的第十次全国民政工作会议提出，要对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济。
随后，部分沿海城市，如青岛、厦门、大连、广州、无锡、海口等开始试点。
到1996年底，全国有101个城市建立了这项制度。
全面推进阶段：
1997—1999。
1997年9月国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1997年底以前，已建立这项制度的城市要逐步完善，尚未建立这项制度的要抓紧做好准备工作；1998年底以前，地级以上城市要建立起这项制度；1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度。
1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市低保走向规范化、法制化。
扩大保障面阶段：
2000—2002。
尽管各地如期建立了城市低保制度，但由于地方财政投入不足，没有做到应保尽保。
针对这种情况，2001年国务院办公厅下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求增加投入，将符合条件的对象全部纳入保障范围。
全国城市低保对象从2000年的403万人，迅速增长到2002年的2065万人，增长512%。
稳步发展阶段：
2003—现在。
2003年以来，城市低保对象的人数稳定在2200万人左右，但平均标准、平均补差、保障资金总额逐年提高（见表1）。
1.2农村低保制度的发展历程
中国农村针对贫困人口的社会救助包括多种制度安排。
主要包括：
（1）农村五保供养制度。
即对农村居民中无劳动能力、无依靠、无生活来源的“三无”老年人、残疾人和未成年的孤儿，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬，对适龄儿童还要保其受教育。
这项制度从20世纪50年代初即开始实施。
2006年全国农村五保户468万户，503.3万人，平均标准为102元/人、月，平均补差为78.3元/人、月，共支出资金41.1亿元。
（2）临时救济制度。
即对缺衣少食的贫困人口实行临时救济。
这项制度从20世纪50年代初一直实行到目前。
2006年农村临时救济达到642.9万人次。
（3）定期定量救助制度。
即对家庭常年生活困难的贫困人口，按一定周期（月或季度）给予定量的生活救济金或粮食。
这项制度从20世纪80年代起在局部地区开始实行，后来扩大到更多地方。
（4）医疗救助。
2006年医疗救助农村人口286.8万人次，民政部门资助参加新型农村合作医疗984.4万人次，农村医疗救助支出8.9亿元。
20世纪90年代以来，一些地方在定期定量救助制度的基础上，开始探索建立农村低保制度。
上海、广东、浙江、福建等沿海地区较早起步。
例如，到1997年9月，广东省142个县（市、区）中已有127个建立了农村低保制度。
进入21世纪以后，农村低保制度逐步向中西部地区延伸。
截至2006年底，全国共有25个省（区、市）的2133个县（市、区）实行了农村最低生活保障制度，有1509.1万（743.4万户）农村人口享受农村最低生活保障，人均补差33.2元/月，共支出低保资金41.6亿元（见表2）。
鉴于农村低保制度已在较大范围实行，其他没有实行低保制度的地方也有多年的定期定量救助经验，中国政府决定2007年在全国范围内建立农村低保制度。
截至2007年6月底，农村低保覆盖人口为2068万人。
预计到2007年底，农村低保制度将覆盖农村贫困人口约3000万人。
2、城乡最低生活保障制度的基本内容
2.1城市低保制度的基本内容
低保标准。
城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定；同时，要与最低工资标准等相衔接。
直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。
实行低保制度以来，随着居民消费价格指数的上涨和其他相关保障标准的提高，各地已对城市低保标准进行了多次调整。
低保对象。
持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均为城市低保对象，有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。
低保对象分为两类：
无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受，即为补差。
计算补差额所依据的收入，指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。
城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物。
低保资金。
根据《城市居民最低生活保障条例》的规定，城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方人民政府列入财政预算。
实际上，从1999年起，中央财政不断加大对城市低保资金的投入力度，重点对中西部地区和老工业基地给予支持。
在全国城市低保资金中，中央财政负担了相当部分，而且分担的比例越来越高。
2002年全国城市低保资金105亿元中，中央财政占44%，地方各级财政占56%。
2006年全国城市低保资金236亿元中，中央财政占58%，地方各级财政占42%。
附加保障。
低保制度是一个综合性的社会救助体制，低保对象除了按标准领取低保补助金外，还享有其他一系列附加保障。
例如，在子女就学、从事经营活动、房租、就医等方面享有优惠。
2007年，为应对食品价格上涨，中央政府要求各地对城市低保对象发放临时副食补贴。
例如，广东省规定从2007年8月起，对全省城市低保对象发放食品价格上涨补贴，每人每月不低于15元，补助时间暂定为半年。
动态管理。
愿意申请享受城市居民最低生活保障待遇的，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》；由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批；管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。
享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，由居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。
管理审批机关对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。
在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。
2.2农村低保制度的基本内容
低保标准。
农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。
农村最低生活保障标准随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。
目前多数省以农村绝对贫困线为农村低保标准。
由于各地物价水平、财力状况等的不同，农村低保标准差异很大，有的地方甚至低于农村贫困标准。
以2007年6月为例，上海市农村低保标准达到2560元/人、年，而甘肃省仅为600元/人、年（见表3）。
低保对象。
农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的所有农村居民。
在起步阶段，首先从保障农村最困难的群体做起，主要是保障因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。
最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。
实际执行中，由于很难逐户核实收入情况，多数地方按统计部门监测的贫困人口数确定低保对象人数，并根据大致的收入水平估算，将低保对象划分为若干等级，对每个等级确定一个补差额。
例如，宁夏回族自治区同心县把全县农村低保对象分为三个等级，按照每人每月35元、25元、15元三个标准发放低保补助金，并没有按照低保标准与实际收入之差进行补助。
这是一种操作成本更低的做法。
低保资金。
农村最低生活保障资金的筹集以地方为主,由地方各级人民政府民政部门根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。
实际执行中，地方各级财政分担的比例差异较大。
2006年，浙江用于农村低保资金总额为5.51亿元，其中省级安排8150万元、市县两级3.2亿元、乡镇承担1.49亿元，所占比例分别为15%、58%、27%；黑龙江农村低保资金总额为2.5亿元，其中省级安排2.05亿元，县级安排4500万元，所占比例分别为82%、18%。
从2007年起，中央财政拿出30亿元，对财政困难地区给予适当补助。
动态管理。
申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。
受乡（镇）人民政府委托，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。
乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、审批意见。
在核算申请人家庭收入时，申请人家庭按国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等方面的奖励性补助，一般不计入家庭收入。
乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围；并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。
3、城乡最低生活保障制度的积极作用
3.1城市低保制度的积极作用
与城市养老保险、失业保险等其他社会保障制度相比，城市低保制度具有更加明显的贫困指向特征，是由政府直接对城市贫困人口给予“兜底”式定期定量救助；与城市传统的社会救助制度相比，城市低保制度是一个更加规范化、法制化的社会保障制度，对减缓城市贫困更加有效。
保障范围更宽。
长期以来，大部分城市居民以其所在的企业、机关、事业单位为归属，其生老病死都由单位负责。
由民政部门负责的只是城市居民中没有单位归属的一小部分。
城市居民最低生活保障制度则是一个面向全体城市户籍人口的社会救济制度。
据分析，在目前得到救助的城市低保对象中，下岗失业人员及其家庭成员等非传统民政救济对象占95%，属于传统救济对象的“三五”人员仅占5%。
低保制度的实施，对推进国有企业改革起到了重要作用。
保障标准更高。
原有的贫困救济是以“饿不死人”为标准的，而低保制度则是按现行居民的最低生活水平（包括衣食住行各个方面）来确定保障标准的。
按国际通行的说法，这一标准应该是“最低限度的不失尊严的生活”标准。
各地在确定标准时以多种方法测评出当地最低生活水平，并依此制定出最低生活保障标准。
保障资金更加可靠。
由于救济面大，而且是定期定量的救济，所以要求资金的来源有切实的保证，各地都是由国家和地方各级财政来支付最低生活保障制度所需的资金。
保障内容更加综合。
低保制度是一个综合性的社会救助体制，不但包括对低保对象定期定量发放保障金，而且还对每个低保对象配套实行其他多种保障措施，以使每一个低保对象切实得到基本生活保障。
3.2农村低保制度的积极作用
从各地实践来看，农村低保制度对保障农村贫困人口基本生活发挥了一定作用，受到农民的欢迎。
实施这项制度，使农村社会救助的资金来源更加充足，有利于扩大保障范围，提高保障水平；使农村社会救助的程序更加规范，有利于公开、公正地确定救助对象，发放救助资金。
但是，由于受资金规模等因素的限制，对农村低保制度在减缓农村贫困中的作用不能估计过高，普遍实行农村低保制度后，推行了近20年的农村开发式扶贫应当继续坚持下去。
农村开发式扶贫的使命远未完成，还不能退出历史舞台。
——农村低保对象中的多数人要想最终走出贫困，还是要靠农村开发式扶贫的扶持。
将目前的农村贫困人口全部纳入农村低保范围，其基本生活将得到保障。
问题是在这些贫困人口中，多数是有劳动能力的，不会满足于长期吃低保。
国家有责任继续实行农村开发式扶贫，帮助他们发展经济、增加收入、过上更好生活。
——农村低保标准低、覆盖面窄，决定了还有相当部分农村低收入人口需要通过农村开发式扶贫逐步走上致富之路。
在农村低保的起步阶段，以贫困标准为低保标准、以贫困人口为低保对象，符合国家财力、现有工作基础等实际情况。
但需要注意的是，在农村贫困人口之外，还有大量刚刚越过温饱线、基础很不稳固的低收入人口。
2006年底，全国年人均纯收入高于693元（温饱线）、低于924元的农村低收入人口，还有4000万人。
农村低保不覆盖这部分人口，如果农村开发式扶贫不继续坚持下去，则他们势必“两头落空”。
——缩小城乡和地区差距，需要有专门针对边远落后农村的区域战略。
无论是观察我国城乡差距，还是地区差距，都不能不注意到一个非常扎眼的事实：
我国目前还存在着一大批贫困人口相对集中、各方面条件较差的边远落后农村。
缩小我国城乡差距和地区差距，最困难、最急迫、最需要关注的，是缩小这些边远落后农村与城市、发达地区农村的差距。
国家已经制定西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、促进中部崛起等区域战略，目前迫切需要专门针对边远落后农村的区域战略，把“边远落后农村扶贫开发”明确为国家协调区域发展的一项重大举措，并长期坚持下去。
4、城乡最低生活保障制度的发展前景
4.1城市低保制度的发展前景
城市低保制度已运作了十多年，并不断完善。
但仍存在一些问题。
进一步完善城市低保制度的着力点是：
破除户籍制度的限制，将进城农民工、户籍在外地城市但生活在当地城市的人口等都纳入保障范围；做好与最低工资制度、再就业扶持政策等的衔接，鼓励有劳动能力的低保对象积极就业，避免逆向选择和“养懒汉”。
4.2农村低保制度的发展前景
农村低保制度刚刚起步，需要完善之处很多。
——改变自上而下层层分解农村低保人数指标的做法，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围。
为避免自下而上层层摸底、汇总农村低保对象时可能出现的人数失控问题，目前一些地方利用统计部门的农村贫困人口监测结果，以贫困人口数锁定当地农村低保人数，并据此分配中央和省级财政安排的低保补助资金。
然而，农村贫困人口数仅仅是统计部门抽样调查推算出来的一个理论数，并没有落实到户、明确到人，越往下分解越容易出现偏差。
层层往下分配低保人数指标的结果是，到村一级只能有多少指标安排多少户享受低保。
虽然在农村还做不到按实际收入与低保标准之差进行补助，但有些村分到的指标肯定不够用，具体落实到户、明确到人时势必产生矛盾。
——改变主要靠地方筹集农村低保资金的做法，增加中央和省级财政的投入。
现行政策规定，农村低保资金以地方财政投入为主，中央给予适当补助。
但越是贫困面大、财力紧张的地方，需要拿出的资金越多。
这不仅有失公平负担原则，而且可能使低保政策难以落实。
2006年，中央财政对城市低保的投入达到136亿元，对农村低保没有投入；2007年，中央财政对城市低保的投入继续增加，而对农村低保的投入仅为30亿元。
——增加基层民政工作人员和工作经费。
农村低保工作重心在基层，主战场在边远贫困乡村。
目前县级民政部门只有1—2名低保工作人员，乡镇只有1—2名民政助理员。
乡镇民政助理员要承担所有需要基层办理的民政业务，现在又加上农村低保，工作量成倍增长。
特别是贫困面较大的地方，一个乡镇的农村低保对象将达到几千人，从乡镇到各村路途遥远、交通不便，靠1—2名民政助理员，如何将名额落实到户、将资金发放到人，是一个极大的挑战。
实行农村低保，从调查摸底、登记造册到跟踪管理，需要大量工作经费，这也是基层面临的一个难题。
表1.城市低保情况统计表
年份
保障人数（万人）
保障户数（万户）
平均标准（元/人、月）
平均补差（元/人、月）
保障资金（亿元）
1996
85
3
1997
8
3
1998
184
12
1999
257
20
2000
403
30
2001
1171
53
2002
2065
820
52.0
104
2003
2247
931
160.0
58.0
161
2004
2205
956
152.0
65.0
179
2005
2234
995
156.0
72.3
198
2006
2240
1030
173.9
83.6
236
资料来源：
1.唐钧：
“2002年城市居民最低生活保障制度的‘跳跃式'发展”；2.《2007中国统计摘要》；3.《公共财政与百姓生活》
表2.农村低保情况统计表
年份
特困救济人数（万人）
特困救济户数（万户）
低保人数（万人）
低保户数（万户）
1999
266
2000
300
2001
305
2002
1881
408
157
2003
793
456
367
177
2004
914
546
488
236
2005
1067
655
825
406
2006
776
326
1509
743.4
资料来源：
1.《2004中国统计摘要》；2.《2007中国统计摘要》
表3.2007年6月各省（区、市）农村低保标准
地区
低保标准（元/人、年）
地区
低保标准（元/人、年）
全国合计
969
江西
840
东部地区
1573
河南
693
中部地区
740
湖北
750
西部地区
708
湖南
726
北京
1872
海南
804
天津
1540
内蒙古
800
辽宁
1000
广西
683
上海
2560
重庆市
805
江苏
1305
四川省
668
浙江
1897
贵州省
731
福建
1200
云南省
693
广东
1980
西藏
800
山东
800
陕西省
625
河北
726
甘肃省
600
山西
693
青海省
700
吉林
693
宁夏
693
黑龙江
773
新疆
700
安徽
700
资料来源：
民政部低保司
参考文献：
1.国务院，1997：
《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，民政部网站
2.国务院，1999：
《城市居民最低生活保障条例》，民政部网站
3.国务院，2007：
《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，中国政府网
4.财政部，2007：
《公共财政与百姓生活》，中国财政经济出版社2007年6月第一版
5.民政部，2007：
《2006年中国民政事业发展统计公报》,民政部网站
6.唐钧，2002：
“2002年城市居民最低生活保障制度的‘跳跃式'发展”，中国网（）2002年12月23日
7.丁朗父，1999：
“从单位福利到社会保障——记中国城市居民最低生活保障制度的诞生”，《中国民政》1999年第11期
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