创新网络经济监管模式研究.docx
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创新网络经济监管模式研究
创新网络经济监管模式研究
近年来，随着信息技术的进步和互联网的普及，电子商务持续快速发展，在繁荣国内市场、扩大居民消费、降低物流成本、提高流通效率等方面发挥着日益重要的作用。
但由于我国电子商务发展尚处于起步阶段，整体应用水平较低，交易环境有待进一步改善，社会公众对电子商务的认知度和认可度有待进一步提高，电子商务信息披露、资金支付和商品交付等行为还有待进一步规范。
本文试在分析电子商务发展和监管现状的基础上，阐述工商部门如何切实履行好网络市场监管职能，进一步创新网络经济监管模式，进而促进电子商务规范、健康发展。
一、网络经济现状
（一）电子商务发展现状
根据中国互联网协会DCCI数据中心公布的第四届互联网调查数据，2007年，中国B2B电子商务交易规模为12500亿元，比2006年增长25.5%；C2C交易规模为410.4亿元，同比增长90%；B2C网站总收入为52.2亿元，同比增长33.5%，预计2008年B2C电子商务营收规模将超过70．9亿人民币。
同时，杭州第三届中小企业电子商务应用发展大会发布的调查报告数据显示，2007年我国具备运营能力的行业网站达2300家，总营业收入147亿元，较2006年的100亿元增长47%，从业人数超过19万人，互联网网民人数已经超过2亿人。
2007年企业化运营B2B网站总数超过4500家，而2006年是2000家，实现了一年翻一番的发展，2008年将达到约16200亿元，2009年交易规模有望达21300亿元。
B2B业务仍将在未来几年内的电子商务市场中占据主导地位，而我国电子商务在未来两年内还将保持高增长速度。
另根据商务部信息化司副司长聂林海说，2008年，我国电子商务交易总额达3.1万亿元，比2007年增长了43%。
在目前的经济形势下，运用电子商务的中小企业生存状况远远好于运用传统模式的企业。
有关统计资料显示，在金融危机中，未运用电子商务类的企业陷入困顿的比例达84.2%，而运用电子商务的企业陷入困顿的比例为16.8%，两者相差近5倍。
（二）政府部门在网络经济管理中的地位
电子商务是国民经济和社会信息化的重要组成部分。
2005年1月8日，国务院办公厅颁布了《关于加快电子商务发展的若干意见》，提出政府要完善政策法规环境，规范电子商务发展。
同时要求政府部门加强统筹电子商务发展规划，明确电子商务发展的目标、任务和工作重点；建立健全相互协调、紧密配合的组织保障体系和工作机制；积极研究电子交易、信用管理、安全认证、在线支付、税收、市场准入、隐私权保护、信息资源管理、网络仲裁、网络公证、财税政策等方面的法律法规问题，尽快提出制订相关法律法规的意见，推动电子商务法律法规建设；建立服务与保障体系建设，打击电子商务领域的非法经营以及危害国家安全、损害人民群众切身利益的违法犯罪活动，保障电子商务的正常秩序，促进电子商务健康有序发展。
尤其是作为电子商务主管的商务主管部门要建立范围广、层次高的电子商务工作体系，完善电子商务发展的政策环境、法制环境和促进机制。
（三）网络经济立法情况
目前，我国尚未出台电子商务基本法，上位法缺失。
现涉及网络经济立法的主要是由以下三方面组成：
一是由传统的民商法和行政法律法规进行调整规范。
如《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《消费者权益保护法》和《中华人民共和国广告法》等；二是极少数涉及网络经济的特定专业性法律法规。
如《中华人民共和国电子签名法》和《互联网信息服务管理办法》等。
三是政府部门发布的政策性规范文件。
如国务院办公厅颁布的《关于加快电子商务发展的若干意见》、商务部发布的《关于促进电子商务规范发展的意见》和《关于网上交易的指导意见（暂行）》等。
在网络经济立法问题上，一方面，电子商务在指数级发展中出现了种种问题，急需将网络经济纳入规范化、法律化的轨道，运用法律手段对新的社会关系予以规范和调整，使网络经济始终处于良性、有序的发展之中；另一方面，政府部门充分认识到电子商务不同于传统商务的特殊性，国内电子商务的发展需要一个宽松而有序的法律环境，轻率的把传统经济运用到经济网络中将是十分危险的。
鉴于我国尚处于电子商务发展的初期，与国外发达国家完善的网络经济立法还有一定的差距，根据中国国情推动电子商务在主观和客观上困难都很多，齐头并进并不现实，制定完备的有关互联网发展和电子商务的法律时机尚未成熟。
因此，目前中国政府还处于制订政策鼓励电子商务的应用与发展阶段，通过鼓励探索，鼓励创新，加强对网络经济的政策性引导和示范，重点着手解决电子商务法律中的紧迫问题和对现有法规进行修改，如刑法、合同法、版权法、网络市场主场体准入和网络经济监管等，以防止过于硬性和严苛的规定影响企业与个人开展网上交易的积极性，阻碍网络经济的发展。
（四）工商部门对网络经济监管和服务现状
早在1998年11月18日的亚太经合组织第六次领导人非正式会议上，江泽民主席就指出工商部门对电子商务的推动作用。
随着近几年来我国电子商务的迅速发展，工商部门对电子商务为主的网络经济给予了前所未有的关注与支持，将网络经济监管确定为今后工商履行监管职能的重要方向，积极开展探索和创新。
根据国务院办公厅《关于加快电子商务发展的若干意见》中涉及的电子交易、信用管理、安全认证、在线支付、税收、市场准入、隐私权保护、信息资源管理、网络仲裁、网络公证、财税政策等电子商务法律法规建设方面，工商行政管理部门作为社会经济活动的市场监管部门，作为国务院新“三定”方案确定的网络市场监管职能部门，主要涉及到其中的企业信用管理、市场准入、网络仲裁和非法经营等方面。
目前工商部门对网络经济的监管主要集中在对网络虚假广告等方面的非法经营行为进行打击，如北京、上海等地工商相继出台了网络广告管理方法；浙江省工商部门也于去年年底出台了《关于全省工商行政管理系统推进网络经济监管工作的指导意见》，对各类网络经营主体资格的确认和各种非法网络经营行为的网络经济监管进行了初步尝试。
可见，工商部门目前对网络经济的监管尚处于起步阶段。
二、网络经济监管面临的主要问题及原因
虽然这几年我国网络经济得到蓬勃发展，但由于我国电子商务起步较晚，发展程度低，特别是法律制度、网络信息技术、社会信用体系等方面都存在很多不尽完善的地方，发展水平尚处于初级阶段。
随着国内网络经济的发展和壮大，网络经济带来的新问题已不断出现，各种网络违法行为开始屡屡出现，虚假广告、网络诈骗、域名争议等案件时有发生，网络纠纷案件逐渐增多，阻碍了网络经济的持续健康发展。
国际反网络钓鱼工作组（APWG）的报告显示，目前，中国已经成为仅次于美国而属世界上第二大拥有仿冒域名及网站的国家，占全球域名仿冒总份额的12%。
随着在线金融业务的逐渐增多，网上交易安全“形势堪忧”。
由于信息网络的海量数据流、高度流动性和非物质性三大特征决定了工商部门开展网络经济监管将面临众多急需解决的问题。
（一）网络经济立法严重滞后，政府部门监管困难重重
对于传统经济模式，多年来国家已经制定出台了一整套的法律、法规和各种规范性文件。
但网络经济是一种新型的经济模式，我国目前仅《合同法》、《电子签名法》、《电子服务认证管理办法》、《计算机信息网络国际连网管理暂行规定》等法律法规涉及电子商务，而这些法规大都还停留在网络的建设、运营、域名注册、网络安全与发展的初步层面上，有关适应网络交易的法律法规还没有真正涉及。
虽然合同法中对电子合同的法律效力作出规定，但这仅仅是简单规定，不具有实质操作性，立法的严重滞后对于电子商务的发展形成了严重的阻碍。
而电子商务是以网络为载体，整个商务过程实现电子化、数字化和网络化，打破了传统贸易中的区域和国界的限制，由于未能及时制定和修改行政法律、法规，使得行政部门在履行其职能和实施监管时，处于无法可依、难操作的尴尬局面。
如虚假网络广告的广告主、发布者、服务器均处于不同的三地，则对工商部门的监管造成极大困难。
（二）电子商务的虚拟性使得交易风险大增
由于网络的虚拟性、开放性、无纸化与交易的非面对面性，交易双方的身份信息难以确认，使得交易存在很大风险，尤其是消费者由于信息的不对称性而使风险更甚。
由于在网上交易时，只是通过网络信息了解商品的质量、标示规范、性能描述、价格，及商家相关信息，并没有真正接触过，使得一些经营者以次充好、以假充真、以旧充新，销售水货、翻新商品，夸大商品宣传，欺骗消费者，有的不书面标明相关数据，不提供或不完全提供包装，销售或赠送冒牌产品。
有些经销商不给消费者开具正式的销售凭证，推卸法律责任，逃避税收。
加之我国电子商务的法律制度的不健全，行政部门对网上交易缺乏有力的监管，社会信用体系尚未建立，使得网上出售的商品质量无法保证。
大多网上交易属异地交易，一旦出现质量问题，除了将增加运输成本外，经常出现部分生产、经销、维修商相互推诿，不履行售后服务承诺。
而目前互联网消费的相关法律法规尚未健全，由于消费者自我保护意识低，轻信网上承诺，一旦发生纠纷存在证据难收集，跨区域消费增加了维权成本和维权难度。
据中消协2007年全年消费投诉统计，电视及网络购物等销售行业在投诉近年来呈增长态势的10类商品和服务中排名第一。
（三）网络经营行为难以监管，违法行为层出不穷
由于电子商务的运作是虚拟的，交易双方互不照面，所以交易过程的最终完成很大程度上取决于网上企业的广告宣传等促销手段。
同时，电子商务主体是虚拟的，电子商务只能依其特有的经营模式对商家的信誉提出了更高的要求。
电子商务的基石就是诚信、信誉，它不同于传统的交易方式，完全凭借的是商家的信誉度。
而我国的社会信用体系尚处于探索阶段，缺乏对商家信用制约机制，这就给发布虚假广告和进行网络欺诈等非法行为提供了保护伞。
同时，由于我国对电子商务管理尚未进行立法，法律尚不完善，而行政管理部门对市场的监管是采取属地管辖，对于无区域限制的网络经营行为就很难进行有效的监管，致使网上虚假广告、不正当引诱方式等欺诈行为不断出现并有逐年增加的趋势，也在某种程度上使电子商务成为一种新的销赃手段。
三、进一步创新推进网络经济监管的对策建议
（一）加强网络经济立法，纳入政府正常的经济管理轨道
在中国电子商务法律问题上，应该注意在规范管理与鼓励创新之间求得平衡，既要看到规范电子商务发展的必要性，又要充分认识到电子商务不同于传统商务的特殊性，为中国电子商务的发展营造一个宽松有序的法律环境。
因此，应当坚持政府推进和企业主导的原则，根据我国的财力、国力，制定长远规划，分步、分阶段实施电子商务立法活动。
一方面，立即着手解决电子商务法律中的紧迫问题。
一是将散见于不同部门的规定、办法等政策性文件合理整合及分类，通过研究和探讨，上升为《条例》等形式的行政法规体系。
二是对为解决电子商务实施中的争议、欺诈、侵权等问题，可由全国人大、最高人民法院结合信息产业部、商务部、外经贸部、工商、税务等部门，针对现行法律、法规做出解释、修订和补充，以适应电子商务运作模式。
三是针对电子商务在实施过程中出现的新问题，尽快制订电子交易、信用管理、安全认证、在线支付、税收、市场准入、隐私权保护、信息资源管理等方面的法律法规，以便于操作。
另一方面，制订政策鼓励探索和创新电子商务的应用与发展。
政府先通过重点推动银行、电子商务平台服务商等比较适合电子商务的大型企业，学习国外发达国家的先进电子商务管理模式和管理体制，从中取得成功经验。
再借鉴发达国家电子商务立法的现状，参考联合国《电子商务示范法》，最终形成我国的电子商务基本法。
通过司法实践和立法水平的提高，逐渐形成由基本法、行政法规、司法解释和国际惯例相融合的电子商务法律体系。
（二）明确政府及相关部门在网络经济发展中的职能
应借鉴美国、日本、新加坡等国的政府电子商务管理先进经验，结合我国现实情况，发挥政府职能,促进网络经济的发展。
1、充分发挥政府宏观规划与推进作用。
电子商务作为一项庞大的社会系统工程，政府和行业的主管机构应当加强电子商务宏观总体指导，国家发改委、商务部、科技部等部委应从不同角度扶持和推进电子商务进程，加强公共信息服务系统的建设，加快形成包括认证、标准、现代物流、法律法规等在内的电子商务发展支撑体系，特别是交易风险控制、知识产权保护、隐私权、安全问题等有关的法律规定和政策制定，以政府之“有形之手”更有力地推动我国网络经济的发展。
2、强化监管职能，推动电子商务有序发展。
政府通过构筑一个完善的电子商务法律法规体系，明确政府相关部门的管理监督职能，对电子商务存在法律地位和效力、消费者权益保护、个人资料和稳私的保护、交易安全、交易规划、标准化、税收、域名商标等方面加强管理、监督，确保国家电子商务战略的有效实施。
3、加强政府相关部门之间的合作和沟通。
电子商务的发展是在政府引导和规范下，各部门共同参与推进的一项巨大的社会系统工程，它促使了各部门内、外部的深刻变化。
因此，要根据各自的职能，进一步增进部门间的沟通，加强协调和合作，建立统一标准、统一接口、统一认证体系和互动的监管平台，以避免盲目管理、多头监督，共同推进政府宏观电子政务规划和管理职能的全面实施。
4、加强政府和企业间的协调机制。
政府要充分履行好协调职能，通过与企业建立协调机制，及时跟踪政府发展电子商务有关政策和措施的执行情况，使政府的电子商务战略规划得到企业的支持与认可,更好地发挥其调控管理作用,并为战略规划的修订提供依据。
（三）进一步强化工商部门在网络经济监管中的主力军作用
1、网络经济监管中的工商角色定位。
工商部门作为国务院新“三定”方案中确定的网络市场监管职能部门，如何确定工商在网络经济监管中的位置是关键的问题。
鉴于网络经济的特殊性，工商的监管应当包括法律、道德和技术三个层面，而不单纯的局限于法律层面。
尤其是处于起步发展阶段中的我国电子商务，在我国法律尚不健全的情况下，只能从道德和技术方面着手，逐步探索和建立健全工商网络经济监管模式。
因此，工商部门将自己定位于网络经济监管的推进者与参与者，以宽容的态度对待道德和技术，通过给予网络经济主体以及专业机构更多的决策权，并充分参与到网络经济的发展中，加强与企业之间的合作，建立有效的对话机制，不断熟悉网络经济的新技术发展情况，工商部门着重于宏观控制和引导协调的监管方式，促进网络经济的良性发展，实现工商网络经济监管的职能到位，最终形成相应配套的网络经济立法。
2、先易后繁，从对重点对象监管逐步形成全面监管。
在目前我国电子商务立法不完善的情况下，工商部门应当在现有的法律法规下，着手对网络虚假宣传、电子合同欺诈等迫切需要解决的非法经营行为监管，以及对如阿里巴巴等电子商务门户网站等重点对象的经营行为和网络信用建设进行监管方式上的探索和研究，通过积累监管经验，逐步形成一套全面、科学的工商监管模式。
3、积极参与网络经济立法活动。
作为国务院赋予的网络市场监管的职能部门，应当积极开展电子商务经济模式的研究，对电子商务中的各类经营行为和网络经济主体进行特征分析，对传统经济的工商行政管理法律法规进行相应的完善和补充，对电子商务中出现的新问题，应当在坚持有利于发展的原则下，尝试制定规范性指导意见进行管理和监督。
通过不断的实践和补充，形成部门规范性文件，在条件成熟情况下，提交立法机构，上升为法律法规，从而推进电子政务法律体系建设。
4、积极开展对网络商家信用建设工作的探索。
如何建立网络经济信用体系是规范网络行为的有效途径。
目前我省工商部门已经对企业信用监管有了一定的经验积累，设计了一套企业信用评价体系，在此基础上，可以通过与阿里巴巴、淘宝等电子商务网站合作，尝试推行以商家为主的网络主体信用监管评价试点，探索网络经济主体的信用建设，促进电子商务诚信交易。
5、实行集中管理，属地调查。
由于电子商务是建立Internet技术基础上，需要借助一定的计算机网络技术来全面实现在线电子化交易，所以我国的大多电子商务门户网站或服务器都集中在大、中城市，为了便于全面监管，应当实行相对集中的管理监督，即网络监管由地市级以上工商管理机关设立专门的网络管理机构，如建立网络经济检查大队，从而提高工商部门对网络经济的监管效率。
同时，针对网络交易双方往往相距较远，各地工商部门无法独立进行有效的监管的实际，可以通过建立省级、区域级甚至全国统一的网络经济服务平台和监管信息共享交换系统，实现各地工商分工协作、互动调查、共同监管机制。
6、公开工商注册登记信息，全面实施网络经济主体实名制。
一是根据《政府信息公开条例》的规定，向社会公开工商部门登记的经济实体营业执照信息和年检验照情况，并提供及时查询系统，方便网络交易双方进行资格查证，提升网络经济主体信用度，提高网络交易的成功率，从而推进网络经济主体实名制，为加快网络信用体系打下基础。
二是针对B2B（商家-商家）和B2C（商家-个人电子商务）模式中的商家，通过立法强制规定商家在开展电子商务时采用企业营业执照网上标识等技术实行实名制交易。
三是对于从事电子商务的个人，工商部门尝试对电子商务个人进行备案制度，即个人从事电子商务的应当至当地工商部门进行书面申请备案，从而将网络经济主体全面纳入网络经济监管中。
7、加快网络广告监管立法，改进网络广告监管技术。
由于广告法并未对网络广告有明确的规定，也没有出台相关的实施细则，使得工商部门对网络广告的监管存在较多困难：
一是对虚假网络广告处罚不力。
对于虚假网络广告的查处虽有法可依，但因为网络广告制作费用很低（甚至是免费制作），而且很难计算广告制作成本，如根据广告法及其实施细则进行处罚明显起不到应有的惩罚和教育作用。
二是网络的无限性、及时性、互动性和海量信息等都为网络广告的监管带来困难。
三是网络广告涉及的行业广泛对执法队伍素质上的要求。
从医疗药品、机械用具到电子用品，从实物广告到各类培训广告，涉及的问题广告与相关行业的规范与否有很大关系。
对执法人员不同行业的广告规范、广告内容的审查以及网络技能提出了较高要求。
因此，工商部门要加快对网络广告监管的立法步伐，明确网络广告查处权，实行网络广告经营许可证制度，进一步加大对网络广告非法行为的处罚力度。
同时，积极研发网络广告智能化搜索监测软件，实现对网络广告进行全程化监控。
8、实行电子商务门户网站市场化管理模式。
一是进驻电子商务门户网站的商家必须持有办理营业执照，且只在其核准的经营范围内经营商品，并在商家页面显著位置公布其在工商部门的登记情况，门户网站则对商家提供的信息真实性进行审核，对商家的商品质量、售后服务等负连带责任。
二是对从事以营利为目的的个人也必须办理工商营业执照才能进驻。
三是对C2C中，不以营利为目的个人在网上出售、置换自用物品，无需到工商部门核准登记，但必须报工商部门书面备案。
通过市场化集中控制手段，督促电子商务门户网站建立科学的管理模式和管理制度，以净化网络经济秩序，推进电子商务健康发展。
9、普及消费维权知识，加大电子商务宣传力度。
充分利用各种媒体，采用多种形式，加大消费指导和消费维权知识的宣传，进一步提高消费者维权意识。
重点建立消费者维权平台，尝试网络消费异地投诉转移制度，切实减轻网上购物风险。
同时，加强电子商务的宣传、知识普及和安全教育工作，强化守法、诚信、自律观念的引导和宣传教育，提高社会各界对发展电子商务重要性的认识，进一步增强企业和公民对电子商务的应用意识、信息安全意识。
（作者单位：
浙江省玉环县工商局）
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