针对城市社区组织体系改革和社区党建的问题与策略可编辑版.docx
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针对城市社区组织体系改革和社区党建的问题与策略可编辑版
针对城市社区组织体系改革和社区党建的问题与策略
针对城市社区组织体系改革和社区党建的问题与策略
针对城市社区组织体系改革和社区党建的问题与策略
近年来，城市社区的改革和建设愈来愈受到从中央到地方各级党委和政府的重视。
党的十五届四中全会指出：
“逐步推行社会保障的社会化管理，实行退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放，人员由社区管理。
”把经济体制的改革与社区联在一起，在我们党的全会文件上是第一次；中组部去年10月在上海召开了“全国街道、社区党的建设座谈会”，这在党的历史上也是第一次；中国共产党杭州市委、市人民政府于1999年制定下发了《关于加快杭州城市化发展的若干意见》，在该“意见”中，对社区建设在城市化进程中的地位、作用给予了充分的肯定。
但是，当前我市社区建设中存在着诸多与社会经济发展不相适应的地方，本文拟就杭州城市社区建设与发展中的组织体系，并与之对应的社区党建问题从理论与实践的结合上作一些探讨。
一、城市社区组织体系改革的历史必然性
1、“社区”概念的提出及我国城市社区的特征最早提出“社区”概念的德国社会学家滕尼斯认为，社区是指那些具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会关系和社会团体。
我们通常所说的社区建设，就是指街道社区，在政府的指导和帮助下，依靠社区的力量，利用社区的资源，解决社区问题，发展社区事业，以改善社区的人居环境，党建资讯网，提高社区成员的生活质量，促进社区经济与社会协调而又可持续的发展。
为什么以街道行政区域为区划来划分社区，其理由在于：
首先，以现有街道所辖地域为一个社区，在人口、面积、社会成员组成等自然条件方面都比较符合构成城市社区建设与发展实体的基本要求。
第二，现有的街道党政组织已形成比较成熟的管理协调组织框架体系，为开展社区奠定了必要的基础。
第三，虽然社区是一种新的社会发展机制，但在起步阶段，必须要有政府的扶持和指导，同时基于社会稳定和发展的连续性要求，必须有一个政府与民间相对应的接口，即街道社区。
2、当前街道行政管理与社区发展的矛盾长期以来，我国城市社区发展未曾走上正轨，经验积累与理论研究甚少，主要有两个原因。
一是我国城市长期以来按行政体制划分辖区，加上条块分割，虽然客观意义上的城市社区在“空间”已形成并保持运作，但任务往往是被行政上大一统的、带有运动色彩的非社区发展性任务所代替。
形成我国城市社区“成熟性不足的问题”。
二是改革开放以前，国家对社会事务的行政干预过多，单位对职工社会管理、社会服务、社会保障等本应由社区承担的职能又承揽过多，形成了我国城市社区“功能不足”的问题。
客观地说，计划经济体制下，以单一化、行政化为其主要特征的社区组织体系曾是我国城市社会行之有效的管理模式，其历史功绩不可磨灭。
改革开放以来，我国社会生活的形式和内容都发生了巨大的变化，涌现出大量新的社会现象和社会问题，社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系都日益趋于多元化，现有的街道行政管理方式已显得越来越不相适应。
目前街道实际所承担的职能从经济、城管、民政、党群到精神文明建设、人民武装、综治司法、综合行政管理等，大到人大换届选举、街道集体资产管理，小到住户下水道疏通、公用电话管理，粗略统计达77项之多。
从目前街道实际承担的职责看，街道行政管理体制与社区建设的要求相比，存在以下四对矛盾：
街道行政管理主体与社区内利益主体的矛盾计划经济体制下，我国城市组织管理体制的一个基本特点是“一元化”的组织管理结构。
在城市基层“街道”社区中，“街道办事处”作为政府派出机构，代表政府对辖区内的行政事务、社会事务实施管理，是社区组织管理的主体。
随着市场经济体制的建立，城市社区中出现多元化的利益主体。
首先是现代企业制度的建立，使原来依附于政府的企事业单位从行政系统中脱离出来，正成为相对独立的利益主体，社区成为它们的真正立足点。
其次是单位组织与个人之间的分离，单位不再是个人利益的唯一载体，“单位人”正在逐步地转化“社会人”。
再次出现了很多新型的区域性社会组织，如物业管理公司等新的利益主体。
显然，“街道”组织作为唯一的管理主体，依靠单一的行政手段、行政资源已不能对社区事务实施全面、有效的管理，从社区组织结构的角度看，这是一元化的管理主体与多元化管理需要之间的矛盾。
街道行政管理方式与社区内社会服务功能需求的矛盾在计划经济体制下，“政企合一”、“政社合一”的社会组织结构所造成的最直接的后果，是企事业单位功能的充分发育和社区功能的相对萎缩，最显著的表现是“政府办企业、企业办社会”，企事业单位不仅仅是生产单位，而且是生活、服务、管理单位，成为具有行政、经济、社会等多元功能的相对独立的“小社会”。
而街道的社区管理和服务在整个社会管理系统中仅处于细枝末节的地
位，它的基本对象局限于老、弱、病、残；管理和服务功能也仅仅是楼道卫生、调解邻里纠纷等，起着拾遗补缺的作用。
社区的功能发育极不完善，大伯大妈提着喇叭喊“楼上楼下，火烛小心，门户关好”是一个典型的现象。
随着改革开放的不断深入，我国的社会组织功能发生了巨大的结构性变化，现代企业制度的建立明确了企业的生产、经营功能，剥离了其在计划经济体制下承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能；行政管理体系的改革，一部分社会管理、社会服务职能也从政府中分化出来，这些转移出来的社会管理和服务功能则直接地落在了作为城市社会基础单元的“街道”社区中。
而且随着社会发展水平的提高，这种趋势还将进一步扩大。
显然，社区多元的功能需求与计划经济体制下“街道”作为行政组织履行行政管理方式是极不适应的，也就是说，先天不足的街道是很难履行企事业单位和政府机关分化出来的各种社会功能。
街道行政管理职能与社区内人们精神需求多样化的矛盾长期以来，我国城市社区单一化、行政化的组织管理模式所以能够不发生大的变化，这除去计划经济体制下一元化的社会结构，国家行政管理的需要等因素外，另一个重要原因是由较低的社会发展水平和单一的社会需求所致。
过去我们实行的是一条“重积累、轻消费、先生产、后生活”的政策，改革开放之前，人们的需要基本局限在衣、食、住、行等基本生活需要方面，生活水平低下，社会需求单一。
单一行政化的社会组织系统基本上可以满足这种低水平、单一化的社会需要。
改革开放结束了我国社会生活在低水平上长期徘徊的局面，社会生活正显现丰富多彩的局面。
社会发展水平的提高，使人们的社会需要内容由单一的生存需求向休闲、娱乐、康复、心理咨询等综合需求发展，需求水平上由低层次向低、中、高等多层次发展，社会服务的需要对象由特殊群体向全体居民发展。
很明显，群众中普遍存在的高层次的需要，如社会政治参与的、职业志愿的、志趣的和高情感的需求，仅仅依靠“街道”组织是无法得到满足的。
街道行政组织纵向隶属关系与社区内各种组织横向联系的矛盾计划经济体制下，社区内各组织不同的行政隶属关系，分别属于“条条”与“块块”两个相对封闭的系统，并且直接对上级主管部门负责。
他们之间的关系由计划加以调节，不存在也无须存在直接的相互间的联系。
如街道党委和街道办事处与派出所、房管所、环卫所、工商所、人民医院之间的关系，它们分别属于不同的条块，有各自的上级主管部门，互相之间无直接关系，形成一种“条块分割”的局面。
市场经济体制的建设，使社区内“条块”组织的关系出现了变化，而且有一部分职能重叠，在横向联系中往往冲突多于合作，相互间直接联系不够，分工不明确，“街道”行政组织虽然很想使社区内各组织间相互配合，但心有余而力不足，处于“看得见，摸得着、管不了”的困难处境。
如何将各“条条”的职能迁移到社区中，通过权限、职责的理顺，确立社区内各组织与街道行政组织的关系，这也是摆在我们面前的应该解决的问题。
综上所述：
上述诸种矛盾的出现是随着我国市场经济体制的建设和城市社会的不断发展而出现，并将显得越来越突出，其结果必然会促进行政单一化的街道行政组织管理体系的分化，并逐渐形成新型的社区组织管理体系。
我们应该按照“小政府、大社会”的发展趋势来确立城市社区组织体系改革的思路。
二、城市社区组织体系改革的突破口改革开放20年来，随着我国各项改革的不断深化，城市化进程的推进，从事社区管理的城区、街道和居民区干部及一些社会学者进行了积极探索。
1991年，我市一些城区就提出“以社区建设统领全区各项”的思路；1992年“全国城市社区建设理论研讨会”在杭州召开；同年杭州市委将街道党委改为街道党的委员会，同时明确居民区党支部对居委会起领导作用；1995年杭州市委组织部下文，要求在全市街道中开展“凝聚力工程”活动；1997年，市委、市政府出台《关于加强城市社区管理的意见》，提出了发挥社区管理在城市管理中的基础性作用，实行城市管理重心下移的思路，在全市30个街道和10个城乡结合部乡镇组成了街道城管综合监察队，在523个居委会均配备了1－2名专职人员。
但如果仍然按原有的组织机构和运行方式，仅仅凭借有限的行政手段和基层干部的积极性，是很难适应市场化社会新的情况，必须适时推进杭州城市社区组织体系的改革。
否则，以上多种措施也难收到较大成效。
如何解决这些问题，笔者通过对我市5个城区30个街道的调研，认为可以从以下两个方面寻求社区组织体系的突破口：
组建社区管理委员会，联结街道与辖区内各组织的关系随着经济发展与社会变革，一方面街道的行政功能必须适应新的形势和新的需求，进行适时调整；另一方面，多元化的社会经济现象，除了行政功能的合理发挥，社区社会功能的发挥也是社区良性发展的一个重要方面。
上城区湖滨街道在这方面进行了富有新意的创造。
去年4月，原湖滨街道与涌金街道合并成了新的湖滨街道。
行政区划的调整，使街道面积增加了，人口增多了，如何把街道、居委会干部和辖区各职能部门、地区单位的力量凝聚起来?
如何让居民群众自觉地参与到社区建设中来?
成了街道党工委、办事处需要解决的新课题。
街道首先从改革管理体制入手，成立了湖滨地区社区管理委员会，下设城市综合管理，社区治安综合管理和精神文明建设三个办公室以及资产管理、社区服务两个中心。
由“一委三办两中心”负责统一协调、指挥城管、监察、环卫、社会治安综合治理、创建文明社区和社区服务等各项，实现了街道职能的转变。
湖滨街道在社区内建立社区管理委员会的探索，应该说，是一个极富新意的创举，它切合社区发展所强调的政府和社会共同努力的社区新概念，迎合了社区组织发展的大趋势，有利于加强对基层社区事务的民主化管理，可以作为社区组织体系改革的新尝试。
我们可以从湖滨街道实践的基础上，进一步完善社区管理委员会的组织机构。
社区管理委员会成员由党工委或政府组织、企事业单位、社团三种法人代表以及社区居民代表组成。
在委员会中，各方代表地位平等，集体进行管理决策，其中，党委、政府代表由党工委书记或街道办事处主任和其他职能部门负责人担任，主要起沟通制衡作用，负责向上级党政部门反映社区的民情民意，同时向社区传达政府对社区发展和社区管理的意见与要求，并对社区管理进行行政督导，社区管理委员会主任一般由政府代表担任。
社区管理委员会主要职能为：
统筹规划、组织协调、监督调控，其具体权限和义务大致包括如下几个方面：
确定社区管理的任务和要求，制定社区内部的管理规章；决定召开“社区代表大会”，制定社区发展规划和社区管理任务书；确定社区内各职能部门和各种组织的分工和职能，审议其管理计划，实施方案和重大管理措施，并监督实施；协调社区内各部门关系，代表社区参加对外交流；协调社区内各部门落实各项；接受政府部门指导和监督，定期向上级政府部门报告社区发展情况；从事社区财政预算等。
探索中的这种社区组织管理新体制，实质上是我们传统的共建机制的进一步深化，是一种能够更好地开发与利用社区本身资源为社区发展提供财力、人力和智力的更佳机制。
建立议事与干事分离的居委会两套班子，形成居委会专职干部队伍从法律上讲，居民委员会是社区居民的群众性自治组织。
在城市化进程中，居委会干部年龄老化、知识弱化是普遍存在的现象，与日益拓展的社区领域明显不适应，有人戏称为“机关干部转岗，中年工人下岗，老头老太上岗”。
这里说的“老头老太上岗”，是指居委会干部多由退休老同志担任。
为此，居委会组织体制的改革，干部结构的调整，已成为社区建设实践中不可回避的矛盾，我市下城区天水街道在这方面走出了成功的一步。
该街道从1996年开始在11个居民区全面推行将居委会议事班子与干事班子分离的改革。
那些德高望重、经验丰富又热心公共事务和公益事业的居民代表可以到议事班子，一是代表居民利益，二是对居民区自治事项实行决策，三是聘任干事层人员。
议事班子成员不拿报酬。
干事班子人员应是年富力强者，也可以采用公开招聘的办法，列入集体事业编制的专职干部，领全额工资，实行一年一聘制，年终进行实绩考核，称职的第二年可以续聘，不称职的予以解聘。
干事班子对议事班子负责，议事班子对全体居民负责，党支部起好领导协调作用。
议事层仍可称居委会，干事层可作为居委会办公室。
部分符合条件的、议事、干事和居民区党支部三套班子可交叉兼职。
这种议事、干事分离的体制，不仅可以继续调动居民参与管理本居住区事务的积极性，而且又解决了居委会干部老化，弱化的问题。
天水街道在改革调整前，共有居委干部106人，平均年龄62周岁，小学文化程度占41。
改革调整后，公开招聘录用居民区干事班子成员42名，占居干总数的43，文化程度高中以上的占43，年龄最小的38岁，使干部队伍年龄降低，文化素质、能力、办事效率明显提高。
附送：
针对当前乡镇领导班子执政能力建设的问题策略
针对当前乡镇领导班子执政能力建设的问题策略
针对当前乡镇领导班子执政能力建设的问题策略
乡镇是国家政权的基石，是农村改革、发展与稳定的前沿阵地。
乡镇党委是党在农村的基层组织，乡镇政府是直接从事农村基层的最基层一级政府。
加强乡镇党委、政府领导班子的执政能力建设，是关系到做好新形势下乡镇的“命脉工程”。
随着党的执政条件和执政环境发生深刻变化，乡镇领导班子的执政能力建设面临着更为艰巨的任务。
最近，我们对安乡县20个乡镇领导班子执政能力建设的状况作了一些初步调查。
调查发现，当前乡镇领导班子执政能力建设的突出问题是：
1、执政意识欠强。
一些乡镇领导班子和领导干部不善于从政治上观察分析问题，对如何执政、如何执好政还缺乏深刻认识，执政兴国、执政为民的意识不够强，发展的观念、群众观念、勤政廉政观念比较淡薄。
一是开拓创新意识不强。
有的乡镇领导班子领导干部难从本乡镇的实际出发，只会不切实际地照搬他人经验，遵听上级要求。
有的满足于现状，没招数、无突破，片面强调和理解保安求稳思想，难以创造性地开展。
有的发展思路不清、方向不明，多年始终难有起色。
二是政治责任感不强。
一些乡镇班子成员没有“活一方经济、保一方稳定、富一方百姓”的政治抱负。
有的不求有功、但求无过，认为只要在任期内维持几年不出事，不给县委添麻烦就行了。
有的惧怕艰苦的环境，不安心基层，一门心思打自己的“小算盘”，想方设法请调进城。
有的身在乡镇，心在县城，因为狠刹“走读风”，就经常利用上县办事开会的机会进城“潇洒”享受。
三是廉洁自律意识不强。
一些乡镇领导干部淡化了公仆意识，加之受社会腐败现象的影响和监督机制不健全，产生了一些个人享受主义。
有的乡镇财政困难，但吃喝之风照常，招待费用依然很高。
有的乡镇存在超标准报话费、发补助的情况。
有的领导干部以权谋私，消极腐败，常找机会多报、虚报发票，个别人甚至借机大操大办，过年过节收受礼金、礼品。
2、执政效能欠优。
一些乡镇领导班子能力有限、办事效率较低，班子合力不强，整体效能发挥不够好。
一是能力素质不适应，效能难有。
有的乡镇班子成员整天忙于日常事务，难以静下心来学习、、思考、提高，知识结构明显老化。
有的领导干部参训时，不为学习为休息，不为交流为交友，在培训期间交朋结友，请吃请喝，学无成效。
有的理论与实践常脱节，不能在学习、生活和社会实践中去提高能力，因循守旧，方法老套，难干大事。
二是重点不突出，效能难出。
有的乡镇领导班子针对当前农村面临的种种困难，只能疲于应付，“头痛医头，脚疼医脚”，眉毛胡子一把抓，重点难把握，难点难突破。
有的一年到头忙着收粮收款，想方设法拆借资金、变卖“祖业”保上交，没有把主要精力放如何促进农民增收、搞活地方经济上来。
三是班子结构不合理，效能难提。
乡镇领导班子由于一些客观因素和政策规定的制约，难以实现高素质个体的有机结合，班子的知识结构、能力结构不尽合理，整体功能难以有效发挥。
如近年来上级对乡镇党政班子中女干部、非党干部、年轻干部等方面的比例作了一些强制性规定，为完成配备指标有时就只能搞“拉郎配”，“矮子里选将军”，这样配备的结合看似合理，实际上还是难以提高班子的整体效能。
3、执政行为欠当。
一些乡镇领导班子和领导干部存在方法简单，决策不科学，不依法办事的问题。
一是科学决策能力弱。
相当一部分乡镇领导班子成员对新时期农村中遇到的新情况、新问题不深入进行调查研究，缺乏相应的对策，缺少引导农民成为市场主体的具体办法和措施，导致中出现了重大失误。
如1999年，有两个乡镇盲目决策，一举发展香芋两千亩，结果好心办成坏事，给农民造成了很大经济损失。
2003年，有一个乡镇筹资30多万办起亚麻加工厂，鼓励本乡发展亚麻产业，结果运行不久即“关门大吉”。
二是依法行政能力弱。
有的领导班子处置复杂矛盾问题的能力弱，不稳定因素难以及时有效地化解。
在处置问题、处理矛盾时总感到老办法不顶用，新办法不会用，硬办法不能用，软办法不管用，或者即便抓也没有好的途径、好的办法，习惯于“一刀切”、“一锅煮”的老方法，甚至于法纪、党纪不顾。
前两年我县出现的两起重涉农案件，就是由于乡镇领导干部不按政策办事，盲动而引发的。
当前，乡镇领导班子执政能力建设的突出问题是，原因是多方面的，治理起来，也不甚容易，必须综合配套，常抓不懈。
1、优化班子，增强乡镇领导班子的科学决策能力。
乡镇领导班子决策能力的强弱，取决于是否有一个好的班子，特别是有一个好的“主头”。
县委在调整乡镇班子时，要坚持以促进经济发展为出发点，大胆选拔那些党性强、作风好、懂经济、会管理的干部进入党委班子，努力把乡镇领导班子配成一个精干、高效的班子。
一是严格选拔的条件。
在确定乡镇领导班子人选时，县委要坚持优先选拔政治坚定，能自觉坚持党的基本路线、基本方针、经得起执政与改革开放考验的人；选拔业务过硬、熟悉
党在农村的方针政策，熟悉经济，有较高文化素养，较强组织协调能力的人；选拔作风民主、能自觉坚持民主集中制原则，善于集中班子成员的意见，科学决策，能团结和带领大家一道的人；选拔能从本地实际出发，有清晰的发展思路，既敢开拓创新，又真抓实干的人。
二是拓宽选拔渠道。
要敢于冲破论资排辈观念，树立不拘一格选人才的思想，拓宽视野，广辟用人渠道，善于在上级机关人员、乡镇企业的优秀厂长、政绩突出的乡村干部中挑选最佳人选，放到重要岗位加强锻炼，让其熟悉各方面的，提高领导能力与水平。
2、理顺关系，增强乡镇领导班子的组织协调能力。
乡镇领导班子是发展经济的轴心，需要一个调控有度，协调有序的内部管理机制。
县委坚持从理顺关系入手，完善乡镇政府职能，强化乡镇领导班子权力，从而健全和增强乡镇领导班子的统筹协调能力。
一是理顺条块关系，扩大乡镇的管理权限。
县委要坚持“三结合”的原则，即把管人与管事结合起来，把责任与权力配套起来，把发展经济的客观需要与乡镇领导班子应掌握的调控权结合起来，扩大乡镇的自主权。
向乡镇放权，把上级业务部门延伸到乡镇的管理机构和人员逐步下放给乡镇管理，对专业性强的机构和人员，如派出所、学校等，实行双重管理，其人员任免、奖惩、调动均征求乡镇领导班子的意见。
二是转变职能，增强乡镇领导班子的制约能力。
进一步明确乡镇党委与政府、经济组织的关系，加强对乡镇企业的督促检查，强化内部管理，完善经济责任制，坚持考核、奖惩兑现，保证国家的方针、政策在企业的贯彻执行，把领导经济建设放在中心位置，对关系全局的重大问题作出决策。
三是强化村级组织，发挥乡镇领导班子的指导作用。
加强村级组织建设，选准配强村党支部班子，理顺村支两委的关系，建立和完善村级组织的目标责任制，巩固和完善乡镇领导干部包村制度，把村级目标切实同领导干部的奖惩、任免、晋升挂钩，加强对村级的指导作用。
3、提高素质，增强乡镇领导班子的开拓创新能力。
乡镇领导班子领导能力强弱与班子成员个体素质的高低直接相关。
“一把手”是关键，其他班子成员素质对班子整体素质的互补也十分重要。
县委把提高班子成员的素质作为增强乡镇领导班子领导能力的基础来抓。
一是注重在教育培训中提高。
本着学用结合，更新与丰富相结合，短期与长期相结合的原则，制定切实可行的培训规划，根据不同对象确定培训方法。
组织干部培训进修，督促领导干部学习先进的科学文化知识，掌握现代科技手段，熟悉现代管理理念，重点抓好岗位培训，提高班子成员的理论水平和管理水平。
要有计划地把优秀的中青年领导干部选送到大专院校学习，丰富经济管理知识。
二是注重在实践锻炼中提高。
坚持选派乡镇领导干部到生产开发一线、环境艰苦和情况复杂的一线去主持，去学习锻炼提高，使领导干部在实践中掌握新知识，积累新经验，增长新本领。
三是注重在外出学习考察中提高。
针对部分乡镇领导干部抓经济满足现状，打不开思路的实际，定期不定期地组织他们外去参观、考察，学习抓经济的思路、方法，找出差距，促进转变观念，开拓视野，寻求自身发展的路子。
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