农民工社会保险问题研究.docx

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农民工社会保险问题研究

农民工社会保险问题研究

近年来，随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和社会问题的出现，农民工问题受到了各级政府和社会各界的广泛关注，各省市针对农民工的社会保险政策也纷纷出台，农民工的社会保险问题有了一定程度的进展。

然而，农民工社会保障问题在取得进展的同时还存在一些问题和不足。

在我国，农民工作为一个特殊的社会群体，因其“亦农亦工，非农非工”特征，导致农民工游走在我国现行社会保险制度的边缘，无法切身享受到我国社会保险制度。

然而随着农民工队伍的不断壮大，农民工对社会经济生活的影响愈益深入，因而，将农民工纳入社会保险制度，一方面关系到广大农民工的切身利益，另一方面，还关系到我国的社会稳定，以及未来经济进一步发展。

如何将农民工纳入我国的社会保险制度，从而进一步完善我国现行制度，对我国经济发展和社会主义和谐社会建设有重要意义。

第一章农民工的总体状况

1.1何谓农民工

“农民工”一词最早出现在1984年中国社会科学院《社会学通讯》中，随后在这一称谓被广泛的引用。

韩长赋在《中国农民工的发展与终结》中指出，农民工主要是指户籍身份是农民，加油承包土地，但主要从事非农产业，依靠工资收入生活的人员。

王春光认为，应该从职业、制度身份、劳动关系、地域四个层面认识和界定农民工：

一是农民工从事的是非农业；二是尽管他们从事非农职业，但户籍身份还是农民；三是农民工属于被雇佣者；四是他们来自农村。

成志刚，罗帅认为农民工是指具有农村户口，拥有承包土地，但是主要从事非农业产业、以工资为主要收入来源的劳动者，他们“亦农亦工，非农非工”。

这一特殊群体的出现是在我国经济体制转轨过程中，各项制度改革非均衡推进的结果。

由于户籍管理制度尚未完全改革，农民进城务工存在着在劳动力市场中被接纳而社会身份被排斥的矛盾，城市身份的排斥导致了农民工在城市社会保险体系中的边缘化。

刘秀美认为农民工是指那些户口仍在农村，但已经完全或基本脱离传统农业生产经营活动，主要以在城镇各类所有制企业打工或从事其他服务业为生的一类人群。

谈到农民这一称谓，一些研究者或社会各界大都认为这一称谓带有歧视色彩，甚至有人为此正名。

农民工是对我国社会转型过程中出现的这样一个群体的描绘，具体形象地定位了这样一个社会群体特征，它作为一个称呼，不过是对现实的一个描述，并不存在是否歧视的问题。

但是现实中为什么很多人又都认为这一称谓带有歧视色彩呢？

主要原因在于社会存在对这一群体事实歧视问题，从而使这一称谓似乎也带上歧视色彩。

因此，农民工作为对一个群体的称谓，它是否带有歧视并不取决于称呼本身，而是取决于这一群体是否在现实中存在被歧视的事实。

如果社会对这一群体歧视的事实存在，不管这一群体称呼为何，都觉得带有歧视色彩。

因此，解决这一问题的主要观点不在于是否给这一群体取一个多么好听的名字，而是在事实上让这一群体缺的平等的公民权，保证他们的合法权益。

总而言之，农民工就是指拥有农业户口、被雇用去从事非农活动的农村人口。

1.2农民工的产生

我国的农民工群体是适应我国特定的国情而出现的一个新的社会群体，农民工现象的产生主要根源于农村人多地少和农业收益低。

目前我国大陆耕地的总面积18.27亿亩，人均耕地面积为1.39亩，不足世界平均水平的40%，约相当于美国的1/8、印度的1/2。

而且在最近十几年中，随着我国的改革开放和城市建设的发展，工业，特别是乡镇企业的迅速发展，耕地在以每年约1000万亩的速度锐减。

如果不考虑农民的兼业问题，农村中的剩余劳动力约在三分之二左右，这些剩余劳动力必然要向非农业转移，而大部分人向大中城市转移。

在我国，进城打工的农民工队伍逐渐壮大，据统计，目前全国农民工约2亿人，大部分的农民工已经脱离了土地，至少是在外打工的阶段与他们的土地是脱离的，所以他们不进行土地耕种，维持他们日常生活乃至他们的家人的日常生活的主要收入来源是他们的打工所得。

农民工在外打工时，由于户籍等制度的限制，又很难将他们纳入到城镇管理体制中来。

事实上，他们从事着与城里人一样的工作，同样用工资来维持自己的生活，但是由于他们来自农村，很少有人把他们看作是工人阶级的一份子。

或是制度因素，或是歧视的结果，或是他们本身的特点，目前尚未有人将农民工与工人划上等号。

1.3农民工的群体特征

农民工个体之间存在极大的差异，但作为一个特定的社会群体，仍然有许多共同特征，可以归纳为以下几点：

第一，流动性强，就业状态不稳定。

主要表现在农民工务工的地点和行业变动十分频繁，农民工中绝大部分是非正式工人，临时工，短期工，小时工，这就表现出了农民工流动性强的特征。

对农村外出务工人员的调查显示，委托亲友和去职业中介是外出务工人员找工作的主要方式。

在被调查的外出务工人员中，有34.7%的人选择“托亲戚朋友找”，哪里有合适的工作，就去哪里，强的流动性，又由于户籍制度的限制，使得制定出一个完全适应农民工流动性特征的社会保险制度难度很大，也在一定程度上缓解了这个制度的实行进程。

第二，在务工流向方面，由以往的单一流向转变为多元流向。

广东、上海、浙江、北京、江苏等发达省份以及新疆等地广人稀的地区是主要流入地，迁出地则以四川，湖南、安徽、河南、湖北等以农业大省为主。

第三，人员构成上以18-35岁左右的青年农民为主，男性居多。

农民工都来自于农村，这些地方大多是经济不发达地区，人们生活普遍贫困。

在农民工中，强健的身体和年龄优势比技能还要重要，这就决定了农民工中大部分以青年为主。

所从事的行业，也多属劳动密集型的建筑施工业，电子电器业，制衣制鞋业等行业。

对企业来讲，所招用的也正是这部分人为主。

第四，农民工文化水平低，技能水平低。

农民工由于出身条件的限制，大都受教育程度较低。

技能单一甚至没有务工技能，只能从事一些技术含量低的简单重复式体力劳动，他们当中许多人没有经过技术培训，务工期间企业又不提供培训机会，只能靠自己在务工实践中去摸索。

在劳动和社会保障部对5130名农村外出务工人员的调查显示，虽然有65.5%的农村外出人员具有初中文化程度，却有45.3%的人没有接受任何培训，25%的人只接受不超过15天的简单培训，接受正规培训的人员仅占13.1%。

这也决定了他们一般只能在从属部门劳动力市场上找到工作。

事实上，在城市里，农民工几乎承担了城市中所有苦、脏、累以及高危险的工作。

第五，农民工工资水平低，居住条件恶劣，工作环境差，利益得不到维护。

他们对工作的要求很低，只要所得收入能比种地收益高一点，他们一般都能接受的。

当前的劳动力市场又处于供过于求的状态，毕竟现在所谓的“民工荒”不是报道上说的那么严重，这样使得他们在就业市场上处于非常不利的地位。

在一些用人单位，特别是非公有制企业和私有企业，对没有技能要求的体力劳动者以试用期为借口，随意调派务工人员，克扣务工人员工资；在一些有技术含量的工作岗位，由于农民工技能水平低，又得不到技能培训，工作中难免出现差错，又会为克扣工资提供借口。

农民工由于文化程度低，对法律知识极少了解掌握，他们缺乏保护自身权益的意识，往往成为受害者。

当自身权益遭受侵害，或因不知法而放弃维权，或因保全工作机会而忍气吞声，加之我国农民工维权法制建设滞后并且执法不严，导致农民工权益受损。

而且农民工的工作环境较差，容易导致职业病高发，工伤保险权益无保障，由于职业病往往具有迟发性的特点，农民工受到职业病伤害的，往往可能被雇主遣送回家，有的农民工没有多余的钱来给自己治病，这样就导致农民工的家庭贫困陷入恶性循环之中。

这时因为他们绝大多数在进入用人单位时都没有签订劳动合同，也没有保留相关劳动凭证，目前职业病工伤索赔存在相当难度。

再加上近几年来各地频发矿难，他们为黑心的矿主发家致富付出了生命，对媒体，他们是一个冷冰冰的统计数字，但是对一个家庭来讲，是意味着一个鲜活生命的消失，是家中顶梁柱的倒塌。

还有农民工的工资拖欠问题，从2003年温家宝总理帮助农民工熊德明一家讨薪事件中窥见一斑，让人们看到了弱势劳动者的无助与无奈，更让人们看到了法律在现实维权中是多么的苍白。

虽然随着政府在治理农民工工资拖欠方面工作力度进一步加大，农民工工资拖欠得到一定改善，但不同区域、行业的差异较大。

因此，有针对性地加大清欠治理力度，保护农村外出务工人员的利益依然是政府部门的工作重点之一。

1.4农民工的种类

关于农民工的分类，农民工按其市民化程度可分为：

第一类是市民化程度较低的农民工，即间断性在城镇务工和回乡务农；在城镇无固定住所、工作流动性较大和长期在外的农民工。

第二类是市民化程度比较高的农民工，在城镇无固定住所，常年在不同的地方流动，担心工作的频繁更换的农民工。

第三类是完全市民化的农民工，在一定的地方有稳定的住所，有稳定的收入，有一定的人际关系，这样可以在一个用人单位可以长久的工作。

其实这部分人具有一定的工作技能和物质基础。

当然，不同类型的农民工之间也可以相互转化的。

第二章农民工社会保险现状

2.1农民工社会保险相关法规不完善

农民工的社会保障缺乏法律基础。

与西方国家相比，我国社会保障立法滞后且不完善，尤其是关于农民工社会保障的立法更是严重滞后。

自1998年以来，我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律，但关于农民工社会保险问题却迟迟没有相应立法。

目前，只有一些零散的地方法规和一些规范性文件对农民工社会保障权益加以规定。

例如：

上海市2002年下半年起发布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，北京市从2004年9月1日实施《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》和《外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，广东省在2000年颁布了《广东省社会养老保险实施细则》和《广东省社会工伤保险条例实施细则》等。

关于农民工的社会保险只有地方性和政策性的规定，在全国性的立法中则很少对此作出相应的明确法规保障。

除此之外，现行立法中，在对农名工与城镇职工的社会保险规定方面也存在差别。

2.2农民工社会保险转移与接续很困难

我国进城农民工流动频繁，职业和工作单位变换的比例很高，有时候农民工一年之内可以更换好几个工作岗位，这样农民工在一个工作单位缴纳了社会保险金，由于工作更换频繁，这样就加重了社会保险金的转移难度，如果是跨地区，跨省份的转移那就更麻烦。

2010年1月1日，《城镇企业职工基本养老关系转移接续暂行办法》开始实施，不同地区养老保险可以转移续接的政策，并特别指出了农民工养老保险问题，农民工在原工作单位缴纳养老保险金，农民工中断就业或返乡没有继续缴费的，可由原参保地社保经办机构保留其基本养老保险关系，保存其全部参保缴费记录及个人账户，个人账户存储额继续按规定计息。

但是这一政策只是涉及到城镇职工养老保险在不同地区之间的转移续接，并没有触及到城镇居民养老保险和新型农村养老保险不同类别养老保险之间的衔接问题：

城镇居民养老保险和新型农村养老保险的缴纳年数是否可以叠加；原先缴纳农村养老保险的农民工进城务工后，现在也没有办法转为城镇居民养老保险；在城镇就业参保不足十五年的农民工返乡后如何享受基本养老保险等，这一切都说明了农民工社会保险在转移与接续的过程中要进一步完善。

2.3农民工工资低，参保意识薄弱

由于历史的定位，农民工的文化程度较低，一般农民工选择的工作岗位大部分都是脏、累、工作时间长的工作，而且工资还很低，就这样一份工作也有很大的不稳定性，因为农民工进入工作岗位时由于法律意识薄弱没有和企业签订劳动合同，有随时被企业解雇的可能。

对于农民工而言，他们看中的是工资，其大部分都补贴了家庭支出，由于工资低，很难再拿出一部分工资来缴纳社保。

2.4用人单位对农民工参保缺乏主动性

一些企业特别是中小型企业，由于投资资金少，生产规模小，利润低，他们也不愿意拿出资金为农民工来缴纳社会保险金，为农民工参保就加重了企业的负担，增加了企业的额外支出，所以企业从他们的角度来说不愿意为农民工缴纳社会保险，还有一个重要的原因是，参保金过高，就拿企业缴纳的基本养老保险，医疗和失业保险三大项来说，其缴纳比例为28%，其中个人要缴纳11%，高比例很大程度上加重了企业的负担，这样对低收入的农民工来说更难承受了。

根据原劳动和社会保障部抽样调查，1998年全国制造企业缴纳的社会保险费相当于人均工资总额的27.4%，占其人工成本的17.4%，而人工成本总额相当于成本费用总额的12.9%。

也就是说，如此高的缴费率形成了高门槛，挫伤了用人单位给农民工参保的积极性，从另一方面来说也体现了用人单位对农民工参保缺乏制动性的原因。

2.5资金的短缺也严重阻碍了农民工社会保障的发展

这些年，国家与政府大力的加强对城镇社会保障制度建设的投入，但城镇职工社会保障的资金短缺问题相当的严重，这个问题是有目共睹的，现在很多人都认为年青一代人缴纳的社保金是在供养年老一代，但是国家还是入不敷出，提供更多的资金堵住年老一代人领取社保金的缺口，这样当城镇居民的社会保障制度陷入资金困境时，如果再把大量的农民工群体纳入到社会保障体系内，必然会导致国家资金的严重短缺，这其中是要求国家在收缴社会保险金的同时，怎么才能把社会保险金投资到各个领域去升值，来减少对国家资金的依赖，是现阶段面临的一个重大问题。

第三章完善农民工社会保险的对策

3.1完善农民工社会保险的立法工作

法律制度的缺失使农民工社会保障缺乏制度上的基本保障，也是导致保障对象不明确、保障基金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等一系列问题。

政府与社会必须建立起与我国经济水平相当的农民工社会保障体系，使农民工社会保障工作走上规范化、制度化的轨道。

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强化执行。

通过法律手段促使使用用人单位严格遵守劳动法有关劳动合同的规定，保证用人单位招用农民工时签订劳动合同，依据劳动合同为农民缴纳养老保险。

明确法律责任和法律制裁措施，依法严惩虚报职工人数、逃脱缴纳保险责任等现象。

同时，当农民工离开参保返乡时，本人社会保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险时，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。

到时仍未建立农村社会保险养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。

3.2完善对农民工社会保险转移与接续机制

2001年国家劳动和社会保障部发布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，对农民工参保、转移及退保做出了规定。

该《通知》指出：

“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或废除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民工合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险”。

《国务院关于解决农民工问题若干意见》明确指出：

“探索适合农民工特点的养老保险办法。

抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。

有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。

已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费。

劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法”

除了国家的各种规范和政策外，许多地方政府考虑到了农民工流动性强的特点也对农民工养老保险的转移与接续作了规定。

如2007年10月26日，江苏省政府办公厅下发的《江苏省灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施办法》中指出：

“对于农民工跨省流动的，要按规定转移基本养老保险和个人账户资金。

对外省户籍农民工无法转移接续养老保险关系的，可将个人账户储存额一次性支付给本人，同时终止其养老保险关系；对我省户籍农民工无法转移接续基本养老保险的，仍在原参保地继续参保。

”《实施办法》中还规定：

“参加农民工在省内流动，距法定退休年龄5年及以上或返回户籍所在地，有关社会保险经办机构应及时办理基本养老保险关系转移接续，不再采取一次性终止基本养老保险的办法。

”从以上看出，虽然国家的政策法规中有明文规定，但是各省的政策还是以省内的农民工社会保险转接续为主，如果农民工是省外人员的话，转移其社会保险还是困难重重。

我国农民工流动性强，若想转移与接续在各地的养老保险，根据现有的规定，有三种途径可以选择：

一是农民工固定在某个城市累计缴费达到规定的年限；二是农民工流入地的社会保险部门同意接收农民工之前在其他城市缴纳的个人账户部分；三是将农民工已缴纳的个人账户部分转回其户口所在地。

表面上看解决的办法很多，可现实情况却不尽如人意，一致出现了大量农民工退保的现象。

根据江苏省南京市社会保险结算管理中心统计，截止2006年8月上旬，南京市已有1600多人取消了社会保险账户，最多时每天有200多名农民工办理养老保险退保手续；无锡市2005年有2559名农民工退保，而2006年仅1-7月就有3804名农民工退保。

其实从根本上要解决农民工社会保险转移与接续问题，就是要建立全国统一的农民工养老保险制度，将农民工养老保险金纳入全国统筹，实行不同地区不同的缴费，建立统一的农民工养老保险信息库，实现地市间、省级间信息联网的共享，保证农民工养老保险建立、变动、接续与自由转移的实现。

在全国范围内，对农民工实行一人一卡，每个农民工都只能拥有一个社会保险登记号，可以随时在其省、县、市进行登记。

并以此保险关系为依据,进行缴费、转移与接续等。

无论农民工走到哪里，凭此卡、身份证及有关迁移证明，即可办理转移与接续手续。

3.3提高农民工参保的积极性

加快农民工社会保险制度的建设，关键也要提高农民工参保的积极性。

首先，加大对农民工宣传教育工作，使农民工认识到社会保险对其以后的生活有很大的作用，提高农民工的社会保障意识；其次，要增加对农民工的人力资本和技能方面的培训，提高农民工的劳动素质，实现农民工收入的增长，这样农民工既可以把一部分工资补贴家用，另外也可以抽出一部分工资来缴纳社会保险，这样会给以后的生活带来保障。

再次，加大对企业给农民工缴纳社会保险的监督，保证农民工在用人单位签订劳动合同，并要积极引导企业缴纳社保，政府可以考虑给农民工缴纳社保的企业提供一定的帮助，再者国家也应该加大对农民工社会保险的投入。

总之，要维护农民工的切身利益，才能不断提高农民工参保的积极性。

3.4加强农民工社会保险的理念宣传

政府已经出台了关于农民工社会保险制度的政策和法规，农民工社会保险制度能否建立，最终还是取决于参与主体的观念。

如果农民工、企业、用人单位的观念不能改变，那么硬件的建设只会变成一种形式。

所以，政府要积极的加强法制宣传，改变农民工对社会保险包括其他社会保障的看法，改变他们依靠家庭养老、子女养老的传统观念，消除他们对社会保障体系的不信任；同时，还应该对整个社会进行公民平等的教育宣传，消除人们对农民工的歧视心里，现在社会上把农民工看作一群弱势群体，我们更应该要关注、关心他们，使农民工更好的真正的融入到城市的生活中去。

3.5降低农民工社会保险缴费水平

由于体制和自身条件等多方面因素，农民工大多集中在工作条件艰苦、环境污染较重、收入水平较低的岗位上，就目前的社会保险缴费情况，特别是养老保险缴费很高，也使得农民工没有额外的钱来缴纳，而过高的缴费水平也提高了企业运营成本，降低了企业的投保积极性。

所以，国家应该加大财政的投入，适当的降低社会保险的门槛，进而减轻农民工的负担。

第四章构建和完善江苏省农民工社会保险制度

4.1坚持农民工社会保险公正的理念

社会公正的基本含义是每个社会成员都应平等地享有基本的政治权利、生存权利和发展权利，使其构成经济社会正常运转的基础。

我国社会保障制度从目前覆盖的群体来看主要是城镇职工。

农民工虽然也在城市工作，而且经受着比城镇职工更多的各种风险。

但由于多种原因，他们未能被以社会保险为核心的现代社会保障制度所覆盖，而是被排斥在现代社会保障体系之外。

“农民工是社会上的弱势群体，社会保障不论从哪种理论来讲，都应该覆盖这一群体，但事实恰恰相反。

”这说明我国社会保障制度改革不但没有起到缩小差距，保证公平，推动社会结构合理化的作用，相反却起到了强化或者说是放大市场失灵的作用，其社会功能发生了偏差。

这不论是对经济的可持续发展，还是社会结构的转型以及社会的稳定等方面来看，其负面影响都很大。

因此，建立农民工社会保障制度要对这种偏差进行修改，体现社会公正的理念。

4.2以抗社会风险为基本功能目标

农民工群体是我国产业工人的重要组成部分，他们从农村到城市从事着高风险的工作，同时由于各种原因导致他们的就业权益没有得到很好的保障。

在这种情况下，本来纯属于个人和家庭问题的生老病死残等事件，均可能通过群体方式演变成严重的社会问题和社会风险，这可能会影响到整个社会的发展和稳定，对社会平稳运行的机制形成威胁。

因此，尽管从最基本的社会稳定发展的目标出发，也要建立规避农民工就业过程中遭遇的主要风险。

只有这样才能避免社会风险与社会危机的爆发，才会有安定的社会环境，才会有经济和社会快速发展的前提。

因此，农民工社会保障制度建立的最基本目标是规避社会风险的形成。

4.3坚持切实可行的操作原则

首先，要坚持与城市和农村的社会保障制度相对接的原则。

从推进城市化的社会政策角度考虑，农民工这一群体也不可能完全都属于城市；同样，也不完全回归农村。

两者在政策效果方面的区别就是农民工进城的多少，但不可能是全部。

这样农民工社会保障模式就不可能简单地把他们纳入城市社会保障体系，而只能是这种制度与城市和农村的社会保障制度相对接。

其次，必须坚持保证农民工社会保障账户能够自由转移与接续的原则。

流动性大是农民工群体的一个鲜明的特点，他们不仅在城乡之间流动，而且在不同城市之间，或者是同一个城市的不同企业之间也有流动。

由于我国社会保障制度实行的是地区统筹，农民工的流动为其社会保障账户的转移与接续带来了很大的困难。

如养老保险缴费时企业和农民工都进行缴费，而退保时只退个人缴费部分，企业缴费的部分则保留在本地的保障基金中。

农民工有时因为退保时间集中，又着急回家，甚至连自己上缴的那部分也拿不到。

因此，从操作层面上讲，构建农民工社会保障制度，必须适应他们流动性大的特点，保证他们社会保障账户能够自由转移与接续，否则这种制度很难在实践中推行开来。

最后，必须坚持农民工缴费低的原则。

农民工收入低的现状已经被大量的社会调查所证明，短时间内这个现状还不可能从根本上改观，这就决定了农民工的缴费能力，同时企业给农民工提升工资的幅度也是有限的，因为企业也是最大限度的获取利润，特别是哪一些私有企业。

关键还是农民工自身的素质以及我国农业剩余劳动力多的现实限制了农民工收入的提高。

建立农民工的社会保险模式和实行他们与城镇职工不同的缴费水平等措施都是由于农民工的收入低、缴费能力有限这一因素所致。

由于农民工收入低这一现状短时间内难以改变，所以在构建农民工社会保障制度的设计，必须充分考虑到这一点。

第五章对农民工社会保险体系项目的分析

农民工社会保险应当包括养老、失业、工伤、医疗、生育等险种，但是现阶段显然不可能各个险种的制度建立都齐头并进。

在认真分析目前存在的障碍因素基础上，充分考虑农民的自身特点和现实需要，以劳动关系而不是以户籍为标准，并结合土地的保障功能，循序渐进，采取分类分步的保险办法，优先解决农民工目前最迫切的需要和最突出的问题，逐步有序地构建农民工的社会保险制度。

由于农民工目前还有承包土地作为兜底性生存保障，因而，应当依据各险种对农村土地的可依赖性程度的强弱，来安排各个险种的制度建立顺序。

一般而论，农村土地的社会保障功能与养老，失业保险的功能接近，即土地的产出可提供基本的衣食保障，因而对养老、失业保险有较强的可依赖性，而工伤、医疗保险则不同，其保障功能所满足的需求，无法通过土地的产出来满足。

因而，农村土地对工伤、医疗保险的可依赖性程度相对较弱，所以，农民工的工伤，医疗保险制度的建立应当先于农民工的养老、失业保险。

并且，在已经建立了工伤、医疗保险的情况下，也会相应减弱养老、失业保险的迫切性。

至于生育保险，其