甘肃林地保护利用规划.docx

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甘肃林地保护利用规划

甘肃省林地保护利用规划

（2010－2020年）

甘肃省林业厅

甘肃省林地保护利用规划

（2010－2020年）

森林是陆地生态系统的主体和维护生态安全的保障，对人类生存发展具有不可替代的作用。

林地是森林的载体，是森林赖以生存和发展的根基，是国家重要的自然资源和战略资源，是野生动植物栖息繁衍和生物多样性保护的物质基础。

在实现绿色增长中具有首要地位，在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全中具有核心地位，在应对气候变化中具有特殊地位。

国务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”。

为优化林地结构布局、落实林地用途管制、提高林地利用效益、实现林地科学管理，遵照《国务院关于全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）的批复》（国函〔2010〕69号）精神，依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《中共中央国务院关于加快统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）、《全国土地保护利用总体规划纲要（2006-2020年）》、《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》等法律法规和国家有关林地保护利用的方针政策，编制《甘肃省林地保护利用规划（2010-2020年）》（以下简称“规划”）。

《规划》通过对全省林地资源现状、存在问题、林地保护管理措施及林地利用等方面进行综合分析，明确了我省林地保护利用的指导思想、目标任务和政策措施，从林地总量、林地结构、区域布局等方面作出了总体安排，为引导全社会严格保护林地、节约集约利用林地、优化林地资源配置，提高林地保护利用效率，切实保障我省林业中长期发展空间，实现2020年林地保护与利用的各项奋斗目标奠定了基础。

第一章林地保护利用面临的形势

第一节自然和经济社会概况

一、自然概况

甘肃省位于西北地区中心地带,地处黄土高原、青藏高原、内蒙古高原三大高原交汇处,东接陕西,南邻四川,西连青海、新疆，北靠内蒙、宁夏并与蒙古国接壤。

地理坐标界于东经92°13′-108°46′，北纬32°11′-42°57′之间，是连接欧亚大陆桥的战略通道和沟通西南、西北的交通枢纽。

东西长1655公里，南北最宽530公里，最窄25公里，国土总面积42.58万平方公里，地域辽阔，生态区位重要，是黄河、长江的重要水源涵养区。

甘肃地形复杂多样，山地、高原、平川、河谷、沙漠、戈壁交错分布，山地和高原约占总面积的55%，河谷川地占30%，戈壁沙漠占15%。

海拔一般在1000-3000米之间。

甘肃深居西北内陆，属大陆性温带季风气候。

地势自南向北倾斜，气候差异明显，有亚热带、暖温带、中温带和高寒带以及湿润、半湿润、干旱和半干旱等多种气候类型区。

年平均气温在0-16℃之间，年降水量在36.6-734.9毫米之间，75%以上地区全年日照时数超过2500小时。

甘肃水资源分属黄河、长江、内陆河3大流域9个水系，年径流量超过1亿立方米的有78条。

水资源总量为289亿立方米，自产水资源量居全国的第29位，人均1077立方米，仅为全国人均占有量的二分之一。

甘肃境内分布有40多种土壤类型，主要包括黑垆土、黄褐土、灰钙土、黄绵土、棕壤、褐土、草甸土、寒漠土、棕漠土、灰漠土、灌耕土等。

土壤水平分布和垂直分布规律明显。

甘肃动植物资源丰富，有脊椎动物5纲36目111科423属923种[]，属国家重点保护的陆生野生脊椎动物105种。

其中，大熊猫、金丝猴、扭角羚、绿尾虹雉、野骆驼、雪豹等是我国特有或濒危的野生动物。

有维管束植物4350种[]，其中蕨类植物34科、78属、292种，裸子植物7科、20属、50种，被子植物159科、958属、4000种左右。

属国家重点保护植物55种。

从东南到西北分布有常绿落叶阔叶混交林、落叶阔叶林、森林草原、草原、荒漠草原及荒漠等植被类型。

二、社会经济概况

全省辖12个地级市，2个民族自治州；有86个县（市、区），其中4个县级市、58个县、7个民族自治县、17个市辖区。

有汉、回、藏等55个民族，其中裕固、保安、东乡为甘肃特有的民族。

总人口2635.46万人，其中城镇人口860.48万人，占全省总人口的32.65%；乡村人口1774.98万人，占全省总人口的67.35%。

2009年全省国内生产总值3382.35亿元，人均国内生产总值12834元。

其中：

第一产业实现增加值497.5亿元，增长4.9%；第二产业实现增加值1510.98亿元，增长10.4%；第三产业实现增加值1373.87亿元，增长11.3%；完成大口径财政收入604.01亿元，地方财政收入286.7亿元；全社会固定资产投资2479.6亿元。

农民人均纯收入2980.1元，城镇居民人均可支配收入11929.78元。

粮食总产量906.2万吨。

第二节林地资源现状

2011年9月，国家林业局办公室《关于甘肃省林地保护利用规划大纲（2010-2020年）审查意见的函》（办规字〔2011〕174号）下达林地面积规划基数为989.19万公顷，森林面积规划基数为491.13万公顷，有林地面积规划基数为242.49万公顷，为甘肃省2009年的规划基准数据。

2009年全省林地总面积989.19万公顷，占国土面积的23.2%。

其中有林地242.49万公顷，占林地面积的24.5%；灌木林地413.86万公顷（国家特别规定灌木林地248.64万公顷），占林地面积的41.8%；疏林地23.32万公顷，占林地面积的2.4%；未成林地49.54万公顷，占林地面积的5%；苗圃地0.67万公顷，占林地面积的0.07%；无立木林地28.22万公顷，占林地面积的2.9%；宜林地230.78万公顷，占林地面积的23.3%；林业辅助用地0.31万公顷，占林地面积的0.03%。

全省森林覆盖率为11.53%。

2009年全省活立木总蓄积23098.55万立方米。

其中，有林地蓄积21993.84万立方米，疏林蓄积277.54万立方米，散生木蓄积169.95万立方米，四旁树蓄积657.21万立方米。

乔木林单位蓄积90.7立方米/公顷。

乔木林按龄组分，幼龄林面积112.23万公顷，蓄积4213.34万立方米；中龄林面积64.05万公顷，蓄积7140.42万立方米；近熟林面积30.31万公顷，蓄积4234.89万立方米；成熟林面积25.39万公顷，蓄积4131.57万立方米；过熟林面积10.50万公顷，蓄积2273.62万立方米。

乔木林按林种分，防护林189.85万公顷，蓄积15425.01万立方米；特用林40.54万公顷，蓄积6444.5万立方米；用材林1.52万公顷，蓄积101.31万立方米；薪炭林0.01万公顷，蓄积0.23万立方米；经济林10.57万公顷（不包括农民因调整种植结构在耕地上营造的经济林），蓄积22.79万立方米。

全省公益林面积967.15万公顷，占林地面积的97.77%。

其中，认定国家公益林746.02万公顷，纳入生态效益补偿基金的面积为344.42万公顷，其中，中央财政补偿面积337.34万公顷，省级财政补偿面积7.08万公顷。

商品林面积22.04万公顷，占林地面积的2.23%。

第三节林地保护利用面临的形势

一、林地保护利用取得明显成效

——林地保护法律法规逐步健全。

把依法治林作为林地保护利用的根本保障，围绕贯彻《森林法》和《森林法实施条例》，先后制定出台了《甘肃省实施森林法办法》、《甘肃省林地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《甘肃省自然保护区管理条例》、《甘肃省全民义务植树条例》、《甘肃省森林公园管理办法》、《甘肃省林业生态环境保护条例》、《甘肃省实施防沙治沙办法》等地方性法规，基本涵盖了森林、林地、湿地、野生动植物资源保护及造林绿化、防沙治沙、森林防火等领域，使林地管理和森林资源保护有法可依、有章可循。

——林地资源得到有效保护。

省政府明确提出要把林地放在与耕地同等重要的位置，高度重视林地保护管理工作。

各级林业部门采取一系列具体工作措施，有效规范了林地保护、管理和利用行为。

着力加强了生态区位重要和脆弱地区的林地资源保护利用工作，白龙江林业管理局、小陇山林业实验局两大国有林业局和全省255个国有林场的森林资源总量持续增长。

先后建立林业系统自然保护区49个，其中国家级自然保护区13个，自然保护区总面积963.1万公顷，占省国土面积的22.6%;建立森林公园82处，总面积82万公顷;区划界定国家级公益林地746.02万公顷，有效保护了林地资源的安全。

——林地管理制度不断创新。

经省政府研究决定，全省重大建设项目征占用林地由省林业厅负责统征，解决了林地管理主体错位、管理缺位的问题，实行林地、林木补偿费代征代付，提高了办事效率，减少了矛盾纠纷，维护了林地经营者的合法权益。

建立征占用林地专家评审制度，形成了重大建设项目征占用林地科学决策机制;建立扩大内需建设项目征占用林地特事特办制度，既坚持依法依规办事，又快捷高效服务，保障了重点工程的顺利实施;建立征占用林地审核审批公示制度，做到公开、公正、透明，主动接受社会监督;建立廉政建设征询制度，有效克服了管理中滥用职权等违法违纪行为；建立森林植被恢复工程管理制度，提高了森林植被恢复费使用效益。

——林业重点生态工程建设进展顺利。

实施天然林保护工程，保护天然林395.72万公顷，完成公益林建设68.7万公顷，累计减少采伐量3000万立方米；完成退耕还林造林183.72万公顷，其中退耕地造林66.89万公顷；完成“三北”防护林工程造林384.2万公顷；野生动植物保护和自然保护区建设得到加强；防沙治沙有了新的进展；全民义务植树活动深入开展，累计完成义务植树20亿株。

——林政执法工作进一步加强。

省政府把林业厅确定为全省13个率先推行行政执法责任制的部门之一，通过明确执法岗位、执法依据、执法职责，加强人员资格认证、执法公示、罚缴分离等制度建设，林业行政执法人员的法律素养进一步提高。

全省建立森林公安机构115个，森林公安干警达到2510余名；建立林政稽查组织46个，行政执法人员达到1100余名；设立木材检查站62个，执法人员达到510余名，初步形成了机构健全、组织严密、职责明确、队伍稳定、监督有力、上下联动的林业执法体系和管理体系。

——林地保护利用取得明显成效。

据2001、2006年全省森林资源连续清查结果对比显示，全省林地面积由745.55万公顷增加

林地相关概念及划分标准

林地：

根据《中华人民共和国森林法实施条例》，林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。

有林地：

连续面积大于0.067hm2、郁闭度0.2以上、附着有森林植被的林地，包括乔木林地和竹林地。

灌木林地：

由灌木树种或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种以及胸径小于2cm的小杂竹丛组成，以经营灌木林为目的或起防护作用，连续面积大于0.067hm2、覆盖度在30%以上的林地。

其中：

国家特别规定灌木林地（特灌林地）：

具有一定经济价值，以取得经济效益为目的进行经营的灌木林，或者分布在干旱、半干旱地区和乔木生长界限以上专为防护用途，且覆盖度大于30%的灌木林地。

疏林地：

由乔木树种组成，连续面积大于0.067hm2、郁闭度在0.10-0.19之间的林地。

未成林地：

造林或封育后不到成林年限，当年造林成活率85%以上或保存率80%（年均等降水量线400mm以下地区当年造林成活率为70%或保存率为65%）以上，飞播造林后保留苗木3000株/hm2以上或沙区成苗2500株/hm2以上，封育地天然幼苗3000株/hm2以上或幼树500株/hm2以上，分布均匀，尚未郁闭但有成林希望的林地。

苗圃地：

固定的林木、花卉育苗用地。

宜林地：

经县级以上人民政府规划为林地的土地。

包括宜林荒山荒地、宜林沙荒地和其他宜林地。

郁闭度：

单位面积乔木树冠垂直投影面积之和，用十分数表示。

森林覆盖率：

一定行政区域范围内有林地与特别规定灌木林地面积占土地总面积的百分率。

到955.44万公顷，净增28.15%；森林面积由299.63万公顷增加到468.78万公顷，净增56.45%；森林覆盖率由9.9%增加到10.42%，净增0.54个百分点。

林业为全省经济建设和生态环境改善做出了重要贡献，对促进农业和农村经济发展，扩大社会就业、增加农民收入，发挥着越来越重要的作用。

二、林地保护利用存在的主要问题

——林地总量不足。

甘肃是全国的少林省份，林地资源仅占国土面积的1/4，人均有林地0.12公顷。

据全国森林资源第七次连续清查结果显示，林地面积居全国第11位，森林面积居全国第20位，森林覆盖率居全国第28位，活立木蓄积居全国第15位，人均森林蓄积低于全国平均水平2.0立方米。

——林地分布不均。

全省天然林资源主要分布在白龙江、洮河、小陇山、康南、岷江、西秦岭、子午岭、关山、太子山、祁连山、马啣山、大夏河等林区，其林地面积仅占全省国土面积的7%左右，而有林地面积却占全省有林地面积的70%以上，活立木蓄积占80%以上，而占全省国土面积80%以上的其它地区，天然林很少，森林覆盖率很低，林地资源保护面临巨大压力，维护生态安全的任务十分繁重。

——林地质量不高。

全省大部分林地分布在干旱半干旱地区，特别是河西地区严重干旱少雨，林地生产力低下。

全省乔木林面积占林地面积不到1/4，灌木林面积占林地面积的39.2%，且盖度较低。

林种结构不合理，公益林面积占林地面积97.8%，商品林面积仅占林地面积的2.2%。

乔木林单位蓄积为90.7立方米/公顷，平均郁闭度只有0.51，平均胸径15.1厘米，平均树高10米以下的占55%。

森林年净生长量仅为2.38立方米/公顷，低于全国3.85立方米/公顷的平均水平。

现有森林呈现人工纯林多、混交林少，单层林多、复层林少，中幼林多、成过熟林少等现象，灌木林面积大，森林资源总体质量不高。

——治理难度大。

甘肃荒漠化、沙化面积大，占全省国土面积的73.12%，水土流失严重，生态环境脆弱，土壤瘠薄，立地条件差，造林成本高，林木生长慢，植被恢复难度大。

——林业对经济发展和农民增收的贡献率低。

林业产业发展比较滞后，2009年全省林业总产值117.85亿元，人均林业收入仅占农民人均纯收入的22%，一些国有林场的职工生活比较困难，林业对经济发展和农民增收贡献率低，带动作用没有得到应有发挥。

——林地保护与利用矛盾突出。

随着经济的快速发展，特别是城镇、交通、能源等基础设施建设步伐的加快和矿产资源的强度开发，林地保护与利用的矛盾十分突出，尤其国家对耕地实行严格保护后，一些不合理的用地项目开始向林地转移，林地管理工作面临着严峻挑战。

全省森林资源连续清查第五次复查数据表明，在5年间隔期内，全省因自然灾害、工程建设、复垦复耕等导致林地逆转为非林地22.97万公顷，其中有林地逆转为非林地的面积为14.94万公顷。

第四节编制规划的必要性和紧迫性

——是维护国土安全，建设生态安全屏障的基本要求。

《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（国办发〔2010〕29号）明确提出，要把甘肃建成西北乃至全国的重要生态安全屏障，充分体现了国家对甘肃林业建设的更高要求。

要全面贯彻落实党中央、国务院加快甘肃生态建设的决策部署，如期实现把甘肃打造成西北乃至全国重要生态安全屏障的战略目标，就必须保护利用好现有宝贵的林地资源。

做好林地保护利用规划，科学制定未来10年林业发展思路，是统筹经济社会发展与生态建设用地需要，保障生态建设可持续发展十分重要的基础性工作。

——是加强节能减排，提高林业应对气候变化能力的客观要求。

应对气候变化的严峻挑战，最有效的途径是工业直接减排和森林间接减排，与工业减排相比，森林固碳投资少、代价低、综合效益好，更具经济可行性和现实操作性。

发展林业已经成为应对气候变化的全球共识，《中国应对气候变化国家方案》将植树造林、发展森林资源作为减缓气候变化的重要措施。

提高林业应对气候变化的能力，需要从根本上增加林地面积，提高森林保有量，从而增强森林植被的碳汇功能。

胡锦涛主席在国际气候变化峰会上将保护利用林地、增加森林资源提高到了国家目标和战略高度。

——是改善生态环境，促进经济社会科学发展的迫切要求。

生态环境是人类生存和发展的基础，生态环境建设是经济发展的前提和保障。

全省森林植被稀少，经济社会发展受到生态环境的严重制约。

深入贯彻科学发展观，实现全面协调可持续发展，促进经济发展与人口资源环境相协调，要求通过科学编制林地保护利用规划，统筹保护利用关系，拓展林业发展空间，进一步加强生态建设，扩大森林资源。

——是加快林业发展，解决“三农”问题的现实要求。

林业在农业农村经济发展中具有十分重要的作用，是扩大就业、增加农民收入的重要领域。

甘肃是一个典型的山地型高原省份，全省310万贫困人口大部分生活在山区、林缘区。

加快山区经济发展，促进农民增收，潜力在山，希望在林。

通过编制林地保护利用规划，科学合理地规划林业产业结构和布局，坚持因地制宜，加快林业产业发展，形成各具特色的林业产业发展格局，必将有效带动农村经济的发展和农民收入的增加。

——是加强林地宏观调控，适应国土区域利用格局的形势要求。

《全国主体功能区规划》和《甘肃省主体功能区规划》确定了以不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力为基础，统筹谋划未来人口分布、经济布局和国土利用格局，完善区域政策，调整功能布局，形成合理的空间开发结构。

林地作为巩固扩大绿色生态空间、改善生态环境、保障生态安全的重要载体，必须适应新时期区域发展战略，调整适应于国土区域开发利用格局的林地保护利用结构、布局、管理政策和措施。

第二章指导思想与目标任务

第一节规划依据、期限及范围

一、规划编制依据

——《中华人民共和国森林法》；

——《中华人民共和国森林法实施条例》；

——《中华人民共和国土地管理法》；

——《甘肃省实施森林法办法》；

——《甘肃省林地保护条例》；

——《全国林地保护利用规划纲要（2010～2020年）》；

——《全国主体功能区规划（2008～2020年）》；

——《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》；

——《全国造林绿化规划纲要（2011-2020年）》；

——国家林业局《关于编制省级县级林地保护利用规划的通知》（林规发〔2010〕203号）；

——国家林业局《省级林地保护利用规划编制指导意见》；

——《甘肃省主体功能区规划》；

——《甘肃省土地利用总体规划（2006～2020年）》；

——《甘肃省“十二五”林业发展规划》；

——《甘肃省林业发展区划报告》（2008年）；

——《甘肃省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2010-2015年）》；

——《甘肃省国家级公益林区划界定成果》（2010年）；

——《甘肃省省级公益林区划界定成果》（2010年）；

——其他与规划有关的资料。

二、规划期限

——规划期限为：

2010～2020年；

——规划基准年：

2009年；

——规划目标年：

2020年。

三、规划范围

规划范围为甘肃省行政辖区范围内所有林地和依法可用于林业发展的其他土地。

第二节指导思想和原则

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以生态建设为主的林业发展战略，坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的方针，确定林业和生态建设用地，优化林地结构和布局，统筹林地保护利用与经济社会协调发展，明确林地发展空间，对林地的规模、结构、布局和时序做出战略性和政策性决策，促进林地科学管理，为发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展奠定坚实基础。

要遵循以下基本原则：

——依法依规。

严格遵循《中华人民共和国森林法》等法律法规，按照国务院的要求，把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护。

——统筹协调。

统筹生态建设、经济社会发展对林地的要求，分区域明确林地保护利用方向和重点，合理配置林地资源。

——持续利用。

按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，坚持生态优先，转变发展方式，促进林地利用从粗放低效向集约高效转变，提高林地利用率，节约林地资源，实现可持续发展。

——科学管理。

遵循自然规律和经济规律，因地制宜，立足本行政区的林地实际，制定规划实施保障措施，分级保护，分区施策、分类管理。

第三节规划目标

——林地总量适度增加。

到2020年，林地保有量达到1022.04万公顷以上，比2009年增加32.85万公顷，占国土面积的比重提高到24%以上。

——森林保有量稳步增长。

到2020年，全省森林保有量达到520.20万公顷以上，比2009年增加29.07万公顷，森林覆盖率达到12.22%以上。

——林地保护利用结构逐步优化。

到2020年，国家公益林地达到746.02万公顷，重点公益林面积占林地总面积的73.0%；重点商品林地达到22.51万公顷，占到林地总面积的2.2%。

——林地生产力明显提高。

到2020年，全省林地生产率达到97立方米/公顷以上，森林蓄积量增加到26189万立方米，比2009年增加4195.19万立方米。

——建设项目征占用林地规模得到严格控制。

2011－2020年，全省征占用林地总额控制在8516公顷以内。

——生态安全屏障进一步形成。

到2020年，林地保护利用取得新的成效，生态良好区域和重要生态功能区保持稳定并持续改善，森林覆盖率持续提高，生态恶化趋势得到有效遏制，水土流失和风沙危害明显减轻，西北乃至全国重要生态安全屏障进一步形成。

专栏1林地保护利用的主要规划指标

属性

指标

涵义

2020年

约束性

森林保有量（万公顷）

一定时期确保森林覆盖率目标实现的最低森林面积

520.2

征占用林地定额（公顷）

各类建设用地征占用林地面积上限

8516

预期性

林地保有量（万公顷）

一定时期确保实现森林覆盖率等战略目标的最小林地面积

1022.04

林地生产率（立方米/公顷）

森林（乔木林）单位面积蓄积量，是反映林地生产潜力的重要指标

97

重点公益林地比率（%）

重点公益林地面积与林地总面积之比

73

重点商品林地

比率（%）

国家和地方建设的用材林、木本粮油林、生物能源林基地面积之和与林地总面积之比

2.2

注：

本《规划》林地生产率仅选用单位面积蓄积量，重点针对有林地。

表中的指标指现有乔木林地的林地生产率。

第四节主要任务

——严格保护，确保林地规模适度增长。

严格执行征占用林地审核审批制度，加强森林植被恢复费的征收和使用管理，做到占补平衡，确保林地面积不减少。

加大工程建设征占用林地监管力度，严禁无偿划拨和使用林地，严禁越权审批和化整为零报批林地。

对生态区位重要和生态脆弱区域林地、以及高效生产木材、木本粮油和生物质能源林地进行重点保护。

形成“总量控制、定额管理、合理供地、节约用地、占补平衡”的林地管理机制。

严厉查处未批先占、少批多占、毁林开荒、随意改变林地用途等破坏林地资源的违法行为。

通过生态修复，加强对沙漠化土地、工矿废弃地、退化林地、生态脆弱区域治理等，有效补充林地数量，确保全省林地规模适度增长。

——突出重点，确保森林覆盖率目标实现。

继续推进退耕还林、天然林资源保护、“三北”防护林、野生动植物保护和自然保护区等国家重点生态工程建设，加快实施甘南黄河重要水源补给区生态保护、石羊河流域防沙治沙、舟曲特大泥石流灾后生态修复等生态脆弱区重点工程建设，力争尽快批复实施祁连山水源涵养区生态环境保护和“两江一水”流域生态保护工程建设。

继续动员和组织军队、机关干部、社会团体、企业职工、城乡居民积极参加全民义务植树活动。

坚持“谁主管、谁负责”的要求，按照大通道、宽林带、高标准的要求，不断提高行业、机关、企业、村镇、城市社区绿化美化水平。

促进生态环境不断改善，森林面积稳步增长，森林覆盖率目标如期实现。