淮安土地利用总体规划.docx

淮安土地利用总体规划.docx

《淮安土地利用总体规划.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《淮安土地利用总体规划.docx（130页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

淮安土地利用总体规划

淮安市土地利用总体规划

（2006—2020年）调整方案

淮安市人民政府

二〇一七年七月

前言

2013年12月，中央政治局审议通过《关于第二次土地调查主要情况的汇报》时提出，要依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。

随后，国务院在研究农村土地制度改革试点工作时明确要求，进一步强化土地利用规划管理和用途管制，要依据第二次全国土地调查成果，尽快完成各级土地利用总体规划的调整完善工作。

2014年11月，国土资源部办公厅印发了《土地利用总体规划调整完善工作方案》，对该项工作做出了总体部署。

2016年6月，经国务院同意，国土资源部印发了《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》，并召开视频会议，阐明了规划调整完善的目的、原则、主要内容等。

土地利用总体规划调整完善，是根据党中央、国务院和省委省政府的战略部署，在保护耕地、保护生态的基础上，通过优化布局、调整结构使资源配置更加合理、土地利用更加集约、生态保护更加有效。

为适应把握引领经济发展新常态，贯彻落实科学发展新理念，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进新型工业化、新型城镇化、新农村建设及区域协调发展和生态文明建设，提高土地利用统筹管控能力，保障淮安市经济社会持续健康发展，根据有关法律、法规和国家、省的有关规定，制定本调整方案。

淮安市土地利用总体规划（2006-2020年）规划基期年为2005年，规划期限为2006-2020年，本调整方案的基础数据年为2014年。

规划调整范围为淮安市行政辖区内清江浦区、淮安区、淮阴区、洪泽区、涟水县、盱眙县、金湖县的全部土地，共涉及土地总面积1002954.0公顷。

第一章调整背景

一、区域概况

（一）地理位置

淮安位于江苏省中北部，江淮平原东部。

地处长江三角洲地区，是苏北重要中心城市，南京都市圈紧密圈层城市。

坐落于古淮河与京杭大运河交点，境内有中国第四大淡水湖洪泽湖，是国家历史文化名城、国家卫生城市、国家园林城市、国家环境保护模范城市、国家低碳试点城市、中国优秀旅游城市。

与扬州等为淮扬菜的主要发源地，是江淮流域古文化发源地之一。

（二）自然概况

淮安市地势低平、平原广阔，仅西南地区盱眙县辖区内有低丘分布。

地貌可划分为黄淮冲积平原区、江淮湖洼平原、低山丘岗三大类型。

地势由西北向东南逐渐倾斜，一般地面高程在9-13m（以古黄河口零点为准）。

淮安市地处暖温带向亚热带的过渡地区，兼具有南北气候特征，光热水整体配合较好，季风气候典型，年平均降水量885-1015cm。

境内河湖交错，水网密布，包括京杭大运河、淮沭新河、苏北灌溉总渠、淮河入江水道、淮河干流、废黄河等9条流域性河流。

境内有全国“五大淡水湖”之一的洪泽湖，以及白马湖、宝应湖、高邮湖。

（三）经济社会概况

截至2014年末，淮安市户籍总人口560.25万人，比上年增加7.29万人，增长1.3%。

年末常住总人口485.21万人，比上年增加2.52万人，增长0.5%。

城镇常住人口273.95万人，农村常住人口211.26万人。

常住人口出生率12.3%，死亡率7.4%，自然增长率4.9%。

2014年，淮安实现地区生产总值2455.39亿元，按照可比价格计算，比上年增长10.9%。

其中，第一产业增加值增长3.3%，第二产业增加值增长11.2%，第三产业增加值增长12.5%。

经济结构进一步优化，三次产业比例由上年的12.6：

45.6：

41.8调整为11.9：

44.8：

43.3。

近年来，全市经济保持稳定增长，GDP从2007年的765.23亿元增长到2014年的2455.39亿元，年均增长15.7%。

2014年人均地区生产总值（按常住人口计算）50736元，较2007年（15600元）增长225%。

2014年全市第一产业增加值266.99亿元，增长3.6%；第二产业增加值1085.96亿元，增长11.2%；第三产业增加值1082.44亿元，增长12.5%；三产比例由2007年的17.1：

48.1：

34.8调整为2014年的11.9：

44.8：

43.3，第三产业的比例不断上升。

转型升级加速推进。

全年“4+2”优势特色产业实现产值3126.36亿元，同比增长20.6%，占全市规模以上工业比重55.2%，同比提高6.1个百分点。

其中，盐化新材料、特钢、电子信息、食品四大主导产业实现产值2835.28亿元，增长20.1%，占规模以上工业产值比重50.02%；高端装备制造、新能源汽车及零部件等两大战略性新兴产业实现销售291.08亿元，增长26.1%；电子信息业实现销售993.76亿元，增长40.2%。

二、土地利用现状与特征

（一）土地利用现状

淮安市属黄淮平原和江淮平原，全市土地资源类型比较丰富。

2014年末全市土地总面积1002954.0公顷，其中农用地659226.5公顷，建设用地167412.9公顷，其他土地176314.6公顷，分别占土地总面积的65.7%、16.7%和17.6%。

农用地中，耕地471885.5公顷、园地27903.4公顷、林地19869.2公顷、其他农用地139568.4公顷，分别占土地总面积的47.0%、2.8%、2.0%、13.9%。

建设用地中，城镇工矿用地38418.2公顷、农村居民点用地97242.2公顷、交通水利用地29678.6公顷、其他建设用地2073.9公顷，分别占土地总面积的3.8%、9.7%、3.0%、0.2%。

其他土地中，水域167352.4公顷、自然保留地8962.2公顷，分别占土地总面积的16.7%、0.9%。

（二）土地利用特点

1、土地利用类型复杂多样，耕地所占比重较大。

淮安地处江淮平原与宁镇丘陵的结合部，主要以平原水网为主，土地利用类型多样。

2014年全市耕地占土地比重高达47.0%，高于全省平均水平（42.8%）。

2、土地开发利用水平较高，但开发效益不高。

淮安市土地耕作条件较好，农用地和耕地占土地面积比例也要明显高于全省平均水平。

但是淮安市经济基础薄弱，土地开发效益相对较低。

2014年淮安市地均地区生产总值24.48万元/公顷，相当于全省平均水平的39.29%。

3、建设用地扩张较快，供需矛盾日益突出。

近年来，淮安市经济社会发展取得了长足的进步，后发优势已经逐步显现出来。

城镇扩张、交通水利等基础设施兴建、开发区和工业集中区的拓展等都加速了淮安市农地非农化进程，土地城市化速度远快于人口城市化速度。

从2009年至2014年，淮安市城镇村及工矿用地以及交通运输用地规模持续扩张，总量净增7315.22公顷，而且随着经济社会发展速度加快，建设用地扩张的速度也是呈明显升高的态势，建设用地供需矛盾日益突出。

三、资源环境承载力状况

（一）国土空间开发利用的主要资源环境限制性

重要生态功能区和水生态环境是淮安市国土空间开发利用的主要资源环境限制性要素。

淮安市国土空间开发利用的资源环境限制性分析结果表明，限制国土空间开发的重要生态功能区面积占比为25.63%，基本农田面积占比为42.10%，较大地形坡度和高程的区域面积占比分别为0.11%和1.74%，地质灾害区域面积占比为0.76%，水环境保护限制性区域面积占比为14.71%。

综合来看，地形坡度和高程、地质灾害等资源环境要素限制性区域面积和比例较小，而重要生态功能区和水环境保护限制性区域的面积比例较大，国家要求基本农田实行特殊保护，以满足未来人口和国民经济发展对农产品的需求，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、快速发展起到保障作用；因此，淮安市国土空间开发利用的主要资源环境限制性要素是重要生态功能区和水生态环境。

（二）国土空间开发利用的资源环境适宜性

淮安市国土空间开发利用的资源环境适宜性面积和比例均较大，清江浦区和淮安区建设适宜面积比具有优势。

淮安市不同生态适宜性等级区即非常适宜区、临界适宜区、较不适宜区和不适宜区面积分别为2130.67平方千米、1324.91平方千米、530.53平方千米和6043.43平方千米；较不适宜区面积最小，仅占5.29%；其次为临界适宜区，所占比例为13.21%，再次为非常适宜区，所占比例为21.24%，非常适宜区和临界适宜区两者占到了总面积的34.45%；不适宜区面积最大，占到总面积的60.26%。

淮安市可承载城乡建设用地占国土面积比为34.45%，各县市区可承载城乡建设用地占国土面积比主要介于25.54%至92.07%之间，变化幅度较大，可承载城乡建设用地占国土面积比最小的为洪泽区，最大的为清江浦区；小于30%的有洪泽区和盱眙县；介于30%至40%的有金湖县、淮阴区、淮安区和涟水县；大于40%的有清江浦区。

（三）资源环境人口承载潜力较大

在土地资源、水资源和环境负荷3个资源环境要素中，土地资源人口承载力最大，环境负荷是人口承载力的主要限制要素。

2014、2020和2030年基于粮食安全目标的淮安市土地资源人口承载力分别是1590.93万人、1574.50万人和1623.86万人，水资源人口承载力分别是1211.57万人、918.69万人和821.38万人，基于SO2负荷的环境人口承载力分别是505.73万人、479.83万人和477.87万人。

环境负荷人口承载力相对较小，从环境负荷的角度来看，要想承载更多的人口，必须加强生态环境保护与修复。

同一年份土地资源人口承载力最大，水资源人口承载力次之，环境负荷人口承载力最小，且环境负荷人口承载力要远小于土地资源人口承载力，说明在土地资源、水资源和环境负荷3个资源环境要素中，环境负荷是限制淮安市人口承载力的最主要因素。

（四）加张承载力提升与土地持续利用

按照淮安市“一区两片四轴”（淮安都市区，南部、北部两大产业城镇集聚片，南、北、东、西四个方向的联系轴）的主体功能区发展格局，重点建设“一主四副多点网络化”城镇体系，作为新型城镇化和新型工业化的多层次空间载体。

以“多规合一”试点城市为契机，推动淮安各类规划相融合和衔接，实现多个规划基础数据共享。

科学确立城市各功能定位和形态，优化城市空间结构，加强城市空间开发利用管制，合理确定城市规模、开发强度和保护性空间，划定城市边界红线。

着力推进节约型城乡建设，严格新城、新区设立条件和程序，统筹人口和城镇化进程，引导人口、产业布局与资源环境承载能力相适应，严格控制重点地区新增城市建设用地，集约节约利用土地。

尊重自然格局，严格保护城市及周边自然山水资源，突出沿湖、沿河、沿山、沿路、沿公园等区域绿地建设，形成绿满水城的城市绿地景观特色。

加强沿运河、环湖等重点区域的生态环境保护，合理布局城镇各类空间，尽量减少对自然的干扰和损害。

传承历史文化，保持特色风貌，防止“千城一面”。

四、现行规划执行情况

（一）规划实施成效

淮安市认真贯彻落实江苏省下达的耕地保护总体要求，扎实履行土地用途管制制度，大力加强耕地保护，严格坚守耕地“红线”，耕地保护责任目标全面完成，实现了耕地保护与经济发展的“双保双赢”。

2011年淮安市耕地保护工作顺利通过了国土资源部、农业部、国家统计局对江苏省2011年度耕地保护责任目标履行情况的检查以及国家土地督察南京局对江苏省“十一五”期间补充耕地项目实施情况和2011年度建设占用耕地占补平衡情况进行的专项督察，得到了考核组的充分肯定。

耕地保护方面，在经济快速发展导致建设用地需求旺盛的形势下，全市建设占用耕地实现占补平衡，2014年，淮安市耕地保有量501283.0公顷，其中耕地471885.5公顷。

在保护耕地数量的同时，淮安十分重视耕地质量建设，不断加大农业科技创新和基础设施建设投入力度，积极改善耕地生产条件，农业综合生产能力稳步提高，为国家粮食安全作出了积极贡献。

根据江苏省耕地质量等级成果补充完善成果，2014年度淮安市耕地质量自然等、利用等的平均等别与2000年度基本持平，经济等的平均等别略有上升，进一步表明近年来的土地开发利用活动对耕地质量建设产生了积极影响。

基本农田保护方面，在规划控制下，通过强化制度建设，完善责任体系，夯实业务基础，以建设促保护，加强土地整治，创新执法机制等措施，淮安市基本农田保护工作成效显著，2014年，淮安市基本农田面积422301.6公顷，超出规划目标1261.3公顷，在稳定基本农田数量和布局的同时，积极开展高标准基本农田建设等土地整治工作，提高土地利用率和耕地产出效能，提高农业综合生产力。

通过加强耕地质量监测、推广测土配方技术、提高土壤有机含量、加强面源污染控制等措施，稳步提高基本农田质量，保证了基本农田数量不减少，质量有提高。

在加强和改善宏观调控中，土地利用总体规划和年度计划作为控制土地供应“闸门”的主要手段，有效发挥了对建设用地和固定资产投资规模、结构的调控作用，促进了淮安市国民经济的平稳较快发展。

自规划基期至今11年来，土地供应总量13147.0公顷，其中新增建设用地8088.0公顷，有效保障了经济社会发展的合理用地需求，促进淮安市可持续发展。

2014年淮安市地区生产总值增加了1893.6亿元，已初步形成了以特钢、IT、盐化工新材料、食品、节能环保五大千亿元产业为主体的产业体系，新能源、新材料等新兴产业发展迅速。

城镇化水平显著提高，从2005年的36.7%提高到2014年的56.5%，增长了19.8个百分点。

（二）规划实施存在的问题

1、 个别规划指标落实不到位。

2014年淮安市城乡建设用地规模已经超出2020年规划目标1582.9公顷，虽然现有规划编制过程中对淮安市经济发展速度有较为准确的把握，但受规划控制指标偏紧的约束，上述规划指标已经突破。

主要是淮安市经济快速发展带来城镇用地迅速扩张造成的。

2、 建设用地规划空间不足。

“十二五”时期是淮安市经济社会又一次腾飞的重要时期，在经济社会发展的宏观背景推动下，随着沿海开发、长三角一体化、苏北振兴等诸多有利因素的叠加，淮安市经济将进入新一轮快速增长期，需要土地资源在结构、布局和功能上做出相应的调整，为经济社会发展提供必要的用地空间。

建设用地总规模、城乡建设用地规模和城镇工矿用地规模均已突破规划指标，建设用地空间不能满足淮安市快速发展的经济社会发展需求。

3、规划布局不能完全适应新形势。

党的十八大提出“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”五位一体的总体布局，坚持新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展的道路；十八届五中全会提出了“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”的发展理念，提出要实施建设用地总量与强度双控，探索耕地轮作休耕，对淮安市经济社会发展和土地利用提出了更高的要求。

2011年省委省政府出台的《关于加快淮安苏北重要中心城市建设的意见》，将淮安定位为苏北重要中心城市，《江苏省城镇体系规划（2012-2030年）》将淮安定位为引导和带动苏北腹地创新发展、特色发展的增长极。

区域发展定位的改变使得淮安将会在产业发展、基础设施建设、生产要素供给、县域经济发展等方面获得更大外部资源的支持，将会加快淮安大交通、大产业、大流通和大文化的发展，推进工业新型化、城镇特色化的步伐，对土地资源利用与保护提出了新的要求，规划的布局将不能完全适应新形势。

从规划调整的情况看，各县（区）均进行了几次规划调整，涉及总面积5189.6公顷，也反映出规划布局需要在新形势下与时俱进。

4、土地综合整治难度加大。

规划实施期间，在建设用地快速扩展的情况下通过土地开发复垦整理等整治活动，淮安市达到占补平衡且有盈余。

但是随着建设用地量的增大，补充耕地面临着新的情况：

一是耕地后备资源潜力越来越少。

在规划实施过程中，淮安市已经通过开发复垦整理补充了大量的耕地，而资源补充耕地的潜力不可再生，加上近几年农业生产结构调整，导致耕地后备资源潜力大量减少。

二是土地开发的难度越来越大。

由于耕地后备资源中面积大、开垦条件较好、易开发利用的地块已基本被开发，剩余的大多是开发条件较差的地块，因此耕地后备资源的开发利用难度将越来越大。

三是投入成本越来越高。

由于土地开发复垦整理的难度增大，开垦条件差，特别是农村居民点拆迁成本高，导致了土地开发复垦整理的成本加大。

五、规划调整完善的必要性

（一）适应引领经济发展新常态改善土地宏观调控。

淮安市在经济发展新常态下，以苏北重要中心城市的总体定位为统领，加快淮河生态经济带区域中心城市、沿运河城镇轴中心城市建设步伐，将淮安打造成为现代绿色产业基地、区域综合交通枢纽、古今辉映文化名城、生态和谐宜居之城的任务更加艰巨，必须树立新理念，培育新动能，迫切需要统筹耕地特别是基本农田保护、建设用地节约集约利用和土地生态环境建设，增强土地资源对“四化”同步推进和产业结构优化、转型升级的持续保障能力，不断改善土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。

为适应经济发展新常态改善土地宏观调控，需对淮安市土地利用总体规划进行调整完善。

（二）落实区域发展战略需优化土地利用格局。

全面融入“一带一路”和长江经济带战、加速融入长三角核心区、积极推进宁淮一体化、全域加入江苏沿海开发等重大战略同步实施，为淮安市经济社会发展和通过市场机制配置土地资源提供了更为广阔的空间；资源型城市转型、城乡一体化发展、宜居乡村建设等战略部署，为淮安市培育发展接续产业和城乡用地结构与布局优化带来了契机；淮安市“一区两片四轴”区域发展战略的深入实施，迫切需要统筹配置生产、生活、生态用地，进一步优化土地利用空间格局。

（三）推进和强化生态文明建设急需提升土地支撑能力。

加快推进生态文明建设，是淮安市全面建成小康社会后进一步改善民生的必然选择，有利于淮安更好更快走出一条转型发展与生态环境保护相得益彰、人与自然和谐相处的绿色发展之路。

保护和建设重点生态功能区，落实保障区域生态安全的生态红线，维护和稳定生态系统的完整性和连续性，不断提高生态产品的生产能力，迫切需要统筹土地开发、利用、整治和保护，增强淮安市绿色、循环、低碳和生态友好式发展的可持续能力。

第二章主要指标调整情况

一、指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念，着力推进供给侧结构性改革，把握沿海开发、“一带一路”、长江经济带、淮河生态经济带、苏北振兴等战略机遇，以保护资源、保障发展、保育生态为主线，统筹经济发展新常态与土地利用，保护和合理利用农用地，节约集约利用建设用地，协调推进土地生态建设，强化规划管理和土地用途与空间管制，构建城乡一体化用地新机制，不断提高土地资源对全市经济社会升级发展的保障能力。

二、调整基本原则和依据

（一）基本原则

1、总体稳定、局部微调。

继续实施现行规划确定的土地用途和建设用地空间管制政策和规划实施管理制度。

局部调整完善现行规划，细化落实上级下达的耕地和基本农田保护任务，优化基本农田、建设用地和生态用地布局，切实维护规划的严肃性、权威性和可操作性。

2、应保尽保、量质并重。

按照实有耕地数量基本稳定、质量不下降的要求，强化耕地数量、质量和生态管护。

依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积，确保落实上级规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积。

优质耕地除实施国家重大发展战略和省、市区域发展战略及“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均应优先划入基本农田，实行永久保护。

3、节约集约、优化结构。

按照坚定不移地推进节约用地的总要求，有效控制建设用地总量，避免建设用地不合理外延扩张；统筹建设用地增量与存量，注重存量挖潜和低效用地改造，优化建设用地结构和布局，统筹配置生产、生活、生态用地，优化国土空间开发格局；适当增加新增建设用地规模，合理保障新型工业化、新型城镇化和新农村建设用地需求。

4、统筹兼顾、突出重点。

正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，突出耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，构建并不断完善促进耕地保护、节约用地和生态文明建设的用地政策机制，统筹配置区域发展、产业发展、城乡建设、基础设施建设、生态建设和环境保护用地。

5、加强协调、充分衔接。

坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化土地利用总体规划与经济社会发展规划、城乡规划、生态环境保护规划和生产力布局、基础设施布局等相关专业规划的协调衔接，强化规划自上而下控制，不断完善土地用途管制和建设用地空间管制制度。

（二）规划依据

1、法律法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）；

（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）；

（3）《基本农田保护条例》（1998年）；

（4）《江苏省土地管理条例》（2004年修订）；

（5）《江苏省耕地质量管理条例》。

2、政策规章

（1）《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）；

（2）《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）；

（3）国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）；

（4）《国土资源部办公厅关于印发〈土地利用总体规划调整完善工作方案〉的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（5）《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

（6）国土资源部《关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》（国土资函〔2014〕54号）；

（7）江苏省委省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》（苏发〔2014〕6号）；

（8）江苏省政府《关于进一步加强耕地保护工作的意见》（苏政发〔2014〕78号）；

（9）《江苏省土地利用总体规划管理办法》（江苏省人民政府令第105号）；

3、技术规范

（1）《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；

（2）《市（地）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1020-2009）；

（3）《江苏省县乡级土地利用总体规划评估修改技术指南》（试行）；

（4）《市县乡级土地利用总体规划调整完善的指导意见》。

4、技术资料

（1）《淮安市土地利用总体规划（2006—2020年）》；

（2）《淮安市城市总体规划（2011—2020年》；

（3）《淮安市国民经济和社会发展第十三个五年总体规划纲要》；

（4）淮安城乡建设、区域发展、产业发展、基础设施建设、生态建设和环境保护等其他相关规划。

三、指标调整

（一）耕地和基本农田保护目标

落实江苏省下达的耕地保有量、实有耕地面积和基本农田保护任务，耕地质量得到进一步提升。

2014年，全市耕地保有量在501283.0公顷，实有耕地面积为471885.5公顷，到2020年，全市耕地保有量476026.7公顷，比2014年耕地保有量减少25256.3公顷；实有耕地面积463488.6公顷，比2014年减少8396.9公顷。

到2020年，基本农田面积394698.7公顷，确保基本农田面积不减少、质量有提高、布局总体稳定。

（二）建设用地保障和利用目标

新增建设用地得到合理控制，科学发展用地得到有效保障，建设用地空间不断拓展，节约集约用地水平显著提高。

2014年，全市建设用地总规模167412.9公顷，到2020年，全市建设用地总规模176505.2公顷。

到2020年，全市新增建设用地9092.3公顷以内，其中新增城乡建设用地7311.1公顷以内，新增交通、水利及其他用地1781.2公顷以内；人均城镇工矿用地不超过140平方米。

（三）土地利用结构调整目标

农用地合理减少，建设用地保持理性增长，其他土地得到合理开发利用，土地利用率得到提高。

到2020年，全市农用地由2014年的659226.5公顷调整到651678.2公顷，减少7548.3公顷；建设用地由2014年的167412.9公顷调整到176505.2公顷，增加9092.3公顷