#中小企业信用担保融资的现状问题与政策研究1.docx
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#中小企业信用担保融资的现状问题与政策研究1
一、民建中央专题组信用担保调研说明
为进一步解决中小企业融资难问题，民建中央选择“加快信用担保体系建设，促进中小企业发展”作为2005年的重点调研专题。
今年5月，全国人大常委会副委员长、民建中央主席成思危带领专家学者赴上海进行了专门调查。
以全国政协副主席、民建中央常务副主席张榕明为主要负责人的民建中央专题组开展了一系列调研活动，先后走访了国家发展和改革委员会、中国银行业监督管理委员会、国家工商行政管理总局、中国人民银行总行等单位，赴深圳、北京等地进行实地调研，召开13次座谈会，听取了47家单位的情况介绍，了解我国目前信用担保行业的现状，掌握担保机构在发展中存在的困难和问题，听取相关的意见、建议，在此基础之上形成了调研报告《加快信用担保体系建设，促进中小企业发展》。
二、信用担保调研报告主要内容
<一）信用担保行业取得的成绩
我国担保业起步较晚，发展时间不长，但对经济的贡献已经凸显。
事实证明，发展担保行业可以促进企业发展、增加财政收入、扩大就业，具有良好的经济效益和社会效益。
截至2003年底，国家发改委统计的966家担保机构已累计担保企业48318户，担保贷款100035笔，累计保额1179亿元，实现收入28.2亿元，受保企业新增销售额1180亿元，新增利税102亿元，新增就业57.2万人。
担保行业内积累了一些好的做法和成功的经验，例如：
深圳中科智担保投资有限公司是中国第一家民营商业担保机构，也是商务部批准设立的第一家中外合资担保公司，在其92亿元人民币的担保额中，赔付金仅5000多万元人民币，履约率达到99.9%；北京中关村科技担保有限公司以其支持高成长企业的“瞪羚计划”、“留学归国人员创业企业、集成电路设计企业、软件外包企业担保贷款绿色通道”等活动为扶植高新技术企业发挥了重要作用；上海率先在全国范围内建立了个人征信系统，并将个人信用信息应用到企业征信系统中，有效地整合了信用资源；国家开发银行上海分行对中投保公司承担的担保责任给予50%的再担保，提高了担保公司的担保能力。
<二）信用担保行业存在的问题
取得可喜成绩的同时，也需清醒的看到，担保业的发展步伐相对于中小企业的成长需要来讲还比较缓慢，信用担保体系还不完善。
目前存在的主要问题和困难是：
1、担保机构运作不规范，地区发展不平衡
担保机构都是依《公司法》成立的普通公司，低准入门槛使担保机构数量迅速膨胀，仅2004年新注册的担保机构就超过了1000家。
部分企业运作极不规范：
业务空置率很高，上海市担保机构中有近一半未开展担保业务；有些机构不提取风险准备金或提取不足，单户担保贷款超过规定水平；有些由政府出资设立的担保机构法人治理结构不完善，政企不分，存在“行政指令担保”、“人情担保”和“拍脑袋担保”等现象；有些商业担保机构的建立，就是为股东公司套取银行资金。
各地区担保机构发展不平衡，东部地区明显好于西部地区，西南、西北和中南地区的担保机构只占全国总数的10%左右。
2、担保机构规模小、担保放大倍率低
我国担保机构的规模大都偏小，全国担保机构的户均资本金还不到3000万元，浙江杭州萧山区17家担保机构的户均资本金为305万元。
我国担保机构总体担保放大倍率不足2倍，上海市仅为1倍，远远没有达到我国1：
10的政策许可范围，信用杠杆作用不能得到有效发挥，造成担保资源的浪费。
发达国家担保机构的平均放大倍数都在10倍以上，日本为60倍，美国为50倍。
很多担保机构并不是根据企业的实际信用状况而是根据企业所能提供的有效反担保资产价值量来确定对它的担保额，背离了担保行业的自身特点。
3、缺乏风险分散机制，未形成全国性风险分担体系
因为缺少明确的制度规范，再加上目前担保机构的实力过于弱小，很难得到银行的信任，不少担保机构被迫承担100%的信贷风险，有的地方银行还要收取保证金。
我国的信用担保机构汇集了中小企业的市场风险和信用风险甚至全额信贷风险，严重制约着担保机构的发展和担保业务的开展。
目前，担保机构之间还无法实现无障碍的数据交换与共享，担保业务交流体系还没有建立，全国性的担保、再担保网络还没有形成。
这导致各个担保机构不得不对同一个客户重复进行相关的信用信息调查，增加了担保的成本，也加大了担保的风险。
4、缺乏资金补偿机制，持续性发展存在困难
政策性担保机构的资金来源主要以各级地方一次性财政资金和资产划入为主，缺乏后续资金的注入及补偿机制。
现有商业性担保机构资本实力比较弱，更缺乏资金补偿机制，常常被资金链断裂所困扰，多数担保机构只能把提高保费作为资金补偿来源。
国际上大多数国家的担保费一般为1%左右，而我国部分担保机构按同期银行贷款利率的一半收取担保费。
5、法律法规滞后，缺乏制度保证
《公司法》是规范担保公司的主要组织法，但没有对担保机构做出专门规定，担保机构不需要进行前置审批，只进行工商注册即可；1995年颁布的《担保法》只规范了担保行为，而没有规范担保机构，更缺少对担保机构的权益保护；有关委、部也曾发布过一些管理办法，但主要都是针对政策性担保机构，适用范围比较窄。
因为缺少必要的法律依据，使担保行业在企业准入、经营范围、业务拓展、发生赔付等各个环节都存在一些具体问题。
6、多头管理造成监管乏力、信息不畅
国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行等部门都在不同程度上对担保机构进行着监督管理，分散的管理不利于国家对担保机构更好地履行监管职能。
长期多头管理造成了担保行业实际上的监管不力，甚至成为监管的盲区。
条块分割的格局使企业的信用信息资源被分散在银行、工商、税务、质检、海关等不同部门，只能在其系统内部共享，信用中介机构很难有效地获取中小企业的信用信息，提高了取信成本。
<三）发展信用担保、促进信用体系建设的建议
1、完善相关法律法规，使担保机构有法可依
尽快完善相关的法律法规，确保担保机构的行为有法可依。
应确定担保机构的法律地位，维护担保机构的合法权益，规定担保机构需要承担的责任，明确担保机构作为自主经营的企业所应该享有的权利和需要履行的义务；制定担保行业作为特殊行业的准入与退出标准，提高担保机构的市场准入标准，提高对注册资本金的要求，避免担保机构发展得过快过滥；规定担保行业的业务范围和业务种类，清理不开展担保业务的担保公司，对从事超出法律规定的业务范围的企业要依法进行处置；规范担保机构的财务制度和内控制度，保证担保机构合法、有序地运作；明确担保行业工作人员的从业要求，以提高担保行业整体素质。
暂时不能立法或立法时间较长的，可先由国务院颁布相关的规章条例，以保障担保机构的健康发展。
2、统一监管，实现信用资源的共享
建议国家通过综合考量，将制定行业政策、准入审核、经营监督甚至企业评级等职能集中到统一部门，这有利于国家从整体上加强对信用担保行业的引导和管理。
尽快实现信用信息资源在最大范围内的共享。
担保机构监管部门应与工商、税务、质检等部门进行联系、协调，掌握信息，汇总形成完备的企业信用信息档案，向担保机构公开不涉及企业商业秘密或国家安全的部分，以减少担保机构的取信成本；对于地区间的信用担保机构的基本情况，监管部门应及时向社会公开，便于需要担保的企业进行选择。
部门间、地区间、企业间的信息资源的有效结合，为经济活动的各方都提供了便利条件，最大限度地体现了信息资源的价值，可以达到“多赢”的效果。
3、建立风险防控体系和分散机制，完善再担保制度
采取多种方法规避风险，把可能形成的损失控制在可承受的范围内。
如按一定比例建立风险准备金，在发生代偿时进行赔付；对受保企业进行运行跟踪监测，掌握在保企业的生产经营、财务状况、保后资产管理等情况，一旦出现信用恶化，及时采取有效措施，等等。
我国的再担保机构可选择商业银行或地方担保中心，再担保机构按照合理负担的原则处理与被担保企业、担保机构、贷款银行之间的关系，最大限度地转移、分散担保风险。
建议政府将再担保作为今后财政直接投资的重点，完善再担保制度。
4、建立资金补偿机制，保证担保机构可持续发展
建立担保机构内部、外部的资金补偿制度。
可将国家支持企业的政策性资金，如收回的财政周转金、创业风险投资基金、产业结构调整资金、中小企业科技创新专项资金等通过财政预算、转移支付、专项基金、贴息入股等方式划归政策性担保机构运作；对于缺乏政府直接资金支持的商业性担保机构，应科学利用财政杠杆给予优惠，如在较长时期内减免营业税、所得税或税收返还，进行适当的贴息等；对于发生代偿而暂时无力赔付的担保机构，应延长其代偿期，帮助担保机构生存和发展；政府可考虑设置一定比例的风险补贴，每年从财政预算中划拨一定资金，按各种类型的担保机构均每年担保业绩给予支持。
5、发展行业协会，开展行业内担保
大力发展中小企业行业协会，组织开展行业内的信用担保业务，推广低风险、低成本的行业内专业担保。
行业内专业担保的特点在于，一方面同行企业，彼此知根知底，了解比较充分，克服了信息不对称的状况，可有效避免道德风险和欺诈行为；另一方面，同行企业一旦违约，信用成本高昂，可有效约束违约行为。
同时，应尽快建立担保行业协会，促进担保行业资源、人才、信息之间的流动，使担保机构间互通有无、取长补短，规范行业运作，维护行业利益，加强行业自律，开展与国际信用担保机构的交流与合作。
6、丰富担保产品种类，培养专业化人才
鼓励担保机构通过对市场的分析、调查，不断创新，拓展业务范围，丰富产品内容，适时推出符合市场需求的担保产品。
成熟的企业可借鉴国际先进经验，尝试开展履约担保、退税担保、债券担保、司法担保、专项担保、票据贴现担保、创业贷款、科技开发贷款、设备贷款和技术改造贷款等多种项目。
在高校设置有关专业，加强对咨询、评估、财会、法律等专业人才的培养力度；吸收发达国家的成功经验，加强与国际同行的业务交流与合作，注重对已引进人才的定期培训，提高我国担保业的整体水平。
同时支持、鼓励相关团体开展对信用担保从业人员资格认证的探索，为今后担保行业从业人员“持证上岗”打好基础。
7、完善信用担保体系，建设信用社会
以“支持发展与防范风险相结合”、“政府扶持与市场化操作相结合”、“开展担保与提高信用相结合”作为发展中小企业信用担保体系的原则，减少政府独资型担保机构的比例，积极鼓励企业、社团、自然人等社会力量介入中小企业信用担保机构，通过市场运作，形成竞争发展的良性循环，建立由政府参股担保机构、互助性担保机构、商业性担保机构和再担保机构组成的多层次信用担保体系。
商业担保公司开展与政策性担保机构同类业务，应享受一视同仁的优惠待遇，使担保机构能够更好地生存，为更多的中小企业服务。
加快征信体系的建设，推进信用评级体系的建设，扩大市场对信用产品的需求，建立对失信者的惩戒机制，形成健康的信用市场环境。
三、进一步探讨
<一）客观认识信用担保体系
1、与发达国家中小企业融资难问题的不同之处
中小企业融资难在世界范围内是普遍现象，在我国更为突出，而且与发达国家中小企业融资难问题又不完全一样。
发达市场经济国家的金融制度已经非常完善，而我国中小企业融资问题是在一个市场制度包括金融制度处于改革中有待完善的情况下发生的。
有效的引导社会资本特别是银行信贷资金向中小企业流动需要一定的条件支撑，还要涉及经济制度、法律制度、商业习惯、中小企业融资辅助系统、中小企业微观组织制度的效率等多方影响。
基于此，政府既要考虑直接的优惠政策，又要考虑市场体系的完善，进一步深化金融改革，积极推进与其配套的改革。
2、信用担保在经济总量中处于何种位置
信用担保是一种信用中介服务，本质上属于金融服务的范畴，同时又是社会信用体系的重要组成部分，在信用约束尚不健全的情况下，是现阶段解决中小企业融资难问题的重要环节。
但是对其能发挥的作用，既不能忽视也不能估计过高。
从世界其他国家中小企业信用担保体系实践看，通过信用担保解决的银行贷款一般都不超过中小企业贷款总额的10％。
根据美国克里夫兰联邦储备银行的统计数据，在1991-2000的10年间，美国小企业管理局总共帮助435,000个小企业获得946亿美元贷款，同时根据《2004年美国总统报告：
小企业经济》，在2003年单一年度小企业银行贷款增量即为8,982亿美元，同期美国小企业数目为5,696,600，自由职业者数目为10,295,000，可见美国小企业管理局更多的是发挥政策导向作用。
在《美国小企业融资资金来源列表》中可以更加清晰的印证这一点。
美国小企业融资资金来源列表
股本来源及其结构比重
债务来源及其结构比重
初始出资人
天使融资
风险资本
其它
总股本
金融机构
非金融性企业与政府
私人
商业银行
财务公司
其它金融机构
商业信用
其它企业
政府
初始出资人
信用卡
其它个人负债
总债务
全部
31.3
3.6
1.9
12.9
49.6
18.8
4.9
3.0
15.8
1.7
0.5
4.1
0.1
1.5
50.4
按企业的规模分类<雇员数与销售额）
A类
44.5
NA
NA
NA
56.0
14.9
3.1
3.5
11.8
1.1
0.4
5.6
0.5
3.2
44.0
B类
27.2
NA
NA
NA
47.7
19.9
5.5
2.8
17.0
2.0
0.5
3.6
0.0
0.9
52.3
按企业的发展阶段分类<存续年限）
0-2
19.6
NA
NA
NA
47.9
15.7
8.3
3.8
13.4
1.5
0.3
6.0
0.2
2.8
52.1
3-4
17.4
NA
NA
NA
39.4
30.8
2.5
2.4
13.4
1.1
0.7
6.2
0.2
3.3
60.6
5-24
31.9
NA
NA
NA
48.0
17.9
5.9
2.9
17.1
2.4
0.4
3.9
0.2
1.4
52.0
>25
35.4
NA
NA
NA
56.5
17.3
3.3
3.4
13.9
0.6
0.5
3.7
0.1
0.9
43.5
注释：
其中A类小企业雇员小于20人，销售额小于100万，B类小企业雇员大于20人，销售额大于100万。
来源：
Berger&Udel（1998>,TheEconomicsofSmallBusinessFinance:
TheRolesofPrivateEquityandDebtMarketsintheFinancialGrowthCycles.JournalofBankingandFinance22:
613-673.
美国小企业债务余额统计分布
以信贷类型划分
以信贷提供者类型划分
Mortgage
31%
Commercialbanks
57%
Lineofcredit
30%
Ownerloan
12%
Ownerloan
12%
Financcompnies
11%
Equipment
8%
Family&Friends
4%
Vehicle
5%
Thrift
3%
Lease
5%
Unknown
2%
Other
9%
Leasing
2%
Other
9%
来源：
美国小企业管理局（2003>，截至1998年底，债务余额7000亿美元
3、担保公司的业务特点决定了其生存和发展离不开银行的支持
担保公司的业务特点决定了其生存和发展离不开银行的支持，从《美国小企业债务余额统计分布》可以看到，美国小企业的最大信贷提供者是商业银行，提供了57％的贷款余额。
只有充分调动商业银行的积极性，担保公司才能为促进我国信用体系建设，促进中小企业发展发挥更大的作用，而信用担保则是深化金融改革、促进商业银行公平竞争的催化剂。
信用担保机构事前、事中、事后的风险防控体系，实际上是银行风险控制的延伸，有效的分散了银行信贷风险、提高信贷质量。
担保等信用中介是银行自身改革和业务延伸，提高竞争力的需要，而不是“抢饭碗”的对手。
随着金融改革深化，那些较小的以社区为服务对象的城市商业银行，会逐渐调整战略，由盲目地在大城市里与大银行争夺市场份额，转向更有盈利前景和广泛市场空间的中小企业贷款，银行为了自身竞争力的提高而自然产生对信用担保中介的需求。
4、从长远发展战略的角度考虑要充分发展商业性担保
从不少新兴市场的信用担保实践来看，凡是不走商业化的道路，把促进中小企业融资单纯当作一项社会与政治目标的，基本上都效果不佳。
短期内，即使存在一些法律障碍与监管困难，中小企业贷款也能很好地开展。
但是如果长期、稳定、大规模地开展商业可持续的中小企业贷款，则需要为中小企业贷款提供良好的法律与制度环境，促进商业银行对小企业贷款产品进行持久的创新。
从长远发展战略的角度考虑要充分发展商业性担保，实质上促进信用担保体系的种种努力，也是银行贷款中各种矛盾的一种重要化解形式，是深化金融改革一种重要表现形式。
5、政策性与商业担保分类管理，避免出现监管真空
目前我国没有对政策性担保机构与商业担保机构进行科学界定，没有根据行业发展情况进行及时调整，双方的服务对象和业务范围重叠，相互交叉，不利于促进中小企业的发展。
鼓励商业担保运用自身的风险识别与控制能力，建立有别于政策性担保机构的商业模式，实行与政府出资设立的担保机构相同的优惠政策，加速商业担保领域的市场竞争。
对商业担保，宜依据其资本规模、人员机构、风险控制能力以及市场业绩，分类分级实行监管。
总之，实现政策性担保机构与商业担保机构的合理分工，加速商业担保领域的市场竞争，在优胜劣汰的市场选择机制的作用下重组、整合，逐步形成专业性强、区域市场鲜明、担保机构数量适中的良性竞争格局。
担保机构的退出机制也应一并做出制度安排，使鱼目混珠者出局。
<二）中小企业融资到底有多难
1、准确展示中小企业发展状况需要数据支撑
专题组接触了多项调查报告，但结果差异较大，而且难以窥见中小企业融资全貌。
例如，在中国人民银行《2004年第3季度货币政策执行报告》中，调查了中小企业贷款30870笔，金额1743亿元，中小企业贷款笔数满足率平均为86%，金额满足率平均为80%，结果似乎过于乐观；国家发改委对中小企业发展较好、信用担保机构较多的省份进行调查后发现，中小企业因无法落实担保而被拒贷款的比例为23.8%，再加上32.3%因不能落实抵押而被拒贷，拒贷率达到了56.1%；上海市银行信贷登记系统的统计数据表明，截止到2005年3月末，全市中小企业贷款余额为6631亿元，占全市银行贷款余额的51.82％，其中，小企业贷款余额为2175亿元，占全市银行贷款余额的16.99％。
2、加强工商总局、统计局、发改委的统计工作
以上数据提醒我们客观看待中小企业融资难问题。
在数百万计中小企业中，有多少行业、企业属于融资困难，有哪些类型、什么发展阶段企业处于融资困难，尚没有确切的数据可供参考，因此决策决心就难下。
中小企业融资难问题，只有做到心中有数，才能找准解题的切入点，否则将无从下手。
需明确中小企业概念，完善分类与统计体系，革除以所有制性质、所处地域为划分标准的歧视性做法，统一按企业规模和组织形式划分企业，将中小企业分类完整化、科学化，譬如分为中型企业、小型企业和微型企业，并根据社会经济发展状况进行周期性修正。
国家工商总局、国家统计局、国家发展和改革委员会中小企业司的统计体系应相互呼应，准确展示我国中小企业发展状况，保证决策的准确性和及时性。
建议国家统计局、工商管理总局会同相关机构，认真做好统计工作，并长期坚持下去。
3、商业银行、担保机构要提高识别水平
中小企业量多面广、质量良莠不齐，中小企业融资难，并非所有的中小企业都存在融资难问题。
在全国各地，大型企业寥寥无几，例如根据《中国统计年鉴2004》，在全部国有及规模以上非国有工业企业中，大型企业、中型企业、小型企业单位数分别是1984、21647、172591。
中型企业只要有市场、有效益、守信用，商业银行都是抢着支持的；小型企业只要产品有销路、还贷有保证，商业银行也是积极支持的。
通常所谓的融资难，一般针对小企业，特别是微小企业。
在规模庞大的小企业群中，质量处于优劣两端的小企业，商业银行一般比较容易识别，但是处于中间状况的不易识别，商业银行信贷水平就恰恰体现在这里。
商业银行可以通过采用科学的信用风险管理模型等手段提高识别水平，可以在这批原本不易识别的小企业中，再挖掘出质量很好与质量很差的小企业，以提升商业银行竞争力。
产品无市场、信用差的企业则不宜乱支持，还是应由市场优胜劣汰。
其余的小企业可以转向信用担保机构寻求信用增级。
总之，解决中小企业融资难问题，应当且必须正确认识和区分哪些企业融资难，哪些企业融资不难，哪些企业融资难是正常的，哪些企业融资难是不正常的，不宜混为一谈。
商业银行、担保机构应加快开发、采用符合中国国情的信用风险管理模型，提高风险识别水平，提升核心竞争力。
<三）建立公平的商业银行竞争秩序，深化金融改革，加快利率市场化进程
解决融资问题要靠金融改革。
我们的金融改革在稳步推进，但与其他改革相比稳健有余，创新不足。
银行业股权结构并不能必然解决呆坏账问题。
基于科学的信用体系，用利率杠杆来奖优罚劣，才是解决融资问题的关键。
我国在经历了20多年以粗放式为主要特征的高增长后，各种要素投入的边际效应必然面临递减，因此加速金融深化改革促使其投融资效率提升变得极为紧迫，中小企业融资难问题必须纳入这个大的框架下来考虑。
在金融市场不够发达、竞争并不充分的阶段，大型商业银行贷款对中小企业是疏远的。
商业银行竞争不足是中小企业贷款业务得不到重视的根本原因，加速银行之间的公平竞争有利于大型商业银行为中小企业提供贷款。
在快速变化的市场形势和激烈的竞争环境下，银行业金融机构既要保持与其他金融机构的合理分工，也要在银行业内部明确自己的业务空间，形成合理的分工，进行整体结构调整，保持金融生态的总体平衡。
加快利率市场化进程，营造公平竞争的市场环境，对缓解中小企业贷款难的问题有着重要意义。
利率是资金的价格，而银行是经营资金的商业机构。
如果经营者不能自我决定产品的价格，那么经营者就无法通过价格差别实现竞争。
加速利率市场化的过程实质就是强化我国商业银行竞争的过程，同时也是使大型商业银行贷款逐渐开始关注中小企业的过程。
风险与收益对称的贷款定价原则，为各经济主体创造了有效参与金融市场的平等机会，对推进金融机构改革，营造公平竞争的市场环境，提高商业银行对中小企业贷款积极性都有积极作用。
<四）中小企业信用与企业主个人信用相结合
中小企业中个体或小型私企占绝大多数，特别是中小企业注册越来越容易，企业生命周期短，中小企业的特点决定了企业信用和个人信用紧密相关，如果个体企业主的个人信用不好，那么企业信用定然会有影响。
不少中小企业高级管理者和财务主管人员对现代企业必须具备的信用管理缺乏足够的了解和认识，使企业在经营过程中埋下了一定的信用风险。
上海市将个人征信系统的信息运用到企业征信系统中，把个人信用信息与企业信用信息两种资源整合起来，是加强信用体系建设、促进中小企业发展方面的积极尝试。
建议将中小企业的管理侧重于对企业法定代表人、股东及高级管理者的管理，将中小企业信用与这些人员的个人信用相结合，建立个人信用担保贷款制度，发展中小企业个人信用与企业资信相结合的企业信用担保贷款业务。
<五）通过信用担保机构提高委托贷款
对于担保机构来说，委托贷款是
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