陈振明公共政策学课堂讲义.docx
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陈振明公共政策学课堂讲义
《公共政策学》课件内容
第一章绪论
公共政策概念
•国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
§1.1公共政策学的概念
尽可能地运用类似于自然科学的研究程序与方法，对政策系统及其环境之间的政策过程诸环节之间及其与系统内外诸要素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策固有的规律，以期改进政策系统、提高政策质量。
以公共政策的固有规律为主线进行研究：
政策的要素、结构和运行过程；
政策系统与其环境之间的关系；
政策过程诸环节之间关系；
政策过程诸环节与政策系统内外诸影响因素之间的关系。
§1.2公共政策的研究对象与内容
一、研究对象
公共组织而非纯个人的决策行为。
（1）从研究取向来看
行为取向：
公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；
结果取向：
公共政策学是一门研究公共政策的学问。
（2）从政策制定的主体范围来看
政府组织：
核心和重点（立法、行政、司法）
非政府组织：
（非政府公共部门）指社会团体、基层群众自治组织、各种事业单位。
二、研究内容
1公共政策的本质与构成
（1）相关概念的区别
管理决策：
各种组织在管理中形成的决策。
行政决策：
国家行政机关为履行政府职能，针对要解决的问题制定与选择行动方案，作出决定的活动。
法律制定：
有关的国家机关依照法定权限和程序，制定各种有不同法律效力的规范性文件的活动。
公共政策：
公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。
（2）公共政策的层次
①具体的个别的政策
②政策群和政策链
政策群：
国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间段内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的集合体。
政策链：
国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。
③一般政策：
从无数具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性。
2政策系统
（1）政策系统构成
•谁是主体
•谁是客体
•谁进行建议、支持与评估
•谁将信息反馈给政策主体
•系统如何构成
•系统与环境之间作用如何?
（2）政策系统研究须重视的问题
•直接的政策制定系统中决策者的类别差异
个人决策:
在封闭的、可计划的、可计算的情境，理性途径
在开放的、不可计划的、判断的情境，直观途径
团体决策:
碰头会、头脑风暴法、德尔菲法
组织决策:
系统分析、渐进决策模型、垃圾桶模型
•公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性
公共权力组织中的人既是直接主体系统，也是对象系统中的一员；人民既是国家主权的拥有者，又是公共政策的对象或客体。
•公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性
•公共政策制定系统内部的结构：
线性结构、职能结构、线性—参谋结构、矩阵结构
3政策过程
（1）概念：
政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现一个动态的运行过程，就是政策过程。
——本质是政治过程
（2）政策过程的阶段途径
政策议程、政策规划与合法化、执行、评估与终结等。
拉斯韦尔（情报/建议/规定/行使/应用/终结/评价）；
布鲁尔（创议/估计/选择/执行/评估/终结）;
琼斯（感知/定义、汇集、组织、表述、议程确立、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价）
安德森（问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价）
（3）政策过程的新理论框架
制度理性框架
多源流框架
中断——平衡框架
辩护联盟框架
政策扩散框架
一般情况下，对政策过程的研究前期以政策的制定为重点，近期以政策的执行为重点。
§1.3公共政策学的研究方法
一、决策科学化
决策科学化：
择定的政策方案反映了政策对象的运动规律和发展趋势，以及政策的执行效果与期待效果的一致；政策过程符合科学的程序与手段的要求。
科学的品质：
理论假设与实践相一致、可重复性、可证伪性，理性思维，逻辑完备性和逻辑一致性，简单性
公共政策既具有科学的特征，又具有艺术的特征。
决策的科学基础：
科学程序、科学方法、可靠的信息
决策的艺术的实质是创造性。
二方法论体系
（一）所依据的认识论
古希腊哲学的形式逻辑与数理逻辑
伽利略系统的实验和观察
（二）分析的视野与路径
1政治学的研究途径
系统理论：
将公共政策看作为政治系统的输出
过程理论：
将政策看作一种政治行为或政治行动
团体理论：
将公共政策看作利益集团之间相互作用,
相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。
精英理论：
政策反映的是精英们的价值观变化的结果
制度理论：
将政策看作政府机构或体制的产物
2经济学的研究途径
历来是政策研究的一个主导途径。
用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。
（1）福利经济学：
市场失灵→政府干预→发现有效的干预办法（政策手段）→成本最低→成本效益分析
（2）公共选择理论：
1970S新政治经济学或政治的经济学
假定政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。
（3）新制度主义
强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产易，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）。
3管理学的研究途径
管理学对公共政策研究的最大贡献是决策科学。
1970S公共行政快速演化为公共管理的一种新范式，并把管理方法应用于公共行政的研究，以此对官僚体制的弊端提出批判。
4社会学的研究途径
静态模型
过程模型
动态模型
5伦理学的研究途径
规范伦理:
义务论学说和目的论学说
非规范伦理：
描述伦理学、元伦理学
三、政策研究的程序和步骤
KarlR.Popper认为社会科学的实证研究程序与步骤与自然科学没有多大差别（观察和实验/归纳结果的通则化/假设/对假设的验证/证实或证伪/知识）
•提出拟研究的政策问题
•确定假设
•收集系统资料
•资料分析
•做操作性研究
•撰写研究报告
四、搜集与整理资料的方法
书面资料或文字资料（第二手资料）：
非文字资料（第一手资料）：
实验的方法（试点）
观察的方法（参与法、直接观察法、蹲点、“解剖麻雀”）
调查的方法（问卷调查、电话调查、当面访谈等）
五、研究方法的选择
（一）战略性和研究性分析（大型课题）
（二）紧急对策性和初步性分析
帕顿、沙维奇的快速初步分析：
认定及细化问题
建立评估标准
确认备选政策
评估备选政策
展示和区分备选政策
监督政策实施
§1.4公共政策学的产生与发展
一、中国古代的政策研究
以各种制度促进社会各界研究公共政策
•史官制度:
史（负责有关国家大典）、
巫（生来就有神能力，可以通神的人）
祝（懂得各种知识的巫）
《尚书.周书》（西周的部分公文）
”孔子成《春秋》而乱臣贼子戄“（《孟子》）
《史记》中国第一部正史、司马迁
《资治通鉴》，司马光“以史为鉴”，“古为今用”
《甲申三百年祭》
小专题：
《甲申三百年祭》及其影响
相关评论：
•毛泽东的总结是“明朝灭亡的重要原因是积重难返的腐败；而农民军的失败，主因在于得胜忘忧的骄傲”。
•5月延安的新华书店出版《甲申三百年祭》单行本。
•6月7日，中宣部和中央军委总政治部联合发出通知，号召党和军队的干部认真学习《甲申三百年祭》，作为党的整风文件。
•2004年，温家宝总理在两会时重申《甲申三百年祭》。
•讨论：
孝道史的现实政策意义
•西周重视尊老敬贤的教化。
老有所养、老有所为。
•春秋战国《论语》、《孝经》，“父母唯其之忧”
•秦代官修正史上有《孝义传》，表彰孝子。
•汉朝在“罢黜百家，独尊儒术”前提倡“以孝治天下”。
•唐朝参加医学、算学、律学考试的人不用读五经，但《论语》、《孝经》必读；唐玄宗亲自为《孝经》作注，《孝经》是《十三经注疏》中唯一由皇帝注释的儒家经典。
•宋代宣扬的孝道有的偏离了儒家基本原则。
•清代康乾极力提倡孝道，“千叟宴”，推行其以少胜多的统治政策。
历代法令都有“凡需赡养老人者，可减免其徭役和赋税，减刑”；把“不孝”定为十恶大罪之一。
讨论：
中国“孝道”在当代公共政策中的应用，老龄化社会、和谐社会、以德治国。
•策士制度:
士（含幕僚或师爷），策士是中国历史上最早且才华横溢的一批政策研究者。
“诸子百家”（儒、道、法、名、兵、农、阴阳）
•谏议制度:
《论积贮疏》、《陈政事疏》、盐铁会议（盐铁的官营与民营）、魏徵
•科举制度:
“学而优则仕”，“朝为田舍郎，暮登天子堂”，“修身、齐家、治国、平天下”、《教战守策》
•小专题：
教战守策——苏轼
•在于知安而不知危，能逸而不能劳。
此其患不见于今，而将见于他日。
今不为之计，其后将有所不可救者。
•天下既定，则卷甲而藏之。
数十年之后，甲兵顿弊，而人民日以安于佚乐……不战而走。
……是以区区之禄山一出而乘之，四方之民，兽奔鸟窜，天下分裂。
•奉之者有限，而求之者无厌，此其势必至于战。
•臣欲使士大夫尊尚武勇，讲习兵法；庶人之在官者，教以行阵之节；役民之司盗者，授以击刺之术。
……
•天下屯聚之兵，骄豪而多怨，陵压百姓，而邀其上者，何故？
……以为天下之知战者，惟我而已。
•如使平民皆习于兵，彼知有所敌，则固以破其奸谋，而折其骄气。
•思索:
两个小问题
小资料:
官员与人口的比例（《大地》2001.8,<“十羊九牧”考释>）
汉朝为1：
7934人
唐朝为1：
3927人，
清朝为1：
911人
新中国成立之初，财政供养人员与人口比例为1：
294人
现在1:
28。
2007年，国家财政收入5.1万亿元，占GDP的21%，相当于3.7亿城镇居民可支配收入、12.3亿农民纯收入。
为什么中国古代能以数量较少的官员进行社会公共事务的管理？
为什么此时的政策研究尚不能称之为公共政策学？
二、18、19世纪西方的政策研究
（一）相关社会背景
产业革命对公共政策研究提出新的要求
（二）19世纪中期两条路线
•约翰·密尔和托克维尔:
运用比较的方法和社会调查的方法对政治假设进行验证。
•马克思与恩格斯：
运用辩证唯物主义与历史唯物主义对政治现象进行社会经济的考察和社会阶级分析。
（三）为公共政策研究作出贡献的重要学者
1亚当·斯密:
古典经济学派创始人
对重商与重农主义的批判，
分工理论，
政府与市场，
经济人假设
2克劳塞维茨:
德国军事理论家，《战争论》
系统的战略决策思想；
战略要素分为精神、物质、地理和统计等；
战略决策依条件的变化而变化。
3马克思
社会主义国家元政策提供指导，辩证唯物主义认识论为政策研究从注重政策结果到注重政策过程的转变指明了方向，历史唯物主义为探索社会发展规律提供方法论
4马克斯·韦伯:
德国着名社会学家
•主张对社会、政治现象进行文化解释；韦伯命题，文化解释、价值判断、价值分析对后行为主时期提倡的价值分析与伦理考量具有显着影响。
•动机和目标：
对政策评估具有指导意义
•官僚制理想模型：
科学决策模型
•理想类型和主张价值无涉：
为经验研究提供方法论指导
三、20世纪前半期学科孕育的历史条件
（一）理论与方法论基础
1系统论（贝塔朗菲）
系统论原理：
系统的构成、性质、环境、结构、原则、运行规律、生命周期
系统方法：
把对象放到系统的运行过程中考察
系统工程：
研究、设计与建造最优化系统
2信息论（申农）：
信息方法
3控制论（维纳）：
反馈方法
4大系统论（三论统一）功能模拟方法
（二）决策科学的形成
1概念:
以现代科学手段与分析工具研究决策原理，决策程序和决策方法并认识和把握正确决策的规律的综合性新兴学科。
2经济人假设：
用决策树表示未来行动方案
博弈论（诺伊曼、摩尔根斯坦）
统计决策论（纽曼、皮尔逊、华尔德）
3管理人假设：
巴纳德,《经营者的职能》;
西蒙《管理行为》:
有限理性决策模型、决策过程理论
（三）行为科学的形成和行为主义政治学
梅奥:
霍桑实验，社会人假设，人际关系理论
梅里亚姆:
政治行为学（1920S）
哈伯·丁伯根:
《政治行为--欧洲选举的统计研究》1937
芝加哥学派:
行为主义革命1950S
伊斯顿:
政治系统的理论分析框架
阿尔蒙德:
结构功能主义与政策过程分析
多伊奇:
政治系统中的信息沟通理论
四、学科的诞生及其初步发展（1950s-1960s）
（一）诞生的标志：
《政策科学：
视野与方法的近期发展》1951，开山之作,拉纳，拉斯韦尔主编
拉斯韦尔（学科创立者）的贡献
◆《政策方向》一文首次对政策科学的对象、性质和发展方向加以论述，奠定了政策科学的基础。
◆揭示了学科的特点：
民主主义、逻辑实证主义、对时空极敏感、跨学科、须和政府官员共同研究
◆政策过程：
信息（情报）、建议、规定、执行、运用、评价、终止
（二）20世纪50-60年的成就
1政策分析的定量方法和技术
系统分析、运筹学、线性规划、成本收益分析法
2政治科学的公共政策倾向
戴维·伊斯顿:
《政治体系—政治学状况研究》
拉斯韦尔:
《决策过程》功能过程理论
林德布洛姆:
《渐进调适的科学》
阿尔蒙德:
《发展中地区的政治》结构功能主义
（提取、分配、管制、象征性功能）
五公共政策学的第二个发展阶段（1960s-）
1标志：
叶海卡.德洛尔的《重新审查公共政策的制定过程》《政策科学探索：
概念与适用》《政策科学构想》
2德洛尔的贡献（背景公共管理学）：
•分析了行为科学和管理科学在学科建设上的一些误区（纯自然科学的方法并不合理）
•指出了美国政策科学进入新阶段的发展方向
•提出并界定了“总体政策”（指导方针）“超政策”（确定政策的政策）“政策系统”的概念
•强调公共政策学的跨学科性质和实践性
3主要成就
•政策过程研究的重点的转变：
转移到政策过程后期的执行、评估和终结
•对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视（安德森：
政治价值观、组织价值观、个人价值观、政策价值观、意识形态价值观）
•公共政策的比较研究（1970s）
六、学科的近期发展
1课题选择的新取向：
伦理取向，管理取向和政府改革取向（效率即成本收益比，效果即与目标的接近程度）
2方法论的非科学趋势：
批评逻辑实证主义和实用主义的影响
3公共政策学的建制化：
学会：
政策研究学会1971，评估研究学会1977，公共政策分析与管理学会1979
研究机构：
兰德公司，布鲁金斯研究所、美国企业研究所、传统基金会、斯坦福研究所
研究刊物：
《政策科学杂志》《公共政策杂志》《政策分析与管理杂志》《政策研究评论》《政策研究杂志》
大学教育：
公共政策学本科专业2002中山大学
七、我国公共政策学的发展
§1.5研究公共政策学的目的
•改进政策系统，提高政策质量
•理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织提出建议
•推动研究工作的公共政策取向
第二章政策系统与政策行为者
§2.1政策系统的构成及其环境
一公共政策的主体与客体
（一）公共政策主体
在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者（个人、团体与组织）。
1直接主体：
公共政策的法定生产者，获得宪法和法律授权，享受公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织，主要包括立法机关，行政机关、司法机关以及某些领袖人物。
2间接主体：
虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。
（执政党、在野党、利益集团、媒体、政策研究组织、公民、国际组织、非政府组织、区域合作组织、）
（二）公共政策客体（事、人）
1公共政策问题：
被列入政府议事日程，涉及相当多社会成员利益的社会问题。
2目标群体：
公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。
（三）公共政策主体与客体的关系
1主体与客体相互影响
主体的努力与措施直接影响了客体的范围和性质；而客体在一定程度上限制和约束主体行为。
2主体与客体的相对性
公共权力机关、国家公职人员既是某公共政策的制定者，也是公共政策的客体。
公民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。
二政策系统的构成
政策主体系统:
政策制定系统
政策执行系统
间接主体系统
政策支持系统
信息传播系统
政策咨询系统
政策监控系统
政策评估系统
政策反馈系统
（一）政策主体系统
1政策制定系统（核心地位、决策中枢系统）
主体：
立法机关
行政机关
司法机关
某些领袖人物
任务：
生产高质量的政策
基本功能：
确认政策问题
确定政策目标
政策方案的设计
政策方案的最终决定
2政策执行系统（指挥系统）
将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。
主体：
政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务员
任务：
确保政策目标的实现
基本功能：
政策方案的实施做好准备（人、财、物、思想）、实施方案、分析和总结执行情况
3间接主体系统
不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入政策，产生一定影响
组成：
次国家政策行为者
跨国政策行为者
全球性政策行为者
任务：
通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配。
功能：
利益表达与利益综合、影响公共政策的制定、影响并改变政策环境、弥补政策主体的不足。
（二）政策支持系统
1信息传播系统（神经系统）：
有组织、有规程、相互协调的有机协作系统
组成：
情报、统计、档案、系统数据库、图书资料部门以及政策信息的咨询、监督、反馈部门
任务：
为政策主体系统提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策科学化。
功能：
信息的收集与整理、信息的加工与存储、信息的传递。
2政策咨询系统（思想库、智囊库、外脑系统）
组成：
政策研究机构
任务：
开发大型综合项目、解决高度复杂的政策问题，以改进政策制定
功能：
政策问题的发现与诊断、政策预测研究、政策方案的设计与评估
3政策监控系统
组成：
从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成
任务：
保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少政策失误，避免政策执行中发生变形。
功能：
确立政策监控标准、衡量政策绩效、纠正和消除政策执行偏差
4政策评估系统
组成：
政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准、评估方法
任务：
为政策的去向以及政策资源的合理配置提供事实依据和价值依据
功能：
提供政策持续、修正、调整或终止的依据、有效地配置政策资源
（三）政策反馈系统
多层次、多网络是政策反馈系统的突出特点
反馈的来源：
来自对象系统
来自与对象系统有某种关联的政策系统的一般环境
来自政策支持系统
三政策系统的环境
公共政策是环境的产物，
主要考虑受环境影响与对环境的影响
（一）政策系统的一般环境
1自然地理环境
2经济环境：
制定与执行的基本出发点、提供运行所需的资源、影响政策的经济目标取向
3政治法治环境：
性质、民主化程度、合法化程度
4社会文化环境：
5国际环境：
和平崛起
（二）政策系统的工作环境
政策一般环境的不同部分在特定时间点上的聚合，现实国情是政策系统的工作环境。
具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。
●讨论：
雪灾应急政策系统
●雪灾应急政策系统应包括哪些主体？
●它们的作用是什么？
●各主体之间应如何协调？
§2.2公共权力与公共政策
公共权力是政策系统的核心。
公共权力：
基于特定政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量。
一、政府职能、政府权力与公共政策
（一）政府权力与政府职能的二重性决定公共政策的二重性
1公共政策是政府进行政治统治的基本工具
2公共政策是政府实施社会管理的重要手段
（二）政府职能与权力决定政策的性质、类型与数量
专制性权力向基础结构性权力的转变
二、政府结构、政府机构与公共政策
横向：
立法（国会、议会、代表会议）
行政（二战后进入一个以行政为中心的时代）
司法（法院）（司法审查权、法令解释权）
纵向：
单一制：
中央政府授予
中央集权型
地方分权型
联邦制：
联邦宪法赋予的
三、政府能力、治理能力与公共政策
决定公共政策质量的关键性要素不是政府结构而是政府能力。
（一）政府能力的内涵
1从政策主体的角度：
政府将自己的偏好和目标转化为现实的能力。
包括渗透、规制、资源汲取、资源分配或使用等能力
2从政策客体与政策环境的角度：
政府适应环境的能力
3从政府职能的角度：
实现自己职能时具有的能力，是有效地采取并促进集体性行动的能力（世界银行）。
政府与社会之间的动态结构中按照自我动机或目的而产生的能力，由自我控制能力与社会控制能力组成。
4从政策科学的角度：
政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力。
（二）市场、政府能力与公共政策
1市场失灵与政府能力
2诺思悖论
3公共政策对政府能力的影响（双重）
政府正确地制定并有效地实施了公共政策,而且该政策有效地克服了市场缺陷,促进了经济社会的发展,那么公共提高了政府能力。
反之，降低了政府能力。
（三）治理、治理能力与公共政策
1新公共管理：
企业化政府改革，寻求政府、市场与公民社会有效平衡的“第三条道路”
2治理能力：
政府在一个以全球化、市场化、信息化为特征的社会里，运用公共权威，协调各类主体（包括公共部门、私人部门和第三部门），维持公共秩序，满足公共需要，增进公共利益的能力。
3公共政策与治理的关系：
成为政府组织、社会团体以及个体公民之间互动与合作的方式，成为提高治理能力，达到善治的重要手段。
4治理理论的特点：
强调政府的调控能力，直接主体的多元化，公共决策权力的双向性，政府的政治责任。
§2.3公民、社会团体、政党与公共政策
一、公共利益与公共政策
公共利益是公共政策获得合法性的基础，但公共利益不可能通过自发的途径实现，而必须通过公共政策的制定与实施而得以实现。
（一）公共利益内涵
1相关界定
所有公民共享的个人利益；区别于特定公民利益的东西（即从具体的个人中抽象出来的，并反过来反映由“公众”的观念本身所揭示的共同享有的公共所有物）；
代表一个社会里大多数公民的最好利益或最大好处的东西；
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