《公共政策学》吴光芸讲义打印.docx
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《公共政策学》吴光芸讲义打印
公共政策学讲义
授课者：
吴光芸
课程名称：
公共政策学publicpolicy
课程性质：
专业必修
课程编号：
授课对象：
公共管理学系本科生
教学目标：
1．使学生了解和掌握公共政策的基本概念与理论框架。
2．了解公共政策制定的基本过程，认识政策过程的诸阶段、诸环节、诸因素之间的相互关系及其对政策结果的影响。
3．掌握公共政策分析的基本技术和操作要领。
4．了解西方公共政策学科的产生、发展及研究现状，
教学方法：
讲授为主，辅以案例分析、自由讨论
考评办法：
1.平时出勤和课堂表现：
20％
2.小论文及公共政策案例分析：
20％
3.期末考试60％【闭卷考试】
学分与学时：
3学分，48学时
开课学期：
春季
教材：
陈振明《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2003年（第二版）
刘圣中：
《公共政策学》，武汉大学出版社，2008年
王达梅，张文礼《公共政策分析的理论与方法》，南开大学出版社，2009年01月。
王骚《政策原理与政策分析》，天津大学出版社，2003年
王骚，王达梅：
《公共政策案例分析》，南开大学出版社，2006年
白钢，史卫民：
中国公共政策分析（2007年卷）中国社会科学出版社
白钢，史卫民：
中国公共政策分析（2008年卷）中国社会科学出版社
白钢，史卫民：
中国公共政策分析（2009年卷）中国社会科学出版社
白钢，史卫民：
中国公共政策分析（2010年卷）中国社会科学出版社
参考书目：
1．宁骚：
《公共政策学案例精选》，高等教育出版社，2006年。
2．张金马：
《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1996年。
3.S.S.那格尔：
《政策研究百科全书》，林明等译，科学技术文献出版社，1990年
4．张国庆：
《现代公共政策导论》，北京大学出版社，2001年。
5．陈庆云：
《公共政策分析》，经济出版社，2001年。
6．邓恩：
《公共政策分析导论》，中译本，中国人民大学出版社，2002年。
7．《国际社会科学》中文版第四卷第二期（政策研究专刊）
8．帕顿和沙维奇：
《政策分析和规划的初步方法》，中译本，华夏出版社，2001年。
9．宁骚主编《公共政策学》，高等教育出版社，2003年8月
绪论
学时：
3
教学要求：
本章作为绪论，主要阐述公共政策的学科名称、研究对象、性质、与相关学科的关系，勾勒公共政策产生、发展轮廓，明确学习方法与意义。
教学要点：
1.公共政策学研究“范式”
2.公共政策学的形成和发展
教学内容：
第一节 公共政策的研究“范式”
一、学科名称梳理
二、公共政策学科的研究对象
三、公共政策的学科性质
四、公共政策学科的理论体系
五、公共政策学科的划界
第二节 公共政策科学的形成和发展
一、西方公共政策科学的形成和发展
二、中国公共政策科学的形成和发展
第三节 学习政策科学的方法和意义
一、学习政策科学的方法
二、学习政策科学的意义
【案例一】三代领导人与“三峡工程”决策
思考题：
1．如何认识政策科学的研究对象和学科性质？
2．分析政策科学与政治学、经济学之间的关系。
3．阅读《葛洲坝工程的决策内幕》（载《新华文摘》1993-2），谈谈学习政策科学的意义。
第一章 公共政策基本理论概述
学时：
3
教学要求：
本章通过介绍政策科学的基本理论，帮助学生了解公共政策的定义、特征、本质、功能和基本的分类方法，对中西方的政策科学产生、发展及研究现状有初步的认识。
教学要点：
公共政策的本质、功能、分类
教学内容：
第一节 公共政策概述
一、中外学者关于公共政策的定义
二、公共政策的本质
三、公共政策的分类
第二节 公共政策的功能
一、导向性功能
二、制约性功能
三、管理性功能
四、调控性功能
五、分配性功能
六、象征性功能
第三节 公共政策系统的构成
一、政策主体
二、政策客体
三、政策环境
四、政策系统运行环节
【案例一】兰德公司:
美国政府智囊团
【案例二】谁是文化遗产保护的决策主体
——透视圆明园防渗事件
【案例三】中国非政府组织正在走向前台
【案例四】公民不是公共政策的“旁观者”
——解读北京新交规
思考题：
1．公共政策的含义、基本特征和本质。
2．公共政策的主要作用。
第二章 公共政策制定
学时：
9
教学要求：
公共政策制定是政策过程的第一和首要阶段，是政策科学的首要主题。
本章通过对政策制定过程的讲述，使学生了解政策制定中的政策问题确认、政策议程、政策规划、政策合法化与政策法律化等基本内容。
教学要点：
政策问题确认、政策议程、政策规划、政策的合法化。
教学内容：
第一节 公共政策问题的确认
一、公共政策问题
二、公共政策问题的构成条件
三、公共政策问题的确认
第二节 公共政策议程
一、公共政策议程的含义和类型
二、公共政策议程建立的条件与途径
三、确定公共政策议程的策略
四、建立政策议程的模型
第三节 方案规划
一、方案规划的含义、
二、方案规划的基本特征
三、方案规划的指导原则
四、方案规划的程序
第四节 公共政策合法化与公共政策法律化
一、公共政策的合法化
二、公共政策法律化
三、公共政策的合法化与公共政策的法律化之间的关系
第五节中国公共政策制定的特点与经验
一、特点
二、原则性要求
三、政策制定的公众参与和群众路线
【案例一】褒贬不一的高校“禁租令”
【案例二】新闻舆论与公共政策制定—从范跑跑事件谈起
【案例三】“中央一号文件”的制定过程
【案例四】重庆路桥年票制：
听证会成“走过场”
思考题：
运用公共政策制定的有关理论分析我国的人口政策和社会保障政策。
第三章 公共政策执行
学时：
6
教学要求：
公共政策执行是把政策目标转化为现实的唯一途径，政策执行的有效与否事关公共政策活动的效率和成败。
本章通过介绍公共政策执行过程的相关理论，使学生了解公共政策执行活动的规律，正确认识影响政策执行的各种有利和不利条件，把握政策执行的科学程序。
教学要点：
公共政策执行的特点、原则、手段、影响因素
教学内容：
第一节 公共政策执行概述
一、公共政策执行的含义
二、公共政策执行的特点
三、公共政策执行原则
四、公共政策执行的作用
第二节 公共政策执行过程与手段
一、公共政策执行的过程
二、公共政策执行的手段
第三节 公共政策执行的影响因素
一、认识公共政策执行影响因素的意义
二、公共政策执行的主要影响因素
三、公共政策执行的若干理论模式
第四节“上有政策，下有对策”现象剖析
一、“上有政策，下有对策”现象的主要表现
二、“上有政策，下有对策”现象的成因
三、“上有政策，下有对策”现象的危害
四、对“上有政策，下有对策”现象的治理
【案例一】中国不同时期的人口政策及其执行
【案例二】城市“低保”政策执行中存在的问题
思考题：
1．什么是公共政策执行？
它在公共政策过程中有哪些作用？
2．公共政策执行包含哪些基本的功能活动环节？
3．如何理解公共政策执行中原则性与灵活性的统一原则？
4．简述影响公共政策有效执行的基本因素。
第四章 公共政策评估与监控
学时:
6
教学要求：
公共政策评估和监控是政策过程的重要环节，也是促进政策科学化的重要途径。
本章主要介绍政策评估的含义、类型、意义，探讨政策评估的标准、过程、步骤，并对政策监控的基本理论和现状进行分析。
教学要点:
公共政策评估的标准、方法；中外政策监控现状比较
教学内容
第一节 公共政策评估概述
一、公共政策评估概念
二、公共政策评估类型
三、公共政策评估意义
第二节 公共政策评估的标准与过程
一、公共政策评估的效果与标准
二、公共政策评估的过程与步骤
三、公共政策评估的方法
第三节 我国公共政策评估的现状
一、政策评估面临的困难
二、我国政策评估的现状
三、关于我国政策评估事业的若干思考
第四节 公共政策监控
一、公共政策监控的含义、分类与作用
二、公共政策监督
三、公共政策控制
四、公共政策调整
五、中外公共政策监控机制比较研究
【案例一】春蕾计划社会效益评估报告
思考题：
1．公共政策评估的内涵、标准和作用。
2．公共政策评估的基本方法
3．公共政策监控的含义和基本功能。
4.公共政策控制的方法。
第五章 公共政策终结与政策周期
学时:
6
教学要求：
通过本章的学习，掌握公共政策去向的三种可能性：
持续、调整或终结；熟悉公共政策周期，并了解公共政策周期研究的重大意义。
教学要点：
公共政策终结的依据、方式、障碍及策略，政策周期。
教学内容：
第一节 公共政策终结的含义和作用
一、公共政策终结的含义
二、公共政策终结的作用
第二节 公共政策终结的原因、类型和方式
一、公共政策终结的原因
二、公共政策终结的类型
三、公共政策终结的方式
第三节 公共政策终结的障碍和策略
一、公共政策终结的障碍
二、公共政策终结的策略
第四节 公共政策周期
一、政策周期的内涵
二、研究政策周期的意义
三、政策周期和经济发展周期
四、我国的政策周期及特点
【案例一】“皇粮国税”的终结
【案例二】大学英语四、六级考试首次大调整
【案例三】“孙志刚事件”后面的公共政策过程分析
思考题：
1．举例说明我国加入WTO后某些政策终结的情况。
2．从政策终结的角度分析20世纪70年代中美关系的变化。
3．公共政策周期的内涵与研究意义。
第六章公共政策分析及其历史沿革
学时:
3
教学要求：
本章主要介绍公共政策分析的基本理论及学术界的主要观点。
教学要点：
麦考尔-韦伯、沃尔夫、邓恩公共政策分析模式。
教学内容：
第一节 公共政策分析的基本框架
一、公共政策分析的概念
二、公共政策分析的意义
三、公共政策分析模式
第二节 公共政策分析要素与过程
一、公共政策分析要素
二、公共政策分析过程
三、公共政策分析人员
第三节 公共政策分析的基本理论和原则
一、公共政策分析的基本理论
二、公共政策分析的基本原则
第四节 公共政策分析的历史沿革
一、公共政策分析产生的历史背景
二、美国对“后工业社会”公共政策分析的主要派别与观点
思考题：
1．公共政策分析的含义与意义。
2．简述麦考尔-韦伯、沃尔夫、邓恩公共政策分析模式。
3．简述公共政策分析过程。
第七章公共政策分析的基本原理与方法
学时:
3
教学要求：
本章主要是向学生介绍公共政策分析的基本原理与方法。
教学要点：
系统方法、模型方法、定性方法、定量方法
教学内容：
第一节公共政策分析的基本原理
一、公共政策分析的实证原理
二、公共政策分析的价值原理
三、公共政策分析的规范原理
四、公共政策分析的可行性原理
五、公共政策分析的优化原理
第二节公共政策分析方法
一、公共政策分析的模型方法
二、公共政策分析的定性方法
三、公共政策分析的定量方法
四、系统分析方法
思考题：
1．比较定性分析和定量分析方法。
2．系统分析的基本内容和作用。
3．创造性思维方法有哪些？
举例说明德尔菲法在我国政策实践中的应用。
第八章社会保障政策；第九章人口政策；第十章科技政策；第十一章可持续发展政策大约10个学时具体讲述这几个比较重要的政策。
第十二章公共政策科学的最新进展
学时:
3
教学要求：
作为《公共政策》的最后一章，主要是向学生介绍学术界的最新研究动态，有代表性的新观点。
教学内容：
根据政策科学发展的动向制定具体教学内容
公共政策虽然不是一个全新的概念，但相关研究却是一门新的学科。
它发端于第二次世界大战后几个主要的工业发达国家，其后迅速扩展到许多国家和地区。
可以认为，公共政策学是战后社会科学领域发展最迅速、影响面最大、应用领域最广、实证性最强、社会效用最明显的学科之一。
公共政策学之所以在较短的时间内迅速兴起和发展，既与现代社会的管理特征相联系，也与公共政策自身的学科特征相联系。
现代政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出现的社会问题，而是大量的相互关联、相互制约的越来越具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题。
与此同时，公众所关心的问题和兴趣的焦点，也不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与自身利益密切相关的特殊的公共政策问题，比如犯罪与社会安全、公平与经济发展、种族与社会和谐、战争与外交方针、污染与环境保护，以及住房、卫生、社会保障、公共交通等一系列实际问题。
由于这些问题直接关系列人们自身境况的改善，因而人们对这类问题的关注与日俱增，并因此产生了对政府制定公共政策的能力、程序、方式以及公共政策的质量的疑问和不满。
这就使一批具有一定的学术素养，同时具备相当实际经验的学者、科学家和政府官员深切感到，应当建立一种能够兼容各相关学科的优势，且能够解决各种现实公共政策问题的全新的学科。
这一学科就是我们现在所学的公共政策学。
包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展为公共政策学的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实压力和未来需要则为其提供了发展的动力。
可以说，公共政策学的产生与发展有其历史必然性。
绪论
学时：
3
教学要求：
本章作为绪论，主要阐述公共政策的学科名称、研究对象、性质、与相关学科的关系，勾勒公共政策产生、发展轮廓，明确学习方法与意义。
教学要点：
1、公共政策学研究“范式”
2、公共政策学的形成和发展
教学内容：
第一节 公共政策的研究“范式”
一、学科名称梳理
二、公共政策学科的研究对象
三、公共政策的学科性质
四、公共政策学科的理论体系
五、公共政策学科的划界
第二节 公共政策科学的形成和发展
一、西方公共政策科学的形成和发展
二、中国公共政策科学的形成和发展
第三节 学习政策科学的方法和意义
一、学习政策科学的方法
二、学习政策科学的意义
思考题：
1．如何认识政策科学的研究对象和学科性质？
2．分析政策科学与政治学、经济学之间的关系。
3．阅读《葛洲坝工程的决策内幕》（载《新华文摘》1993-2），谈谈学习政策科学的意义。
第一节 公共政策的研究“范式”
“范式”（Paradigm）一词源自语言学，来自希腊文，原来包含“共同显示”的意思，由此引出模式、模型、范例等义。
原本“范式”是表示语言变化的规则，库恩将其引入科学哲学，表示“在科学实际活动中被公认的范例——包括定律、理论，应用以及仪器设备统统在内的范例——为某一科学研究传统的出现提供了模型”
“一个科学的范式就是一套关于现实的假设，这套假设比其他的假设能更好地说明当今的世界。
”
按照托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中的定义，所谓的“范式”是指为进一步的科学研究提供模式的特定科学成就，或者说是多数或全部研究者所认同的一套成文或默许的制度，包括学科的术语、理论、方法、假设、论证方式、操作规则等。
库恩科学范式理论的研究重心是对科学共同体的结构展开分析，认为范式是科学共同体在某一历史时段内对科学研究所禀持的基本承诺、共同信念和研究共识，是一种整体的科学观。
一旦科学范式形成并稳定后，科学共同体就会在其指导下，运用一套特定的概念工具和技术工具进行研究，并通过教科书广泛传播，从而进入常规科学研究阶段。
在官僚共同体中，情况要比科学共同体复杂得多。
由于公共政策是一种连结理论与实践的桥梁，是学术与政治、知识与权力双向互动的结果，因此其范式具有两大层面：
理论层面上的政策科学范式与实践层面上的公共政策范式。
尽管前者对后者常常会发生实际影响，但为将范围缩小，本文主要讨论的是后者意义上的政策范式。
因此，公共政策范式（PublicPolicyParadigms）可以理解为在某一历史时段内被官僚共同体所抱持的政治承诺、共同信仰和施政共识，是一种整体的施政观、政绩观、发展观。
或者如政治学者PeterHall所指出的，公共政策范式是政策制定者对公共问题的基本性质及其解决之道所持的信念、价值观和态度。
在《科学革命的结构》日文版的后记中，库恩进一步将科学范式的基本内涵阐发为包括符号概括、学科承诺、价值观念、共有范例、意会知识等在内的一整套“学科基质”。
同样地，政策范式的基本内涵也可解读为一整套的“官僚基质”，包括政治口号、政治承诺、政绩观念、典型个案、领导艺术等。
或者更具体来说，包括政策制定者所追求的宽广目标、观察公共问题的特定方式、解决公共问题的特定方法以及达到目标所使用的特定政策工具等。
一学科名称梳理
通常意义上讲，“政策科学”“政策分析”“公共政策”经常用来表示这一学科领域的术语。
在西方的文献中，这些术语有时当作同义词而交替使用。
一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。
早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而这一概念在出版物中的首次出现则是他与卡普兰在1950年合著的《权力和社会：
政治研究的框架》一书。
1951年，拉斯韦尔在与拉纳合编的《政策科学：
范围和方法的新近发展》一书特别是拉斯韦尔本人所写的“政策方向”一文中，首次对社会科学中的政策研究方向，即政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定了政策科学发展的基础，成了政策科学诞生的标志，拉斯韦尔因此成为“现代政策科学的奠基人”；政策科学作为一个独立学科的形成，则是60年代末、70年代初的事，它以德洛尔的政策科学“三部曲”——《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学构想》（1971）和《政策科学进展》（1971）的出版为代表，这些著作构成政策科学发展的第二里程碑。
“政策分析”一词则是美国经济学家和政治学家林德布洛姆首先提出的。
他在1958年发表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析类型。
在西方文献中，“政策科学”与“政策分析”两个概念的关系颇为复杂，有的学者将两者当作同义词使用；有的学者将它们加以区别，用“政治科学”作为一个总的学科领域名称，强调它的跨学科、综合性特征，而将“政策分析”看作政策科学的一个分支，强调政策分析作为社会科学领域中的一个应用性学科的特征。
我国的政策科学学者给政策科学或公共政策学下过一些定义。
可以概括为这四种看法：
一认为政策科学主要研究政策制定的理论和方法，是研究如何制定正确政策、避免错误政策的学科领域；
二认为政策科学是关于制定政策方案、规划政策的实施、评价政策的结果、预测政策的方向的一门学科；
三认为政策科学是研究政策的属性及特点、政策制定和执行规律的科学；
四从广义和狭义两个方面来界定政策科学，认为广义的政策科学是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究；狭义的政策研究可以界定为对目标、方案及社会效果之间的相互关系的研究。
综合而言：
政策科学是“一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，”其目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。
二、公共政策学科的研究对象
公共政策学科以人类社会的政策系统和政策过程作为专门的研究对象，它既要研究政策的本质、原因和结果，注重内容分析；又要研究政策系统及政策过程（包括政策的制定、执行、评估等环节），注重系统过程分析。
三、公共政策的学科性质
1．公共政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域。
政策科学是在吸收其他学科尤其是政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、哲学、统计学、运筹学、系统分析等学科的知识和方法的基础上，形成和发展起来的。
2．政策科学是一门以行动为取向的学科，体现着理论与实践的统一。
3．政策科学不仅是一门描述性的学科，而且是一门规范性学科。
4．政策科学是软科学的一个重要分支。
所谓软科学是指那些以阐明现代社会复杂的课题为目的，应用各种相关学科的理论和方法，对包括人和社会在内的广泛对象进行跨学科研究的知识领域。
从二十世纪初开始尤其是第二次世界大战结束以后，出现了一系列新兴软科学学科，包括人工智能、战略研究、系统分析、未来研究、科学学、决策学、领导科学等。
政策科学已经成为软科学的一个重要分支。
四、公共政策学科的理论体系
政策系统——政策过程（政策制定—政策执行—政策评估—政策监控—政策终结）——政策分析
五、公共政策学科的划界（与相邻学科的关系）
1.政策科学与政治学
从某种意义上讲，政策科学是政治学的的一个重要组成部分，甚至可以说是政治学的一个核心分支。
政策科学与政治学可以视为部分与整体的关系。
2.政策科学与经济学
3.政策科学与社会学
“社会学既是一门特殊的社会科学，又是一门政策科学”
4.政策科学与管理科学
5.政策科学与法学
6.政策科学与哲学
7.政策科学与自然科学
第二节 公共政策科学的形成和发展
一、西方公共政策科学的形成和发展
西方公共政策科学萌发于咨询业。
自第二次世界大战以来。
高级综合咨询研究机构：
“智囊团”“思想库”（thinkingtanker）。
美国的“兰德公司”（Rand即researchanddevelopment），“企业与公共行政研究所”，日本的“野村综合研究所”，英国的“伦敦国际战略研究所”。
这些政策研究机构后来不仅服务于企业，也服务于政府公共部门。
政策咨询研究的范围也从经济、商务领域扩展到了宏观经济、政治、法律、环境、军事、外交等广泛的领域。
二、中国公共政策科学的形成和发展
1.实践上的四个发展阶段
a.党的十一届三中全会——十二届三种全会。
政策咨询业萌生发展，为党和政策的决策提供咨询，发挥参谋作用
b.党的十二届三中全会——邓小平同志南巡
中央和地方各级政策研究机构做了大量的研究工作。
c.邓小平同志南巡——党的十五大
d.党的十五大至今
2.理论上的滞后性
我国理论界和学术界对于公共政策作为学科发展的研究却长期滞后于公共政策的实践。
政治学（包括行政学）界在二十世纪八十年代末九十年代初开始着手研究公共政策。
3.趋势与特征
a政策研究和政策分析的普及化和多元化
b公共政策研究队伍更为专业化
c政策咨询活动的专门化
d政策研究手段的现代化
e政策研究活动的国际化
第三节 学习政策科学的方法和意义
一、学习政策科学的方法
1．政治学的研究途径
政策科学是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。
a系统途径
由戴维.伊斯顿等人提出来的，从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应，或者说将公共政策看作是政治系统的输出。
b过程途径
这种途径的要点是将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这显然是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。
拉斯韦尔提出功能过程论，这种功能活动包括了情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止七个环节。
c团体途径
这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。
团体理论的主旨是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的的相互斗争，政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策则是这些利益集团之间的斗争、妥协的结果。
政策研究的团体途径认为，在任何时候，公共政策都是占支配地位的团体的利益的反映，一个团体的势力或影响力取决于它的人数、财产、组织化程度、领袖能力、内聚力以及与决策者联系的密切程度等。
d精英途径
由戴伊和汤姆逊
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