论高校法人治理制度与公共治理制度的完善.docx
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论高校法人治理制度与公共治理制度的完善
论高校法人治理制度与公共治理制度的完善
摘要：
建立现代大学制度是高等教育改革的方向，而法人治理制度的健全与公共治理制度的完善则是建立现代大学制度的核心所在。
本文从高校法人治理和公共治理存在的问题探讨出发，研究了高校法人治理制度与公共治理制度的完善，以期为建立现代大学制度的研究提供参考。
关键词：
现代大学制度；高校法人治理制度；高校公共治理制度?
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中图分类号：
G647文献标识码：
A文章编号：
1007-5194（2008）04-0129-03
现代大学制度的核心是“在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理”［1］。
其关键在于要全面理解和把握大学作为法人实体和办学主体所具有的权利和责任，正确处理好高校与政府、社会之间的关系和学校内部决策者、管理者、教职工等权益相关人之间的关系。
前者实质上是高等教育的宏观管理体制及制度安排，也就是高等学校的外部公共治理制度；后者是高等学校的内部治理结构及其运用机制的建构。
因此可以说，构建现代大学制度的核心在于建构与完善大学的公共治理制度和法人治理制度。
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高校法人治理及公共治理制度存在的主要问题
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高校法人治理制度的现实问题
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法》的规定，公立高等学校实行党委领导下的校长负责制。
党委常委和校长、副校长由主管部门的党组织决定任命，其中党委常委需在党内选举的基础上，由上级党组织任命；学校党委对学校干部有任免权，对重大事项有决定权；校长对行政、学术、教学、外事等工作有决定权。
学校学术委员会作为学校的“咨询机构”、“审议机构”为学校的教学、科研发展提供保障。
教职工代表大会居于参政与监督地位。
这种权利配置主要有两个问题。
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1.法人权利的高度集中。
依据《高等教育法》，高校具有招生权、学科和专业设置与调整权、科研与社会服务权、对外科技交流与合作权、人事权、财产的使用受益权。
但实际上，我国现行法律法规对高校的内部各权利主体之间的关系没有界定，因此导致了学校决策机构与行政职能部门大权独揽。
代表学术权力的院系、教代会、学术委员会等机构实际上处于权利的弱势；学校的纪检、监察、审计部门由于权利独立性较差，也很难发挥监督作用，使得法人权利过于集中，容易导致党委及行政权力的滥用和失控。
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2.学术权力弱化。
高等学校行政权力与学术权力的研究是近年来高等教育研究的一个热点，学者们从不同的角度分析了高等学校行政权力扩张与学术权力萎缩的表现、原因，提出了相应的对策，但很少从法律视角对这一问题进行分析。
产生这一现象的法律根源，是我国《教育法》、《高等教育法》没有对高等学校学术组织的权利作出刚性规范，从而导致学术组织行政化与学术组织功能退化。
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言，西方各国高等学校的法人治理机制虽然各具特色，但有一点是相同的，即通过学术权力制衡行政权力，以捍卫大学的理想，使大学始终成为知识传授、知识创新的场所。
为了保持大学的独立性，各国采取大学法人化等一系列措施。
同时在高等学校的内部权利配置上，明确规定学术组织在教学、科学研究等学术领域的决策权与管理权，甚至有选拔或推荐校长的权力，以预防学校行政权力的扩张与膨胀。
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在我国《高等教育法》中，目前虽然已经对学术组织的性质、任务作了一些规定，但其原则性过强，操作性不足。
例如法律规定高等学校要设立学术委员会，而没有具体规定学校、院系学术委员会应如何组成，如何开展学术活动。
这使得对高校学术委员会的组成方式、工作安排等众多方面的规定过于宽泛。
处于利益原则考量，高等学校往往会最大限度地甚至超越授权界限扩张自己的权利，并在效率原则的支配下尽量地简化程序，选择有利于自己管理的人员参与学术委员会，这就限制了广大教职工按照自己的判断推举学术委员会的权利，也制约了学术委员会独立判断学术事务的能力。
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）我国高校公共治理制度的现实问题
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府-市场-学校”的三元体系中，政府和学校、市场和学校、学校内部是三对基本的关系。
就高校而言，这些关系在实践上出现了高等学校事务由政府干预引起的政府失灵、高等教育资源由市场基础配置引起的市场失灵及高校本身内部管理引起的学校失灵。
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1.公共治理中的政府失灵。
一方面政府在对高校的宏观调控中无效干预，即其制定的政策措施等不符合高等学校的实际情况，加剧了高等学校的失序状态；另一方面，政府部门在管理中过度干预，对于一些高等学校内部事务直接插手指挥，扰乱了高等教育的资源优化配置规律。
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2.公共治理中的市场失灵。
由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某种限制，使得单纯的市场机制不能或难以实现高等学校教育资源有效配置，出现高等学校教育资源配置的市场失灵。
产生原因主要有：
一是高校长期以来缺乏竞争意识，对教育资源的配置效率较低；二是教育公平的现象不能在市场中得到解决，加剧了资源配置的混乱；三是市场信息不对称，使得高等教育的优质资源无法满足高等教育快速发展的需要；四是高等教育的价格调节机制由于制度原因而失效，导致了高等教育资源配置的市场失灵。
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3.公共治理中的学校失灵。
和市场配置、政府干预一样，在一定的条件下，高等学校由于制度、组织等缺陷或由于外部环境的限制而不能对教育资源进行有效配置，导致管理效率低下。
学校失灵在一定程度上是因为太相信高等学校对自身事务管理的作用，陷入“校本逻辑”的陷阱中。
在高校内部，高校的利害得失也绝不仅仅是关乎学校党政部门及其人员的事，教师、职工、学生等都是高校的利益相关者。
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、高校法人治理制度的完善
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，确保整个管理机构能够按部就班地实现这些目标和计划的一种大学组织制度安排。
它是协调举办者、管理者、办学者以及教职工等相关权益人相互关系的制度安排。
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言，完善其法人治理制度，其一，要明晰产权关系。
在国家所有的框架体系下着重解决政校不分、政资不分的问题，使政府更好地履行所有者的职责，实现国有高等教育资产的保值增值，使高校构建起科学的高校法人治理结构，成为真正意义上的自主办学实体。
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，必须建立符合现代大学制度原则的学校内部组织结构和权力结构，建立和完善举办者领导下的校长负责制和治理监督机制，要在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成责权利划分、制衡关系和配套机制（决策、指挥、执行、激励、约束、监督机制等）等规则构成的有机整体。
在这种组织结构中，不同机构依据不同的职权各司其职、各负其责、相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序。
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，要建立科学高效的学校法人治理的运行机制，将行政管理的重心适当下移，落实高校的办学自主权。
政府在高校治理中的核心任务在于权力的转移和重新分配，高等教育管理权力重心应适当下移，让学校真正成为自主办学单位，解决高校管理中的越位问题。
适当扩大高校院系的自主权，是加强基层自主适应能力、激发基层自我寻求发展动力的前提条件，也是大学形成办学特色的有效途径。
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在高等学校建立董事会，解决高校所有者与管理者中间的连接问题。
与政府职能部门相比，校董会可以更深入地了解各高校的具体情况，又可以超脱于高校的直接利益之外。
政府派出人员作为董事会成员参与学校的决策管理，从而实现所有者的目标和意图，而不是通过行政命令直接干预学校的事务。
董事会对高校所有者负责，董事会成员由上级主管部门委派、相关利益者推荐选送、高校教职工选举的人选和高校负责人以及一定数量的独立董事组成，由上级主管部门批准后行使其权利。
高校的校级管理层在学校的教职员工推荐的基础上，由董事会提名，经上级主管部门批准后行使其管理权。
从法人治理分权与制衡的原则出发，为防止角色冲突，学校的董事长不应兼任校长。
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强化高等学校监督机制。
通过在董事会设立独立行使监督职责的监事，负责监督学校的运行，或者提升教代会的地位，教代会由学校的教职员工选举产生，在教代会闭会期间，教代会常任理事对校董会负责，监督学校管理层的管理工作。
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、高校公共治理制度的完善
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健全和完善高校公共治理制度，核心是明确政府与高校的关系，明确政府、高校各自的权力和责任。
这包括一是转变政府管理职能，实现从“全能政府”到“有限政府”角色的转变；二是健全高等教育法规体系，实现从“政策治校”到“依法治校”角色的转变；二是发展高等教育中介组织，扩大社会参与；四是建立和健全均衡的公共教育政策，营造高校之间公平竞争的制度环境。
其中的关键环节是发挥教育中介组织的作用。
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教育改革与发展纲要实施意见》指出，为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。
这些社会中介组织属于非政府组织，亦称为企业-市场体制和政府-国家体制之外的“第三部门”。
因此，非政府组织在法律定位上应该是独立于地方政府和高校，并且作为教育行政部门和高校之间的第三方必须具有独立地位。
其独立地位可以保证非政府组织对地方高校的评估不受地方政府和教育行政部门的直接影响，而更客观和公正，也容易得到高校的支持以及家长的认可。
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中介组织的作用主要体现在两个方面，首先在政府与高校的沟通上，中介组织由于不隶属于这两个组织中的任何一个，因此能起到缓冲和提高效率的作用，为政府和高校做好协调工作；其次，教育中介组织能起到客观评价的作用。
我们说在维护公共利益最大化的问题中，不能由其中任何一方做出单方面评价，这样的评价缺乏客观性和有效性。
而教育中介组织符合当前高等学校公共治理结构优化的特点，容易做出客观公正的评价，当然这种评价还需要制度来保证，即这种评价能得到政府和高校的认可。
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中介组织，在当前需要做好以下两方面工作。
第一，积极通过修改教育法律法规中的相关条款，界定教育中介组织的地位、作用、权利和义务等等。
《教育法》和《高等教育法》等法规都提到了教育评估制度。
如《教育法》第二十四条规定“国家实行教育督导制度和高校及其他教育机构教育评估制度”，以及《高等教育法》第四十四条规定“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。
”但是这些法律规定目前的表述过于简单，操作性不强。
第二，主体的多元化和服务方式的多样化。
从我国教育中介组织的发展现状和教育改革的推进速度以及整个社会对教育中介组织的需求来看，教育中介组织发展明显滞后。
一方面是创建教育中介组织的主体非常单一，就目前情况来看，大多数都还是隶属于教育行政部门的事业单位，非政府的、公益的、独立的教育中介组织亟待培育和发展；另一方面，现有的教育中介组织服务方式非常单一，主要是接受政府的任务比较多，相对根据社会需求主动满足高校自主办学发展需要的做法还很不够。
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［1］袁贵仁.建立现代大学制度推进高等教育改革?
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［J］．中国高等教育，2000，（3）．
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［2］彭江．“高等学校公共治理”概念的基础?
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［J］．高教探索，2005，
（1）．
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［3］陈鹏，刘献君．我国公立高等学校法人治理结构的缺陷与完善?
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［J］．教育研究，2006，（12）．
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［4］朱晓红，伊强.论社会治理的多元主体结构?
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［J］.学习论坛，2007，（8）.
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靳华
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